发展农村普惠性托育机构的意义、困境与对策

丁敬英

（重庆安全技术职业学院，重庆 万州 404121）

近年来，社会对于普惠性托育服务的需求日益旺盛。党中央、国务院高度重视保障和改善托育这一民生工程。2019 年4月，《国务院办公厅关于促进3岁以下婴幼儿照护服务发展的指导意见》提出“优先支持普惠性婴幼儿照护服务机构发展”［1］。随后，国家发展改革委、国家卫生健康委发布了《支持社会力量发展普惠托育服务专项行动实施方案（试行）》，积极回应人民群众对普惠托育服务的需求和托育机构的支持需求。［2］2020年8月，《上海市托育服务三年行动计划（2020 — 2022年）》提出“拓展普惠托育资源，满足适龄幼儿家庭多元化的入托需求”［3］。2021年3月，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》明确提出“发展普惠托育服务体系”［4］。在“十四五”时期经济社会发展主要指标中，对托位数提出新规定：3岁以下婴幼儿中，每千人口拥有托位数4.5个。2021年，《中共中央、国务院关于优化生育政策 促进人口长期均衡发展的决定》提出要实施“三孩”政策，并且配套“发展普惠托育服务体系”“降低生育、养育、教育成本”等积极生育支持措施。政策实施以来，家庭托育服务的需求侧与供给侧失衡，尤其是农村地区，托育服务是新生事物，起步晚、发展慢，师资队伍和托育服务资源配置严重不足，托育服务发展相对滞后。推进农村地区3岁以下婴幼儿托育服务发展，提振生育水平，既是促进社会公平的重要举措，也是全面推进乡村振兴战略的内在要求。

一、发展农村普惠性托育机构的重要意义

普惠性农村托育机构是指面向社会广大大众、费用低廉、保质保量的托育机构。无论是何种类型普惠托育机构，一定具备公益性、公平性、优惠性、科学性等特点，能提供普惠性服务。

（一）增强托育服务“供给侧”与“需求侧”平衡

根据经济合作与发展组织家庭数据库（OECD Family Database）的数据，2016年OECD成员中3岁以下儿童入托率平均值为33.2%，有10个国家3岁以下儿童入托率平均值超过30%；10个国家3岁以下儿童入托率超过50%，最高入托率达到61.8%。

在中国，据2016年卫健委发布的十个城市3岁以下婴幼儿托育服务需求调查显示，35.8%的家庭有托育需求，其中69.7%的家长希望将孩子送往专业的托育机构。然而，从国家2020年1月开始运行的托育机构备案信息系统来看，全国仅有3000多家托育机构申请备案，全国各类0 — 3岁婴幼儿托育机构的入托率仅有4.1%。［5］陈芷涵与常进锋的调查显示，大部分农村家长希望把孩子送入托育机构确保其受到良好教育，促进其成长，并减轻家庭的照顾负担，但农村地区的入托率并不高。一方面，托育机构数量较少，资源配置效率低下，仅有三成的受调查者表示其居住地周边有托育机构；另一方面，托育机构服务质量有待提升，农村地区入托率低的影响因素主要包括师资素养和资质、费用问题、交通距离以及环境、硬件设施等。其中，托育机构的安全问题、教育质量、费用的合理性和交通便利程度是农村家长最希望解决的问题。［6］人民的有效需求受供给侧制约不能得到满足，农村普惠性托育服务需求和供给间的脱节现象日益明显。第七次人口普查数据显示，2020年人口出生率为8.52%，根据《国务院关于印发国家人口发展规划（2016 — 2030年）的通知》以及“三孩”政策的实施，预计出生率会有小幅度提高，人民对于普惠性托育服务的需求更加旺盛。

