跨境高等教育服务合作协同及质量保障——基于协同理论与国际组织作用

●覃玉荣

一、协同理论内涵与模式

协同理论(Synergetics)是德国著名物理学家赫尔曼·哈肯 (Hermann Haken)于1969年提出的。协同理论认为各自系统千差万别，如激光中的原子和光子，生物系统中的动物和植物，社会系统中的工厂、农村、团体、个人，他们的性质完全不同，但他们从无序向有序转变的机制却是类似的，甚至是相同的，遵循共同的规律。协同理论随后被广泛应用于各个领域，逐步成为现代科学基础理论。

协同理论主要研究观点认为，远离平衡态的开放系统在与外界有物质或能量交换的情况下，可以通过自身内部协同作用，自发地出现时间、空间和功能上的有序结构。协同理论以现代科学的最新成果——系统论、信息论、控制论、突变论等为基础，吸取了结构耗散理论的大量营养，采用统计学和动力学相结合的方法，通过对不同领域的分析，提出了多维空间理论，建立了一整套数学模型和处理方案，在微观到宏观的过渡上，描述了各种系统和现象从无序到有序转变的共同规律。[1]协同理论的主要内容包含协同效应、支配原理和自组织原理三种模式，目的是寻找组织的最优状态，发挥系统的最佳功能。

第一，协同效应。协同效应指开放系统中的两个及以上因素产生协同作用，发挥大于因素简单加和效果，即复杂开放系统中大量子系统相互作用而产生的整体效应或集体效应(《协同学引论》)。协同作用是系统有序结构形成的内驱力。任何复杂系统，当在外来能量作用下或物质聚集态达到某种临界值时，子系统之间就会产生协同作用。这种协同作用能使系统在临界点发生质变产生协同效应，使系统从无序变为有序，从混沌中产生某种稳定结构。协同效应说明了系统自组织现象的观点。

第二，支配原理。支配原理指序参量和各部分的指挥支配和反作用关系。组织系统演变过程中，系统“序”状态对各部分的支配，以及对整个系统变化起主导作用，即快变量服从慢变量，序参量支配子系统行为。它从系统内部稳定和不稳定因素间的相互作用描述了系统的自组织过程，即在接近不稳定点或临界点时，系统的动力学、突现结构以及其他变量的行为通常由少数几个集体变量即序参量决定，正如协同学的创始人哈肯所说，序参量以“雪崩”之势席卷整个系统，掌握全局主宰系统演化的整个过程。

第三，自组织原理。自组织是相对于他组织而言的，他组织指组织指令和组织能力来自系统外部，而自组织指系统在没有外部指令输入的状态下，其内部子系统之间能够按照一定的规则自动形成一定的结构或功能，完善自身的过程，具有内在性和自生性特点。自组织原理解释了在一定的外部能量流、信息流和物质流输入的条件下，系统会通过大量子系统之间的协同作用而形成新的空间或功能有序结构。

二、协同理论在跨境高等教育服务合作的运用与质量保障

(一)协同理论在跨境高等教育服务合作的运用

跨境高等教育服务合作涉及以政府、高校、留学生等为主要利益相关主体，以产业、市场、家庭(家长)等为间接利益相关者构成的整体系统，政府、高校、产业和留学生市场之间的协同是这一系统得以良性运行的基础。随着区域组织如欧盟、东盟或中国—东盟自由贸易区等跨境教育合作的深入，一些问题随之涌现，其中，较为突出的是跨境高等教育合作中“战略缺口”与优质教育“供需错位”问题。所谓“战略缺口”是管理学家泰吉(T．Tyejee)和奥兰德(G．E．Osland)针对企业提出的，企业在分析竞争环境和评估自身的竞争力及资源时，常常会发现，在竞争环境中它们要取得的战略绩效目标与它们依靠自我资源和能力能达到的目标间存在一个“战略缺口”，而“战略缺口”在一定程度上限制了企业内部扩张型的发展。[2]跨境高校因地方政府投入不足，与行业产业、公众社会、市场调节等缺乏有效互动协同，各系统独立运行间也存在“战略缺口”；“供需错位”主要指“我所提供的并非他所需要的，而他所需要的我却未能提供”，这在一些区域跨境高等教育合作或一体化建设进程中日益显现。究其原因，主要因为政府投入不足，高校与产业、公众社会、市场各个系统独立运行,政府制度、学术力量、产业经济、社会参与、市场调节等尚未形成合力与相互制衡的张力或拖拉效应；高校产教融合、校企合作、专业知识或成果转化，对接区域产业结构供需和服务社会经济发展能力偏弱等造成的。

