民生视角下“双减”落实的问题隐忧及改革路径

2022-11-18孙不凡张天雪

教育评论 2022年3期

●孙不凡张天雪

一、“双减”落实的难题依然存在且日渐复杂

“双减”即“减轻学生过重作业负担和校外培训负担”的简略性表达，多用于政策话语及日常交流。2021年7月，中共中央办公厅、国务院办公厅正式出台《关于进一步减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担的意见》，这是“双减”首次出现在国家级政策标题之中。因“双减”主要涉及教育减负和校外培训，与人民生活联系紧密，故该意见出台后“双减”就一直是我国社会的热点话题，逐渐成为学术研究的重要主题。2021年10月，《中华人民共和国家庭教育促进法》颁布，其第二十六条规定：“县级以上地方人民政府应当加强监督管理，减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担，畅通学校家庭沟通渠道，推进学校教育和家庭教育相互配合”[1]，“双减”正式被纳入法律体系。截至2021年11月，我国已基本构建起全方位、多部门的“双减”政策体系，如颁布学科类培训范围界定、“备改审”“营改非”、加强培训材料与人员管理、查处变相违规培训、加强收费监管、上市公司清理整治、强化课后服务、建立监测机制等配套政策。

但各地治理实践中依然存在许多难点。如，一些小型教培机构藏匿于居民楼或隐性变异为“高端家政”“众筹私教”“住家教师”等形式。这些“地下”培训行为小型而隐蔽，治理难度更大。[2]此外，校外培训还有新变化，其中非学科类校外培训机构过度增长极有可能引发新一轮校外培训治理难题。据央视财经报道，“双减”政策落地以来，体育、艺术类教培机构新增3.3万余家，同比增长99%。企查查数据显示，2021年上半年，我国体育培训企业注册量为4.8万家，同比增长108.7%。[3]《人民日报》发文指出，校外艺术培训亦存在功利性、技术化的培养理念问题，会影响美育发展，急需主管部门、艺术院校、校外艺术教育机构等多方力量协同推动解决。[4]

贯彻落实“双减”政策存在的诸多问题中，有的是针对“双减”工作出现的新情况，有的是政府治理与教育治理长期存在、难以克服的“悬置性”难题。如，地方政府教育政策执行活动偏离中央教育政策目标，出现“上有政策，下有对策”的现象[5]；学生及家长“双减”，但教师负担加重[6]等问题。

二、民生视角引入“双减”政策的必要性

“双减”工作作为一项复杂性、系统性的工程，是经由中央统筹、全面顶层设计的综合治理。校外培训机构是“双减”政策的重要主体，对校外培训机构的治理涉及校内教育质量提升、校外培训市场整治等诸多环节，是我国传统教育治理的盲点，不仅涉及教育问题，而且涉及企业经营、百姓就业等非教育问题，因而是我国推进国家治理体系与治理能力现代化进程中的交叉议题。近年来，规范校外培训机构对开展义务教育学校作业管理、深化新时代教育评价改革总体方案等问题具有相互补充的作用。据调查，随着各省市“双减”工作的推进，九成以上家长对新学期减负提质成效满意。[7]

校外教育培训包括学科与非学科两大类型。校外培训机构的乱象包括机构规模总量庞大、违法违规情况突出、被资本裹挟状况严重、破坏教育生态等突出问题。目前，一系列的“双减”工作已经有效解决了其中大部分问题。但根据“全国义务教育阶段学生家长‘双减’政策态度”调查，对涉及减轻学生校外培训负担的问题，仍有10.2%的受访家长表示“说不好”，有3.0%的受访家长明确表示“不支持”。[8]该调查涉及50余万家长，这表明对减轻校外培训负担问题持中立或不支持的人数也有相当数量，不可小觑；更说明校外培训的治理工作仍可能出现反弹，其中来自家长的不支持不理解因素不可忽视。从与我国历史文化背景、经济发展程度较相近的韩国来看，其1980年出台《教育规范化及消除过热的课外补习方案》，也曾全面禁止校外培训，但到2000年就将该禁令彻底废止。国外的经验告诉我们，完全禁止校外培训往往是无效的。[9]究竟是什么原因导致一些家庭尽管经济负担沉重却仍选择校外教育培训？仅提高校内教育质量就一定能杜绝校外培训吗？这些问题值得深思，也需要多角度分析。

