高校图书馆文献信息资源建设绩效审计实施路径

李 慧，常 青

党的十九届五中全会公报中强调指出，我国目前仍处于重要的战略机遇期，面对新的机遇和挑战，各行业要进一步提高资源的“利用效率”［1］。因此，高校图书馆在制订“十四五”建设发展规划时，必须牢牢把握“赋能存量、做优增量、把握变量”这组关键词，借助绩效管理手段更好地挖掘并盘活存量资源，做优增量资源，使高校图书馆的文献信息资源建设能在新形势下充分发挥作用，为产、学、研提供更高品质、更专业化的信息资源保障和服务［2］。在新形势下“如何对高校图书馆文献信息资源建设活动实施绩效管理”这一议题越来越为学界所关注，而审计作为一种特殊而独立的经济监督活动，一直是国家治理机制中重要的组成部分，借助审计手段对图书馆建设中的不规范不经济的行为进行监督和评价非常必要。对高校图书馆建设项目进行审计，特别是对关键的文献信息资源建设活动实施绩效审计，不仅可以检查文献资源建设过程中资源建设资金使用的合理性，还能有效地监督资源利用情况及读者服务等方面的效益，从而促使高校图书馆文献信息资源建设更加健康，使多元化的文献信息资源能物尽其用，更好地服务于教学科研。目前国内已有部分高校图书馆尝试开展了对文献信息资源建设的审计，但由于实施路径尚不成熟，还未能全面推广。高校图书馆肩负着为高校乃至全社会提供文献资源保障，以及传承知识、启迪智慧的重要教育职能。高校图书馆的文献信息资源建设不仅是影响图书馆整体服务水平的关键性因素，也是高校图书馆未来可持续发展的基础性因素。因此，开展高校图书馆文献信息资源建设绩效审计研究，不仅能有力助推高校图书馆服务的提升，对高校未来的发展也具有积极的意义。

1 高校图书馆文献信息资源建设绩效审计研究现状

我国的图书馆绩效评价研究始于20 世纪90 年代，是通过国际图联杂志IFLA Journal中关于图书馆绩效评价的文章将图书馆绩效评价概念引入国内的［3］。2000 年之前为研究起步阶段，2000-2010年为研究发展阶段，2010 年至今为研究成熟阶段。中国图书馆学会与图书情报研究部门为各级图书馆制定了一系列的绩效评价指标体系。2001 年，国家图书馆开始了绩效评估体系和绩效评估方法的研究，对建立图书馆绩效评估体系的意义和作用、指标体系结构、指标说明和绩效实施方法进行了系统深入的探讨，为进一步建立国家标准的图书馆绩效评估体系奠定了重要的理论基础［4］。2003年，教育部高等学校图书情报工作指导委员会制定并颁布了《普通高等学校图书馆评估指标》（2003）及评估办法的说明［5］（以下简称“2003 版高校图书馆评估指标”），这是最早的高校图书馆绩效评价参照标准之一。2003 版高校图书馆评估指标的推出客观上加强了主管部门对高校图书馆建设的指导和规范。2010 年，全国哲学社会科学规划办公室将“图书馆绩效评价研究”列入国家社会科学基金项目指南；2012 年12 月31 日，国家质量监督检验检疫总局、国家标准化管理委员会共同发布了《信息与文献 图书馆绩效指标》［6］，标志着图书馆绩效评价研究进入了理论与实践相结合的成熟阶段［7］。

我国的高校图书馆文献信息资源建设绩效评价研究起步相对较晚，到21 世纪初才出现了比较正规的研究。2004 年教育部《普通高等学校基本办学条件指标（试用）》［8］和《普通高等学校本科教学工作水平评估方案（试行）》［9］2 个政策性文件的颁布和实施推动了研究的深入。这2 个文件指出，通过设置生均图书数量、年进书量、图书借阅量等指标评价高校图书馆文献信息资源的建设水平。近年来，随着文献资源数字化进程的加快，高校图书馆文献信息资源建设绩效评价研究的范围也逐步从纸本文献信息资源建设拓展到了以纸电结合为特点的文献信息资源。教育部发布的《普通高等学校图书馆规程》［10］（以下简称“《规程》”）从2002 年出台第1 版后至今已经过了6 次修订，其中修订力度最大的是2015 年版，该版首次将“文献资源”更改为“文献信息资源”，“文献采集”更改为“文献信息资源采集”。在2015 版《规程》中将“文献信息资源建设作为一章”单列，标志着高校图书馆文献信息资源建设绩效评价研究的深度和广度在不断延展。首先是拓展了图书馆文献信息资源建设的绩效评价指标体系构建研究。如有学者从电子资源的内容、检索系统及功能、使用体验、价值与成本、数据商服务、存档6 个方面构建了文献信息资源评价体系［11］；有学者则从技术、设施、成本、服务和用户满意度5 个方面构建了文献信息资源评价体系［12］。其次是出现了对图书馆文献信息资源的投入成本与效益评价的相关研究。如有学者提出文献信息资源建设要坚持以用户的需求为导向，根据用户需求的满足率衡量图书馆文献资源投入后产生的成本效益［13］；有学者认为文献信息资源建设的重心应转至为学科建设服务［14］；有学者则把图书馆文献信息资源建设工作列为高校图书馆最核心、最重要的内容［15］。