协同理论强调任何一个组织都包含了多个子系统的管理体系，子系统之间相互影响和关联，当各子系统的关联运动达到有序协作时，就会形成协同效应，产生“1+1>2”的效果。区域跨境高等教育服务合作是一个复杂而庞大的系统，不仅包含政府、高校、产业等众多管理机构分支部门，而且管理与协调内容广泛，与其他机构部门的工作关联度较高。科学、客观地把握区域跨境高等教育服务合作的核心理念与制度内涵，寻求协同理论与跨境高等教育服务合作的契合，运用协同理论研究跨境高等教育服务合作的困境与出路，弥补“战略缺口”，将跨境高等教育服务合作的实践过程看作是一个开放的系统和综合的系统工程，其内部存在大量无规律和非线性的状态，受到多因素的共同作用，变量之间既具有独立性又具有相当的关联性。研究者既要协调跨境高等教育服务合作机构内部间联系，也要研究跨境高校、留学生、企业、市场、政府和家庭之间的外部联系。为完成既定的合作目标和计划，要统筹兼顾跨境合作机构内外部的教育教学优质资源，实现整个系统各组成机构或部门之间的沟通与协同治理。整个合作过程的实现需要创建科学合理的运行机制，依托顶层设计、实施运行、考核反馈和改革优化等手段，实现资源优化配置和高度整合运行。跨境高等教育服务合作机构根据协同理论构建科学合理的合作机制，是确保实践合作工作高效开展、有效运行的现实要求。

(二)协同理论在区域跨境高等教育合作协同与质量保障的运用

跨境高等教育服务合作涉及跨境政府、高校、产业和市场四个子系统，如何使四个子系统形成区域内在性的组织系统，进而产生协同效应，形成跨境校企协同发展的长效机制，是当前合作中的瓶颈。而哈肯的协同理论为破解这一难题提供了有益的理论支撑和研究视角。协同理论运用到跨境高等教育服务合作与质量保障领域，在于它的协同效应和自组织原理。依据哈肯观点，一个协同系统可以有多个序参量，序参量之间相互竞争运作。当众多子系统构成的系统处于无序的初始状态时，各子系统独立运动各行其是，不存在合作关系，不能形成序参量；当外部环境达到一定水平时，子系统之间就会产生协同作用。而当系统运行接近临界点时，子系统间产生关联，形成协同关系，促使序参量形成。跨境高等教育服务合作协同是由多种要素相互作用构成的一个系统，关涉跨境政府、高校、产业、市场等四螺旋关系与多个子系统，各子系统既相互独立又相互合作，当外部环境达到一定水平时，子系统之间就会产生协同作用。这种协同作用能使系统在临界点发生质变产生协同效应，使系统从无序变为有序，从混沌中产生某种稳定结构。协同效应使各子系统之间能够按照某种规则自动形成一定的结构或功能，具有内在性和自生性特点。跨境高等教育服务合作协同由跨境政府、高校、教育机构(产业)、留学生市场等合作主体系统和支持系统相互作用构成，主体系统的核心部分是跨境高校和跨境企业，支持系统是跨境政府、产业、留学生市场等。跨境政府、高校、行业(企业)、和留学生市场实现协同发展的过程，就是使这四个子系统在整体发展运行过程中实现协调与合作的过程，每个子系统内的各个要素都要为赢得组织整体目标而努力，这种协同合作的作用将超越每一个子系统自身的独立作用，在协同发展过程中发生质的飞跃，形成拉动或拖拉效应，从而促使跨境高校与跨境企业合作系统整体效应的最大提升。