（二）推进农村教育，提高社会主义新农村建设质量

党的十九大报告指出，必须把教育事业放在优先位置，并强调要推进教育公平，推动城乡义务教育一体化发展，体现了对农村教育的高度重视。［7］《国务院办公厅关于促进3岁以下婴幼儿照护服务发展的指导意见》提出要加大对农村和贫困地区婴幼儿照护服务的支持，推广婴幼儿早期发展项目。大力发展农村普惠性托育服务，不仅能够为农村的教育注入新鲜血液，而且有利于社会主义新农村经济和文化建设的长足发展，更是阻断代际贫困的重要措施。

（三）促进社会公平，共享发展成果

党的十八大之后，中共中央提出了“共享发展”的新理念。党的十九大报告做出重大部署，要求“幼有所育”，强调要加快农村幼儿教育的发展，切实解决好人民群众“入托贵、入托难”的现实难题。公平正义是社会最为重要的价值追求，农村普惠性托育服务也是一个关乎稳定的社会问题，发展农村普惠性托育机构不仅是人民创造美好生活的基本需要，而且是推动教育均衡发展的有效保障，更是落实人民共享发展成果、实现社会公平的重要举措。

二、当前农村普惠性托育机构发展的困境

为贯彻落实《国务院办公厅关于促进3岁以下婴幼儿照护服务发展的指导意见》提出要“优先支持普惠性婴幼儿照护服务机构发展”，多省市出台了相关政策，如上海市制定了《上海市托育服务三年行动计划（2020 — 2022年）》，深圳市人民政府办公厅发布了《关于印发促进3岁以下婴幼儿照护服务发展实施方案（2020 — 2025年）的通知》，辽宁鞍山下发了《关于申报2020年普惠性托育服务方案的通知》，各地普惠托育工作有序开启。但总体来看，由于农村普惠性托育机构是一种新兴事物，很多地方政府对其普惠托育认识还不够清晰，当前农村普惠性幼儿发展仍面临如下困境。

（一）政策体制有待健全

乡村振兴是关系我国现代化建设的重要基石。托育关系着民生福祉。托育事业的规范和健康发展，依赖于顶层政策制度和标准体系的建立和不断完善。目前国家出台了一系列关于托育的政策和文件，但对于农村托育的论述较少提及，专门的农村托育相关政策文件也尚未出台。农村是中国发展的薄弱地区，在经济、社会等方面与城市有不少差距，城乡教育发展不均衡问题也较为突出，农村托育的发展需要政策予以适当倾斜，需要相对健全的体制加以引领和管理。

（二）托育师资短缺

专业水平高、能力强的师资队伍是普惠性托育服务的保障。婴幼儿托育服务与管理专业属于医学大类，这表明婴幼儿托育不等同于学前教育，托育行业需要“医养教”融合的复合型人才。目前托育机构师资主要由学前教育专业老师担任，普遍缺乏0 — 3岁婴幼儿照护等专业知识和技能，造成托育服务质量参差不齐，难以满足当前新生的大量托育市场需求。

（三）扶持与宣传力度不足

近期以来，中央和部分地方政府已经相继出台了一些发展和扶持普惠性托育机构的举措，如托育经费纳入各级政府财政预算、落实托育机构综合奖补制度等。这些扶持措施的具体落实将对鼓励农村普惠性托育机构发展产生重要影响，但总体而言，由于对农村普惠性托育机构关注力度小，缺乏长远规划，缺少可行性方案，加之缺少对扶持和监管措施的有力宣传，致使社会力量较少参与农村普惠性幼儿事业。

（四）成本分担机制不健全

农村幼儿入托率低的主要原因是“入托贵”。由于缺乏明确详细的针对农村普惠性托育机构的生均拨款、收费、资助一体化的经费投入机制，农村托育机构较少，分布不均，收费较高。［8］基于OECD和联合国教科文组织（UNESCO）统计数据的分析发现，国际上政府分担学前教育成本的比例逐年稳定提高，其中多数 OECD 国家主要由政府负担，且主要由中央和中层政府负担。［9］我国近年来对学前教育投入不断加大，但是研究发现，我国学前教育成本分担结构不合理，政府承担比重偏低，家庭负担沉重，社会力量发挥不足。研究显示“市场化的托育成本远远高于其他年龄段的教育成本，是学前教育的 2 倍，是小学和初中的1.5倍”［10］，优化和健全成本分担机制是发展托育服务体系的应有之义。