对“双减”中校外培训问题的传统分析，主要从官方或学术立场出发，如认为造成校外培训机构治理困境的原因至少包括以下几点：一是各界教育理念扭曲，忽略了教育本质是立德树人和公益性原则，如教育培训机构在资本化运作下鼓吹“唯分数”论，与国家大力推行素质教育的方针背道而驰。二是教育场域中各方利益博弈，过度强调教育的筛选功能，教育竞争逐渐内卷化，造成教育负担加剧和“育分不育人”乱象。三是教育背后隐藏的心理痼疾。在“万般皆下品，唯有读书高”的传统文化观念影响下，教育焦虑是家长望子成龙的人性使然，教育难以走出“剧场效应”和“囚徒困境”。但传统政策更多关注的是集体利益或社会整体，具有抽象性，往往忽略了组成国家或社会的具体个人及其具体利益，故教育领域存在“国计”与“民生”的价值冲突。

校外培训问题长期存在且日渐复杂，说明仅仅靠传统的政策文件治理、运动式治理难以完全突破当前“双减”治理困境，难以将校外培训治理与我国日益复杂的国家治理体系有机融合。教育专家、学者们多从国家战略、教育质量等官方与学术视角分析“双减”的正面价值，但形成鲜明对比的是，一些自媒体和家长发出诸多“双减”的负面声音，这些观点虽不可能在主流媒体和学术平台发布，但在民间也颇具影响力。自媒体和家长的观点良莠不齐，亟待去伪存真。回应现实，个人极端的理性会造成集体的非理性，如“双减”前内卷式的课后补习；出于集体理性而牺牲个人利益，也产生了个体的非理性应激反应，如许多家长虽知道校外培训的弊端，却仍会私下补课，与校外培训机构及其从业者暗中配合，打校外学科培训的“游击战”“间谍战”。

这给我们以警醒：政府与学者在研究校外培训机构的治理困境时，不能脱离现实中的群众，也不能做缺乏批判的歌颂式研究，因为这不能解决实际问题，反而掩饰了现实困境，让问题变得更加复杂，治理难度也会迭代增加。因此，本研究从民生视角出发，进一步剖析校外培训机构治理的深层问题。

三、坚持突出“双减”政策的民生立场

民生是人民在不同历史时期的生存及发展需要，是人在经济、政治、文化、社会、生态等领域的生活镜像，具有时代化、区域化和大众化的特征。古代“民生”主要指老百姓的基本生计。如《离骚》所言“长太息以掩涕兮，哀民生之多艰”，以及《左传》提出“民生在勤，勤则不匮”的朴素民生思想，表明百姓的生计在于勤劳。

近代以降，西方国家的民主、民权思想渐入我国并与民生思想融合。孙中山曾提出三民主义，直接定义其中的“民生”就是“人民的生活——社会的生存、国民的生计、群众的生命。”[10]民生是政治、经济和种种历史活动的中心，其主张的民生主义将民生问题纳入国家发展战略，提出国家发展应以人民需求为主、人民有权享受国家福利，这是对古代民生思想的升华。

中国共产党成立以后带领中国人民推翻了“三座大山”，成立中华人民共和国并巩固社会主义制度，使人民的生活水平逐步提高和改善，民生的内容和形式亦不断丰富发展。党的十一届三中全会后，以邓小平同志为主要代表的中国共产党人把马克思主义基本原理与中国改革实践相结合，提出“三个有利于”的判断标准，并把“是否有利于提高人民生活水平”作为判断一切工作是非得失的根本标准。习近平总书记强调，衡量一切工作得失的根本标准是人民“拥护不拥护、赞成不赞成、高兴不高兴、答应不答应”[11]。