区域跨境政府、高校、产业或企业和留学生市场管理机构或部门，可以参加其所在跨境区域的经济发展论坛，形成跨境区域提案或建立技术委员会；跨境政府可以批准加快建设跨境产业或企业工厂的审批过程，而跨境高校可以根据跨境市场需求或跨境政府市场导向，培养与跨区域经济发展相适应及其所需要人才；跨境企业或公司之间可以彼此协商谈判，确定新跨区域供给关系，形成初期跨境集团企业公司，开拓有效市场。在四螺旋最初层次，四根螺旋线开始相互作用与协同发展，通过增强各自现有产业能力促进地方经济发展。因此，准确把握“跨境跨部门协同合作”内涵，要考虑以下几个因素。第一，跨境协同合作主体可在区域跨境政府、大学、产业或企业和人才市场管理部门实现协同合作，实现各系统不同职能与功能的战略弥补。第二，区域跨境合作主体的职能与功能差异性和相依性显示出不同跨境机构合作的必要性和重要性，有效补足各部门的缺口。第三，区域跨境合作机构愿意共享资源，致力于达成组织共同目标。目标的一致性使部门彼此依赖程度提高，正式的互动更加频繁，从而促进信息技术、优质教育资源交流，有助于减少机构或部门间冲突。第四，“跨境机构或部门合作”具有结构化与情感化的双重本质属性。组织的共同愿景与制度设计要求各跨国机构或职能部门例行性协同合作，而彼此间的非正式交流，可以打破组织内部交流结构性障碍，增进不同跨国成员之间的相互了解，为更细致紧密的合作提供可能。[3]

三、国际组织在跨境高等教育服务协同与质量保障的成功实践

(一)国际组织在跨境高等教育服务的协同作用

20世纪90年代以来，世界各国间高等教育交流与合作不断加深，全球跨境高等教育服务获得空前发展，对促进人类社会知识传播、多元文化的理解和科技前沿的合作起到至关重要的作用。跨境高等教育服务的蓬勃发展，构成世界高等教育不可忽视的新领域，成为区域教育联盟和各个国家积极参与、互相竞争的舞台。跨境高等教育发展过程各利益相关者或行动者卷入其中，国际组织如联合国教科文组织(UNESCO)、世界贸易组织(WTO)、经济合作与发展组织(OECD)等及其他区域国际教育组织，包括国际教师联盟、国际学生联合会等的作用彰显，控制范围扩大，相应地，政府在国际事务中的自主性受到一定程度限制。由于跨境高等教育国家边界的特性，使其超出了各民族国家规制范围，需要在国际上达成某种共识层面展开，国际组织的介入和推动成为一种重要的牵引力量。基于不同组织理念、功能和关注点，跨境高等教育服务管理分成两类不同主张和发展路线的国际组织，代表两种不同组织者或行动者，它们之间尽管存在差异，但通过多种形式和机制，对跨国高等教育服务合作与发展中某些重大问题力求达成共识。通过一系列国际性纲领性文件、指导意见、宣言和民族国家的各项法律规范，从制度上保证跨境高等教育服务的有序协同发展。三大国际组织(UNESCO、WTO、OECD)的宗旨、职能和价值追求不同，在相应政策文本规则制定与实践措施上均存在差异，侧重点各有不同。

联合国教科文组织(UNESCO)推行“自下至上”文化交流合作政策。注重推动全球跨境高等教育服务合作与文化交流，以文化交流为宗旨，促进教育、科学及文化领域的国际合作，增进各国人民之间的相互了解，维护世界和平。UNESCO明确指出教育的公共服务产品属性，具有非排他性和非竞争性特点，提出“受教育权是一项基本人权”，培养公民有效参与现代社会建设所需一整套系统知识、技能、态度、价值观和素质，是任意一个社会共同利益的关键象征。[4]而UNESCO赞成高等教育国际化，但不赞成高等教育贸易自由化，并针对跨境教育服务协议提出高等教育资格认证标准。[5]“追求商业利益仅仅是各国发展‘跨境教育’政策目标之一而不是全部，加强本国人力资源建设和增进国与国之间联系也是不可忽视和无可替代的重要目的。”[6]