高校图书馆文献信息资源建设绩效评价相关研究发展至今已相对成熟并取得了一系列成果，为开展高校图书馆文献信息资源建设绩效审计理论研究夯实了基础，并为文献信息资源建设绩效审计的实践研究提供了一定的理论保障。目前我国高校图书馆文献信息资源建设绩效审计的相关研究主要是以高校图书馆文献信息资源建设绩效评价为基点展开的。

2 高校图书馆文献信息资源建设绩效审计行为构成要素

目前国内高校图书馆的文献信息资源建设绩效审计研究尚处于探索阶段，可以借鉴的案例不多。2006 年，深圳市将辖区内的图书馆行业纳入了绩效审计对象的范围，并构建了图书馆绩效评价体系，然后于2009 年对深圳市南山区图书馆的建设与管理进行了绩效审计，审计的重点主要是该馆的馆藏资源建设项目，通过撰写审计报告评价了该馆文献信息资源建设情况、资源利用效率、特色服务及所形成的社会影响。这是图书馆文献信息资源建设绩效审计的可贵尝试，虽然其审计实施过程存在着审计范围过于狭窄、审计评价标准较为单一且过于侧重对财政资金使用的审计等问题，但其经验值得高校图书馆参考。目前我国绩效审计主要有独立型和结合型2 种类型。独立型绩效审计是由审计部门单独开展的绩效审计，结合型绩效审计是在常规审计活动过程中融入绩效审计的理念进行的审计实践活动［16］。国内目前的绩效审计实践主要以结合型绩效审计行为为主［17］。绩效审计行为主要是对使用财政性资金及其他公共资源的经济性、效率性和效果性的审查、分析和评价，并提出改进意见的行为。高校图书馆文献信息资源建设绩效审计行为研究主要包括绩效审计的主体、客体、目标（内容）、依据和具体实施路径5 个方面。

2.1 绩效审计主体

目前国内实施文献信息资源建设绩效审计的主体主要有政府、内部审计部门和社会第三方机构。政府审计代表国家和政府的利益。目前《中华人民共和国审计法》规定政府绩效审计行为的主要任务是监督各级政府的财政收支、国有金融机构和企事业单位财务收支的真实、合法和效益性，因此很少实施对高校图书馆的绩效审计行为［18］。内部审计是由高校自身的审计部门参照高校图书馆文献信息资源建设专项资金划拨时所制定的指标要求及教育主管部门的有关法规制度，自行组织开展的内部审计和绩效监督评价工作，审计行为结束时撰写绩效审计报告，提出审计整改意见。社会第三方审计则是指委托由国家批准成立的依法独立承办的第三方注册会计师业务机构对高校图书馆文献信息资源建设进行的绩效审计行为。这类绩效审计行为比较独立和客观，但此类绩效审计主体的审计行为多偏重于为委托方的投资决策提供依据，以更好地实现被审计单位的经济效益。由于图书馆文献信息资源建设的复杂性和专业性，再加上在较短的外勤审计时间内的取证存在难度，所以社会第三方注册会计师机构难以保证对每个审计目标都能够查实、查透。因此，对高校图书馆文献信息资源建设实施绩效审计的主体目前仍以高校内部审计部门为主。