教育作为民生之基，集中体现着亿万中国人民对美好生活的向往。教育民生是民生与教育的有机结合。改革开放以来，我国教育民生事业取得了中外公认、举世瞩目的长足发展，如二十多年走完了发达国家上百年的义务教育普及之路；用了十几年时间，实现了高等教育从大众化到普及化的跨越。[12]

教育民生不断取得进步的同时，也存在“成长的烦恼”，集中体现在人民日益增长的美好教育愿望同教育事业发展不充分不均衡的矛盾。其中主要表现就是弥漫全社会的教育焦虑、“内卷”“鸡娃”等现象。“内卷”即无发展的增长、内耗式的竞争；“鸡娃”指父母给孩子“打鸡血”，为了孩子能读好书、考出好成绩，不断给孩子安排学习和活动，不停地让孩子去拼搏的行为。

教育焦虑是教育“内卷”“鸡娃”现象的直接原因。在中国这个有着重视教育传统且教育竞争日益激烈的国度，父母对子女的教育不可能完全避免焦虑。但过犹不及，我们常说的教育焦虑其实是对教育的过度关注、敏感，其表现为对子女成绩、升学、就业等教育相关领域缺乏获得感、安全感。而作为教育主体——学生，由于被“鸡娃”和传递焦虑，也大大降低了自身学习的幸福感、体验感。以上“四感”问题，反映出以人民为中心发展教育、办人民满意的教育还任重道远。

以上教育问题，亦引发出许多非教育的问题，如学生学业压力增大、影响学生身心健康发展、造成家庭经济压力增大等社会问题。研究发现，2017年中小学阶段学生的校外培训总体参与率为48.3%(参加学科补习或兴趣拓展类培训)，参与校外培训的学生年平均支出约为5616元。[13]教育支出给家庭造成巨大经济压力，从“月薪三万却撑不起孩子一个暑假”“暑假不自由”等舆论热议[14]亦能窥探一二。

由此可见，教育问题是解决民生问题的关键，教育问题也会引发其他民生难题。因此，“双减”政策力求缓解学校教育与校外培训的“双重压力”，这是政策制定者在政策宣传中必须秉持的立场，有必要在相关媒体宣传中加以体现并重点突出，否则仅仅从官方立场，从国计、党计角度阐发“双减”的意义，将大大降低群众的民生感受度。

“双减”的主体主要为义务教育阶段的学生和家长。“双减”可以缓解学生过重的学习压力，规避学习“内卷”，最终有利于学生的身心健康成长；“双减”可以减轻家庭经济负担及精神负担，缓解家长的教育焦虑。

四、基于民生逻辑进一步落实“双减”的系统思考

“双减”政策的贯彻落实，充分体现了“坚持以人民为中心发展教育”“办人民满意的教育”等习近平新时代中国特色社会主义思想，体现了教育作为“国之大计，党之大计”的重要使命和责任担当。“双减”背后民生逻辑有待更多更好地阐明，以增进百姓对“双减”的理解，让政策更好地贯彻落实，为此要做到以下几点。

(一)基于民生立场，提升教育群体的政策满意度

教育焦虑是学习“内卷”和“鸡娃”现象的直接原因，反映了家长对教育的过度关注及敏感，对子女成绩、升学、排名等教育领域缺乏获得感、安全感；而作为教育主体的学生，被家长“鸡娃”传递焦虑，陷入学习“内卷”，大大降低自身学习的幸福感、体验感。“双减”在中央到各地的政策表述中，处处体现着党和政府的教育民生立场。