世界贸易组织(WTO)执行经济发展与市场导向规则。WTO的宗旨是建立一个完整的包括货物、服务与贸易有关投资及知识产权等内容，更具活力、更持久的多边贸易体系。《服务贸易总协定》(GATS，简称《协定》)是WTO体系一个重要组成部分，教育服务属于《协定》服务贸易范畴，跨境高等教育服务归属于教育服务贸易的一部分。WTO强调以对话和协商方式实现教育服务贸易自由化，打开教育市场，另辟蹊径，共同发展。因此，以营利为目的、以经济发展为价值追求的WTO主张通过“自上而下”规则将高等教育服务商品化，以市场为导向，消除各国跨境高等教育服务贸易壁垒与障碍，从而发展跨境教育服务贸易利益。根据WTO高等教育准入规则减让表要求，各成员国必须履行教育服务贸易的承诺，逐步开放教育市场，制定跨境高等教育学历学位互认的相关制度或限制条件。[7]

经济合作与发展组织(OECD)基于政策数据分析，提供合作指导。OECD是由42个市场经济国家组成的政府间国际经济组织。与WTO运作机制不同，OECD职能是帮助各国政府制定政策，在政策和分析的基础上，提供一个思考和讨论问题场所；敦促成员国遵守规则或进行改革，多边监督和通过政府间的双边审查施加平行压力；在讨论与谈判中成员国就国际合作的游戏规则达成正式协议。进入21世纪以来，OECD成员国基本成为学生跨境学习主要接收国，通过实践，意识到教育服务贸易过度自由化和商业化存在严重教育质量危机。为此，它广泛召集成员国及非成员国就跨国高等教育服务质量与资格认证问题举办论坛，特别在2003年，OECD提出不同于“教育服务贸易”(Trade in Education Service)的“跨境教育”(Cross-border Education)概念，并与UNESCO、欧盟等国际组织合作制定、签署了一系列优化跨境高等教育质量保障指导准则和建议文书，以政策分析和建议的方式为各国政府提供决策参考，成为全球“智囊团”或“智库”。[8]

综上，通过组织内外系统协调与系列会议、论坛与讨论，三大国际组织的协同工作有效解决跨境教育服务问题，力求就某些问题达成共识，各成员国为了共同目标而聚集在一起进行磋商，不断产生分歧、弥合分歧，进而达成共识，在共识的基础上尽可能确定国际认可的基本框架，从而在各国教育系统内外部有效地推动跨境高等教育合作与协同发展。除了联合国教科文组织，还有一些其他教育与贸易相关的各级国际组织、区域性组织和各国内部相关组织协同合作，形成有效的合作政策与机制，在世界跨境高等教育服务协同发展中起到重要作用。

(二)国际组织在跨境高等教育服务质量保障的协同作用

跨境高等教育在全球范围的快速发展离不开国际组织的推动。WTO《协定》作为谈判成果，成为世贸组织各成员国须共同遵守的“刚性规则”，标志着教育服务贸易合法性存在得到各国政府承认。但由于过于强调教育商业价值，教育服务贸易概念逐渐被跨境教育服务取代，在国际组织的推动下，跨境高等教育的发展和影响愈加广泛与深刻，各国政府、高校或教育机构在见证学生流动、教师互访、科研合作发生“量”飞跃时，也看到跨境教育服务巨大经济效益与国际教育市场开拓前景，利用本国优质教育资源，找准目标向发展中国家提供跨境教育和继续教育服务。然而，由于各国提供的跨国高等教育质量参差不齐，特别是在资格认证和质量保障方面，跨国高等教育服务输出国与输入国间缺乏交流与合作，很难达成一个双边和多边认可标准，而《协定》中缺乏关于质量控制和质量管理的任何条款，UNESCO的六大地区公约中，对学历学位互认互授过程中质量保障问题存在缺陷。相伴而生的是跨境高等教育质量问题：虚假文凭工厂、认证工坊一度泛滥，监管真空导致跨境教育活动游离于输出国和(或)输入国质量保障体系之外等等。这些问题带来负面影响巨大，许多学生及其家长等主要利益相关者深受其害。跨境高等教育质量保障因而成为全球广泛关注和亟需共同应对的重要课题。