2.2 绩效审计客体

高校图书馆文献信息资源建设的绩效审计客体就是指被审计对象。根据财政专项资金绩效审计的有关规定，文献信息资源建设绩效审计是审计本级部门预算管理的文献资源建设专项资金和由上级财政主管部门划拨用于高校图书馆文献信息资源建设的专项资金（如“引导专项资金”“中央支持地方高校改革与发展专项资金”），以及依托这些资金进行的信息资源建设项目。随着高校图书馆数字化建设进程的推进，当前高校图书馆文献信息资源主要分为两大类，除了传统的纸本文献（印刷文献）资源外，还包括存储在不同载体的数字文献信息资源，如存储在数据云端的各类数据库、网络流媒体资源、光盘电子期刊资源等，数字文献信息资源的构成越来越多元化，在2017 年举办的“全国首届高校文献建设与绩效管理研讨会”上，国内相关领域图情专家对数字文献信息资源建设项目进行了细分，主要分为出版融合类、开放获取类、科学数据类和数据工具类［19］。类型多样的文献信息资源建设项目具有各自的特殊性，审计每种文献信息资源建设项目的侧重点也各有不同，再加上文献信息资源建设绩效审计必须涉及资源利用率、保障率及使用体验感等一系列定量指标和定性指标［20］，不同建设项目的审计内容存在较大差异，这无形中增加了审计难度，使高校图书馆文献信息资源建设项目审计面临着很大的挑战。

2.3 绩效审计目标

绩效审计目标或审计内容，是决定绩效审计行为成功与否的关键前提。目标是进行一项活动所要达到的预期或目的，是组织或个人实施行为所期望达成的成果。目前国内审计学界将绩效审计的目标分为一般目标和具体目标2 个层次。一般目标主要体现了绩效审计的本质，具备普遍通用性。绩效审计通常也被称为“3E”审计，“3E”即经济性（economy）、效率性（efficiency）和效果性（effectiveness）。其中经济性关注的是投入的资金、资源和消耗的成本，效率性主要关注投入产出比，而效果性关注的是既定目标是否正常实现及建设实际与目标的差距。绩效审计的具体目标是在绩效审计一般目标的基础上再根据具体审计项目的要求而定［21］。在对高校图书馆文献信息资源建设进行绩效审计时，应将“优化文献存量资源配置、扩大文献信息资源优质增量供给、实现资源供需动态平衡”［22］作为审计具体目标，这也是高校图书馆文献信息资源建设绩效审计一般目标的体现。一个目标体系可以拆分成若干个子目标。高校图书馆文献信息资源建设绩效审计应结合文献信息资源建设的具体内容和本校实际，将整个审计大目标拆分成若干个子目标进行审计，并利用这些具体子目标引导审计行为的实施。如对馆藏情况的审计目标应关注馆藏数量、生均借阅量与记录是否相符等，以及文献信息资源能否满足科研需求；对文献信息资源加工、整序的审计目标则应侧重于资源购置过程中资源采购比例是否符合读者的需求、读者对资源的使用程度等；对文献信息资源保存与维护的审计目标则应着重关注数字文献信息资源的更新速度、纸电一体化的综合管理程度、读者的使用体验等指标；而对文献信息资源共建的审计目标，则应关注文献信息资源购置时的协同性和对文献的合作加工程度。

2.4 绩效审计依据

相关的绩效审计依据主要包括3 方面内容。一是相关的法律法规。高校图书馆文献信息资源建设绩效审计的顺利开展必须有法律法规等强制性制度的保障，较为成熟的法律规范和制度规定不但能保障审计的客观性和可信度，更有助于提升审计的权威性。当前高校图书馆文献信息资源建设绩效审计行为依据的法律法规主要指由国家层面制定并颁布实行的各种审计类法律法规，如《中华人民共和国审计法》（2021 年修订版）［23］等。二是地方相关政策。相对于国家层面的法律法规而言，地方政府的绩效审计相关政策法规的适应性更强，更具可操作性，因此也是高校图书馆文献信息资源建设绩效审计的主要依据，如江苏省审计厅的《绩效审计指南》［24］等。三是高等学校制定的有关审计规章制度，这里主要是指高校内部审计制度和规定中关于图书馆文献信息资源建设绩效审计的相关内容。