如，浙江关于“双减”政策的指导思想中，明确提到“坚决防止侵害群众利益行为”和“下决心减轻学生过重学业负担，促进学生全面发展、健康成长”；浙江的“双减”政策落实细则提出要“推进课后服务扩面提质”，推行以放学后托管服务、初中生晚自习服务、免费在线学习服务、暑期托管服务为重点的学校课后服务，并要求从“2021年秋季学期开始，实现课后服务在全省小学初中学校全覆盖”，以有效解决放学后家长接送难、孩子没地方去的“三点半”难题。

因此，“双减”政策的贯彻落实，需要有效提升民众对美好教育的感受。一方面，“双减”政策提到要从严整治校外培训乱象，杜绝学科培训，真正做到降低家长们的经济压力，提升家长们对子女教育的获得感和安全感。另一方面，“双减”旨在切实有效减轻学生的学业负担，增益学习兴趣，有效提升孩子们的学习幸福感和体验感。

(二)坚决执行与弹性管理相结合

与以往政府宏观间接调控不同，此次“双减”不打一丝折扣，雷厉风行般地贯彻落实，深入校内校外减负的微观细节，如外科医生般，给深陷校内校外教育负担的“病人”们做了一场影响深远的“外科手术”。可见，“双减”更多的是体现对孩子们的关爱，让孩子们有更多时间接触校外生活，有更多时间享受童年的美好时光，让孩子们发现自己的特长与爱好，而不是为了缓解家长的焦虑被迫学习。

“双减”也让家长们更积极主动地参与孩子成长。如，“双减”政策不允许让家长批改作业、不向家长摊派教学任务等改革举措，让家长的精力负担、时间负担有了实质性减轻。家长可以用更多的时间思考孩子的教育、改善教育行为，更积极主动地落实家庭教育责任。

同时，“双减”为教师的自我认同创造可能。如，减轻排名和升学压力、减少进校园、进课堂频次等举措，大大减轻了教师的负担，让教师真正把精力放在教育教学本身，让他们更好地“得天下英才教而育之”。

总之，“双减”令深陷教育焦虑、“内卷”“鸡娃”泥沼而无法自拔的人们“冷静”下来，为的是更加普惠、更可持续的公共利益，体现了政府真正为实现教育改善和民生发展的责任担当。

(三)以“为民办实事”为切入点，继续挖掘教育民生的深层价值

民生实事，即与百姓生活直接关联且影响颇深的小事，如落实“房住不炒”定位、提升快递小哥待遇、综合防控儿童青少年近视等。其中改善教育领域的民生实事，如解决让老百姓长期诟病的学区房、培训班、择校热等问题，虽都是人民群众身边的小事、难事，却是党能否执政为民、能否办好人民满意教育的关键大事。“为民办实事”是挖掘教育民生深层价值的切入点。

“为民”，就是要有群众意识，坚持群众路线，突出体现在“利民”和“便民”上，集中反映在群众的感受和体验上；“实事”，与“形式主义”或“面子工程”天然对立，表明完成的事有实质性成果，所作所为获得了可观可感、成效突出的成果。要深度挖掘政策中“为民办实事”的价值导向作用。

一方面，“双减”政策要坚持“旨在为民”价值导向，着重建立健全民情反映和民主决策机制，于民问需、于民问计、于民问情，让“双减”政策直接涉及的人民群众真正参与、有效做主、实质普惠、充分满意，不断增强群众的主体性。其中特别要关注学生与教师的正当合理需求，因为“双减”一旦失去“学生主体教师主导”的基本遵循，其政策执行必然迷失方向，真正的校内外减负活动更会无从谈起。

另一方面，“双减”政策要坚持“成于务实”的价值导向。注重长期实效而非短期形式，注重直观现实体验和前后比较。“成于务实”就是要注重抓落实，确保实事见实效。“双减”政策的贯彻落实要建立长效机制，各省市要成立专门的“双减”贯彻部门，建立“部-省-市-区(县)”四级校外培训综合治理部门，使校外培训规范治理体制化、机构化，并以此机构作为落实“双减”的执行部门和联动部门。