UNESCO、WTO、OECD及其他区域国际教育组织，包括欧洲质量组织(EQO)、国际教师联盟、国际学生联合会等，在跨境高等教育质量保障和学历学位互认互授政策的制定与落实，保障区域与各国跨境高等教育合作与交流，为跨境高等教育质量保障、学分互换、学历互认、学位互授等高等教育国际化基本要素的构建提供指导，为未来跨境高等教育服务质量体系建构奠定良好基础。

区域性高等教育学历学位认证公约建立。20世纪70、80年代，UNESCO资格认证公约在世界六大区域相继制定，包括《拉美及加勒比海区域高等教育学习、文凭、学位认证的区域公约》(1974)，《欧洲地区国家高等教育学习、文凭、学位认证公约》(1979)，《亚洲和太平洋地区高等教育学习、文凭和学位认证区域公约》(1983)；1993年和1997年，环地中海地区和欧洲地区新区域公约《高等教育学历与资格认证公约》和《欧洲区域高等教育资格认证公约》(简称《里斯本公约》)[9]，在教育国际化蓬勃发展中重新修改并签署。

五大区域性框架公约的基本内容涵盖高等教育学习、证书、文凭、学位认证相关核心定义界定；各项目标确定；缔约国需要设置的机构，履行的义务与责任，批准、核准、接受、加入和公约生效具体办法，以及过程收集、处理、分配和传播有关高等教育学历、证书、文凭和学位以及其他学术资格情报的职责。如《里斯本公约》取代了1979年的欧洲区域公约，其重大改革在于：第一，实现高等教育学历“等值”转为“认证”。基于各国不同高等教育体系、教学方法、教学内容和教育形式多样性基础上，提出签约和实施公约承诺原则，突出认证公平性与有效性，即外国学历只要处于同一水平，便能获得相同质量资格认证。[10]第二，建立学历认证学习信息机制。《里斯本公约》规定在学历认证中，每个缔约国都必须提供充足的、清晰教育学制与学分相关信息。第三，组建各成员国信息中心网络组织。认证中可直接链接欧洲国家学术流动和认证信息中心网络，并完善有关跨境高等教育学历学位互认互授的信息与情报交流系统。《里斯本公约》的出台，为世界范围内跨境高等教育质量保障和对学历学位认证提供最具影响力和重要的国际性指导手册。

WTO的教育服务贸易协定规则效应。《协定》中教育服务贸易范畴涵盖初等教育服务、中等教育服务、高等教育服务、成人教育服务和特殊培训服务(如体育培训)等五大类，第13条规定：“除了由各国政府完全资助的教学活动外(如军事院校)，凡收取学费、带有商业性教学活动均属教育服务贸易范畴。”[11]《协定》对世界各国跨境教育产生极大影响：第一，把“教育”视为市场中可买卖和交换商品[12]，形成目前大众认可与接受的“谁受益谁付费”原则，改变高等教育公共属性，这一度受到各国特别是发展中国家教育部门与学者强烈抨击，但在全球经济一体化和高等教育国际化浪潮驱动下无法阻挡。第二，《协定》促进各成员国跨境高等教育服务贸易自由开放市场。充分发挥市场引导作用，细化跨境高等教育服务，具体有四种服务形式：跨境交付，即远程(网络)教育课程与跨境网络教育培训；境外消费，即留学生教育；商业存在，指跨境设立教育机构或开设分校和其他教育分机构，在国外提供学历学位教育服务；自然人流动，含学者境外访问、讲学、科研、培训等工作。第三，跨境教育服务市场开放与准入机制建立。WTO要求每个成员国提供承诺减让表与市场开放准入条件、国民待遇限制及其他限制。对此，直至目前各国都很慎重，如东盟国家，新加坡承诺教育市场开放水平较高或限制较少，马来西亚、泰国和菲律宾次之，印尼最低，考虑承诺深度，各国的承诺覆盖率都明显降低。[13]可以说，《协定》从根本上改变了各国政府与民众对跨境高等教育服务理念，推动世界高等教育变革。