2.5 绩效审计具体实施路径

高校图书馆文献信息资源建设绩效审计目标的实现是一个系统化的递进过程，具体实施路径主要包括6 个步骤（图1）。

图1 文献信息资源建设绩效审计的步骤

图1 显示，在确定了绩效审计目标即绩效审计的范围和内容之后，按照步骤1 到步骤6 有序地进行绩效审计活动。其中步骤1、步骤2 和步骤3 是实施绩效审计活动的重要前提，步骤4、步骤5 是具体的绩效审计实施过程，步骤6 是绩效审计的结果。在整个的绩效审计活动中，审计人员应就发现的问题及时与被审计单位沟通，这样才能有效地实现绩效审计的目标。为了实现高校图书馆文献信息资源建设绩效审计的既定目标，步骤4（充分并适当地采集审计证据）和步骤5（合理准确地评价审计证据）是整个绩效审计实施过程中的2 个关键步骤。而为了保证审计证据的充分性和客观性，采用科学、高效的审计方法采集审计证据是保证绩效审计结果真实、权威的基础；为公正地进行审计评价，选择合理的评价标准和评价方法是进行绩效审计的重要前提条件。步骤2（选择审计方法）和步骤3（确定审计评价标准）直接关系到高校图书馆文献信息资源建设绩效审计的目标能否成功实现。下面将对步骤2 和步骤3 进行重点分析和阐述。

审计方法的选择。目前学界根据绩效审计实施过程的特点，将绩效审计方法分为绩效审计证据收集方法、分析方法和评价方法3 类。绩效审计证据的收集方法与其他审计活动采集方法基本一致，主要包括审阅法、观察法、外部调查法、询问法、重新计算法等方法。绩效审计在证据资料分析阶段更多借鉴并运用了管理学、数学、统计学、运筹学等学科的方法和理念。绩效审计评价阶段则主要采用目标评价法、平衡计分卡法、经济增加值、关键绩效指标法、专家意见法和综合评价法等方法。在对高校图书馆文献信息资源建设进行绩效审计过程中，绩效审计工作小组进行审计证据分析的方法主要采用点算法、审阅法、抽样法和调查法（表1）。目前国内高校图书馆文献信息资源建设绩效审计证据评价方法主要是估计分析法和比较分析法（表2）。

表1 高校图书馆文献信息资源建设绩效审计证据分析方法

表2 高校图书馆文献信息资源建设绩效审计证据评价方法

审计评价标准的确定。绩效审计评价标准是专业审计得出审计结论、生成审计意见的重要依据。国外的相关研究成果显示，英、美等较早实施绩效审计的国家，绩效审计评价标准主要来源于对审计实践的总结与分析。另外，被审计对象的行业标准、受众的调查反馈和专家的建议等都可以作为绩效审计的评价标准。参照国内其他行业的绩效审计案例，高校图书馆文献信息资源建设绩效审计评价标准主要由2 类构成。一类是权威高校图书馆的相关法规章程，特别是其中对馆藏资源的具体规定；另一类是相关的会计法规，主要为文献信息资源购置、预算使用时的有关会计法规。特殊情况下也可以参考高校图书馆自己制定的相关规章制度，并将其作为评价标准。随着高校图书馆数字信息资源的易用性、权威性、学科支撑度等指标与高校图书馆的服务水平的关联度越来越高，高校图书馆的服务质量评价指标已逐渐被纳入高校图书馆文献信息资源建设绩效审计评价标准中，作为参照标准（表3）。

表3 高校图书馆文献信息资源建设绩效审计评价参照标准

在高校图书馆文献信息资源建设绩效审计评价过程中，审计人员要与被审计单位相关人员保持沟通，随时解决审计过程中发现的问题。在完成审计评价后，审计工作小组将会和被审计单位有关人员一起召开审计听证会，在听证会上通报审计评价情况，会后生成审计报告，并对该馆的文献信息资源建设提出指导性建议，以进一步发挥审计的经济监督作用。到此，整个高校图书馆文献信息资源建设绩效审计工作结束。

3 结语

为了更好地实施绩效审计，在今后的文献信息资源建设绩效审计实践研究中，可以尝试通过问题分析法，用严密的结构化步骤将绩效审计所要面对的问题分解成若干具体的审计任务，在制定具体的审计目标时可从整体性和可量化性原则出发，在保证审计项目完整性的前提下，着重研究如何更加便利地实施审计流程［25］。

高校图书馆的文献信息资源建设不仅是高校图书馆建设与发展的核心内容，同时也是高校教学、科研活动的重要支撑，研究探讨其绩效审计实施路径可有效地监督指导文献信息资源的全面建设。通过绩效审计的实施，把好文献信息资源的采选入口关，进而推动文献信息资源建设制度的完善；通过绩效审计的实施，促进图书馆文献信息资源精准分类，强化多种数字资源组织整合，使高校图书馆的文献信息资源种类更加丰富，文献信息资源建设更趋专业化，为未来高校图书馆的可持续发展提供有力的支撑。