(四)重视“双减”之下的民生群体，更加关注校外培训人员的安置问题

“双减”之下的民生群体分为显性群体和隐性群体，前者是直接参与学校教育活动的教师、学生、家长、政策制定者或研究者；后者主要包括校外培训机构的从业者。

1.继续重视“双减”之下的显性群体

首先，教师与学生是教育领域的“第一公民”，若无师生这两个关键主体，就不存在教育活动。师生之间彼此对应，两者只有同时出现才有意义。狭义上的教师主要指学校教育的专任教师，广义上的教师则包括校外培训机构的任课教师。

其次，学生家长是教育领域不可忽视的责任主体。家长不直接参与学校教育和课外培训，却是家庭教育的主要承担者，是孩子的“第一任老师”，这一点在我国2021年10月颁布的《家庭教育促进法》第十四条有明确体现，并被赋予法律地位。家长也是学生教育经费的主要承担者和义务教育阶段的首要责任人。虽然“双减”的初衷是缓解家长的教育焦虑，但是落实“双减”政策的最大阻力也恰恰来自家长。因此，贯彻落实“双减”政策需要家长的主动配合、积极支持。

再次，学校管理者、教育政策制定者虽然不直接参与学校教育和校外培训，但他们往往兼具教师、家长的双重角色，其背后的教育理念、政策执行态度等，也会对“双减”政策的贯彻执行起到不可忽视的作用。

最后，教育政策研究者特别是专门研究“双减”政策的专家学者，可为“双减”政策提供智力支撑，具有不可忽视的咨政建言、改进问题的作用。

2.不可忽视“双减”之下的隐性群体

考虑到民生主体的大众性和教育关联性，教育民生中的群体也应包括校外教培行业从业者。这是以往教育减负中隐含的“教育中心主义”视角下所忽视的。事实上，教培人员是一个涉及多方利益、极其复杂的群体。

根据《中国企业家》的相关报道，截至2021年7月，校外培训共涉及70万个以上机构、超过1000万从业人员。与以往不同，“双减”政策若要进一步落实，既要考虑教育本身的问题，还应考虑就业、稳定等非教育问题，尤其要对教培行业的转型和人员出路做妥善处理。“双减”政策下，这些从业者无疑受到巨大影响。

智联招聘发布的《2021 教培行业人才市场分析报告》显示， 2021 年 7 月进行求职的原教育培训行业从业者中，51.4%为离职状态。[15]相关教培人员往往具有较高科学文化水平，数量众多，是隐藏的人力资源财富。如何妥善引导这些教培人员转型、再就业，既是挑战也是机遇，这对我国社会主义新征程下的产业结构转型、就业结构优化、共同富裕推进具有重要价值。

(五)持续关注“双减”执行中的实践问题

“以人民为中心”发展教育，是将党和政府的宏观愿景与我国客观现实相结合，“双减”是实现“中国梦”的关键环节，我们要结合各省市具体执行案例，持续关注“双减”执行中的实践问题。如，如何避免“双减”政策的权力寻租行为？如何破解政策执行中治理体系和治理能力还不够现代化的问题？如何看待“双减”政策会不会导致学生成绩的两极分化？等等。

在所有的执行问题中，我们要特别关注“形式主义”问题，这是“双减”政策乃至整个教育民生建设的实践难点。形式主义问题主要表现为“内容形式化”和“形式内容化”。前者更关注外在形式，致使实事虚化并流于形式；后者用形式取代教育民生实事的核心地位，尽管这些形式在辅助表现和说明教育民生中有一定意义，但“重形轻实”或“唯形不实”导致教育民生工作的重点偏移。形式主义的本质是脱离实践和人民，极大地损害了人民群众在“双减”中本应提升的“四感”。