三、大力发展农村普惠性托育机构的对策

为推进“幼有所育、幼有善育、幼有优育”的目标早日实现，政府、企业、托育服务人员等主体应抓住托育事业的机遇、应对挑战，共同推进农村普惠性托育事业科学、健康、有序、规范、蓬勃发展，开创农村普惠性托育事业新格局。

（一）加强政策引领，助力托育发展

近年来，《国务院办公厅关于促进3岁以下婴幼儿照护服务发展的指导意见》《托育机构设置标准（试行）》《托育机构管理规范（试行）》等文件的相继出台，我们再次看到了中央坚定不移发展壮大托育事业的决心和信心。针对目前关于农村普惠性托育的政策文件较少的情况，结合农村的特殊特点，可以出台专门的关于农村普惠性托育的相关政策和文件，起到政府牵头、社会力量和个人积极参与的自上而下的动员作用，充分调动企业和个人参与农村普惠性托育的积极性。

（二）加强托育师资队伍建设，激发托育队伍活力

为保障政府对农村普惠性托育机构的质量，必须建立一支精干、专业的农村托育人员队伍。第一，加强托育师资培训，一方面要“引流”，引入国内外高学历、有经验的托育专家，让托育能手深入农村实际引导农村普惠性托育机构的发展；另一方面要“固本”，让农村普惠性托育机构轮流到先进托育机构顶岗锻炼、参加讲座等，学习其专业做法。第二，建立科研、学习共同体。建立一支建立以专家为引领，数量充足、专业性强，由一线托育机构专干、专业教师组成的学习研究小组，形成常态化、规范的学习、科研机制。

（三）加大扶持宣传力度，建立扶持管理机制

政府对农村普惠性托育机构内涵与意义的认识，直接影响其制定扶持与管理措施的针对性和有效性。首先，地方政府要深刻认知并清晰界定农村普惠性托育机构的性质与特点。由于农村经济力量薄弱，托育成本较高，普惠性托育机构收费较低，为保障机构基本运转及教育质量提高的需要，政府需要将托育经费纳入各级财政预算，加强对托育机构的扶持、宣传与监管，才可保障农村普惠性托育机构稳步、健康、有序发展。其次，各级政府要充分认识发展农村普惠性托育机构的重要作用。现阶段农村普惠性托育机构的发展是政府解决“入托难、入园贵、入托差”等突出问题，满足广大普通民众“入托、入普惠托”的需求。再次，各级政府要大力宣传政府发展普惠性民办园的具体思路和建设举措，使普通民众了解、接纳普惠性民办园。最后，政府应该建立扶持管理体制。结合本地实际，明确农村普惠性托育机构的管理办法，加强普惠性托育机构人员对国家、地方发展政策的学习，使其能够配合政府做好对园所财务、办园质量等各方面的监管工作。

（四）健全成本分担机制，保障财政经费投入

发展农村普惠性幼儿园的主要责任在政府，而政府履行这一义务的重要体现是健全成本分担机制，保障财政资金投入。我国应借鉴国际经验，建立以政府分担为主、家庭和社会适度分担的成本分担机制。政府要切实提高农村普惠性托育经费投入水平，提高政府分担成本的比例，提高中央和省级政府分担经费的比例，加大对农村普惠性幼儿园的财政补助，为发展农村普惠性托育机构提供强有力的资金支持。一方面，应加大政府财政投入， 建立保障机制。 中央财政应设立专项经费，将托育经费列入各级财政预算，经费向发展农村普惠性托育机构倾斜，做到专款专用， 一步到位，保障中西部农村地区普惠性托育机构的发展。另一方面，应通过优惠政策鼓励和调动更多社会力量的参与，如给予土地规划、 税收征收等方面的优惠政策，多渠道吸收社会资金共同建设和发展农村普惠性托育机构。