自2000年起，OECD协同其他国际组织多次召开国际教育服务贸易论坛，制定跨境高等教育服务质量保障措施，其中最为重要的是2002—2004年的华盛顿论坛、挪威论坛和悉尼论坛，确定“跨境教育”概念，替代“教育服务贸易”，明确具体范畴，避免教育商业色彩，缓和了教育活动商业化带来的矛盾与问题；提出“跨境高等教育及能力建设”，各国不仅就有关政策问题及发展趋势进行开放式交流，还致力于从比较宽阔的视野探讨确保跨境教育产生高质量结果所面临的需要和挑战。[14]随后，OECD与联合国教科文组织、世界银行和欧盟委员会等重要国际组织共同发布了一系列优化跨境高等教育质量保障的指导准则手册，如《国际化与高等教育贸易》(2003)、《高等教育的质量与认证：跨境的挑战》(2004)、《提供优质跨境高等教育指导准则》(2005)、《资格认证系统：终身教育的立交桥》(2007)、《跨境高等教育：能力发展的路径》(2008)等。这些报告和研究围绕质量保障与认证这一核心，不仅剖析了高等教育六大利益相关者——政府、高等教育机构、学生组织、质量保障和认证机构、学术互认机构和职业性机构需努力实践的工作内容和需遵循的一般性原则，加强利益相关者对跨境高等教育质量保障重要性的理解；还提出五大机制建设——包括提供学分转换、优化参与资格系统的利益相关者、认证非正规教育与非正式学习、建立一个资格框架、开拓新的资格路径等，推动知识经济背景下跨境高等教育能力建设。[15]

四、结语

协同理论强调任何一个组织都包含多个子系统的管理体系，子系统之间相互影响和关联，当各子系统关联运动达到有序协作时，就会形成协同效应，产生“1+1>2”的效果。跨境高等教育质量保障是针对各国跨境人才培养与能力建设而开展的跨境教育教学活动和服务，在UNESCO、WTO、OECD的政策、协定、质量保障与认证标准协同推动与牵引下，按既定目标和标准对跨境教育服务内外部系统开展全面监测和检查，旨在识别跨境教育服务过程中的缺陷和不足。确保跨境高等教育质量在维持既有水平的基础上，能够从刚性的质量标准提升到质量文化，从各国文化因子与文化差异出发，建立适合本国发展的跨境教育服务质量保障体系。这是一个持续而系统的过程，要求跨境质量保证系统内的各环节协调一致、相互制衡、相互补充，实现协同效应，促进自组织良性运行和自我循环，进而达到整体质量系统的最优化结果。

跨境高等教育服务合作协同了各国政府、高校、教育机构(产业)、留学生市场等合作主体系统和支持系统相互作用，主体系统的核心部分是跨境高校和跨境留学生，支持系统是跨境政府、产业、就业市场等。跨境政府、行业(企业)、高校、市场等实现协同发展的过程，就是使这四个子系统在整体发展运行过程中实现协调与合作的过程，每个国家质量保障系统内的各个要素都要为赢得自组织整体目标而努力，这种协同合作的作用将超越各国系统自身独立治理作用，在协同发展过程中发生质的飞跃，形成拉动或拖拉效应，从而促使跨境高校与跨境企业合作系统整体效应的最大提升。目前许多国家已经对现有的质量保证体系和机构进行整合优化，即从国家层面强化质量保证工作推进，从上而下进行相关环节的嫁接和协调。但其复制性和移植性较弱，因为跨境外部质量体系很难直接复制或移植到本国。

可以说，国际组织的作用从认证跨国高等教育提供质量走向加强各国跨境高等教育服务与合作机构及个体能力建设；从刚性的双边教育服务贸易谈判走向柔性的多边合作交流；从号召世界各国签署地区公约走向规划灵活、中立、可行的全球公约；从质量保障、质量控制、质量审计等到质量管理及质量文化，概念内涵更加丰富且更加能够有效推动当下质量问题的解决，从而实现跨境高等教育交流合作中“质”的转变。国际组织跨境质量保障体系须进行深度“提纯”并尽可能减少影响其作用发挥的文化因子，尽可能消除由跨境质量保障主客体带来的系统的文化差异。考虑了这一因素，国际组织跨境质量保障体系就有可能使更多国家受益，各国跨境高等教育服务质量文化差距会相应得到有效缩小，从而实现规模提高全球跨境高等教育人才培养质量和能力提升的良好愿望和目标。