基于FATF建议的虚拟资产反洗钱和反恐怖融资监管策略分析

■潘翔

一、FATF有关虚拟资产的定义

基于区块链和分布式账本等新技术的金融创新快速发展，虚拟货币突破“货币”范畴并逐步向“资产”延伸。作为全球反洗钱和反恐怖融资标准制定者，金融行动特别工作组（FATF）有关定义也呈现出同样的变化。2014年，FATF 在《虚拟货币：核心定义与潜在的洗钱和恐怖融资风险》[1]报告中，将虚拟货币定义为“一种可以以数字形式交易，具有交易媒介和（或）计价单位及（或）价值存储功能，但在任何法域不具有货币地位的数字形式的价值。”2015年，FATF 发布《基于风险的虚拟货币指南》[2]，其中仍然使用“虚拟货币”一词。2018年7月，FATF 在《给二十国集团财长与央行行长的报告》[3]中，则使用了“虚拟货币或加密资产”的表述。2019年4月，FATF在《给二十国集团财长与央行行长的报告》[4]中，提到“虚拟资产”既涵盖二十国集团称之为“加密资产”的技术，又涵盖一些国家法律称之为虚拟货币的技术，以确保对不同技术保持中立，适应未来发展。2019年6月，FATF 发布《基于风险的虚拟资产和虚拟资产服务提供商指南》[5]，将虚拟资产定义为“价值的数字表示，可以进行交易或转移，并可用于支付或者投资的目的，但不包括法定货币、证券和其他金融资产的数字表示。”2020年6月，FATF发布向G20提交“稳定币”研究报告[6]，明确稳定币是虚拟资产，适用现行FATF建议。

由此可见，FATF 定义的“虚拟资产”由“虚拟货币”延伸而来，主要是为了尽可能覆盖当前科技创新下更广泛的“价值的数字表示”，督促更多国家和地区将具有同样属性的货币或者其他资产纳入反洗钱和反恐怖融资监管。

二、FATF对虚拟资产的监管要求及部分国家监管实践

根据FATF 建议和要求，部分国家在虚拟货币和虚拟资产监管方面进行了实践和探索。本文以美国、意大利和新加坡为例，分别予以介绍：

（一）美国监管实践

一是针对虚拟资产建立起全面监管框架。2017年美国《虚拟货币业务统一监管法》[7]和《2020年加密货币法案》[8]分别强化了州政府和联邦政府对虚拟资产的监管。其中，联邦政府的监管重点在于防范洗钱和恐怖融资等犯罪风险，通过不同监管部门在职责范围内开展合作，如金融犯罪执法网络、证券交易监督委员会、商品期货交易委员会、税务局等，督促虚拟资产服务提供商履行反洗钱和反恐怖融资义务。二是针对虚拟资产的监测、调查、执法成效显著。通过金融犯罪执法网络可以广泛地获取财务、行政和执法信息，包括传统报告机构和虚拟资产服务提供商提交的有关虚拟资产的可疑交易报告。美国各部门通过民事和刑事诉讼等手段，有力打击了相关非法活动。FATF在2020年9月发布的《虚拟资产洗钱和恐怖融资案例报告》[9]中介绍了13个案例，其中4 个案例由美国当局提供，涉及犯罪类型包括毒品交易、暗网交易、网络盗窃等。三是针对虚拟资产开展了广泛的国际合作。在涉及虚拟资产犯罪的案件中，美国执法部门不断加强与境外执法部门的合作，共同开展调查、逮捕和犯罪资金冻结。在虚拟资产服务提供商涉及非美国公民或者跨国犯罪组织的情况下，美国鼓励发起跨辖区的调查和起诉。为了防止犯罪分子销毁或隐藏与虚拟资产犯罪相关的证据，美国甚至利用其霸权地位实施长臂管辖，打破跨辖区司法障碍，跨境收缴相关资产。

（二）意大利监管实践

一是将从事虚拟资产和法定货币之间兑换服务的提供商作为货币兑换运营商的一类，纳入反洗钱和反恐怖融资监管，并实行注册制。意大利2017年第90 号法令[10]明确与虚拟资产相关的服务提供商应当遵守传统货币（法定货币）兑换运营商应当遵守的所有条例，包括作为义务主体，应接受全套反洗钱和反恐怖融资监管的规定。经济和财政部颁布的法令中规定了虚拟资产服务提供商的注册要求，这是在意大利开展相关业务的前提条件。二是在国家层面开展了虚拟资产洗钱和恐怖融资风险评估。意大利于2019年3月更新了包括虚拟资产在内的国家洗钱和恐怖融资风险评估结果，并将其应用于国家反洗钱和反恐怖融资战略的制定和实施。与此同时，监管当局要求虚拟资产服务提供商充分参考国家风险评估结论，以便其开展风险自评估并对结果加以运用。三是情报机构充分发挥监测分析作用。意大利情报机构UIF能够获取虚拟资产服务提供商的业务数据，包括客户信息、交易记录以及虚拟资产类型和交易特征等，并对其开展有效分析，同时关注与虚拟资产相关的STR 中重复标识的元素、操作方法和行为特征，据以更新STR的数据要素格式和要求，并公布了与虚拟资产违法活动相关的多个案例。

（三）新加坡监管实践

一是修改法律明确将虚拟资产及其服务提供商纳入监管范畴，进行持牌管理。2019年颁布的《新加坡支付服务法案》[11]对虚拟资产服务提供商的监管要求与FATF标准的最新内容完全契合并于2020年1月28日正式生效。在新加坡，所有提供虚拟货币与法定货币之间的交换、一种或多种形式虚拟货币之间的交换以及参与和提供与之相关的金融服务提供商都将被纳入反洗钱和反恐怖融资监管范围。根据法案，上述服务提供商按年度交易规模申请标准支付机构牌照或者大型支付机构牌照，审批严格程度与规模成正比。通过这样的方式，新加坡为所有持牌经营的虚拟服务提供商提供类似“永久沙盒”的宽松监管环境，达到风险管控与金融经济增长的双赢。二是发布行业指引为虚拟资产服务提供商提供具体的指导。2020年3月，新加坡金融管理局发布《持支付服务牌照机构的反洗钱和反恐怖融资指引》[12]，详细介绍了针对虚拟资产服务提供商的反洗钱和反恐怖融资要求，包括风险评估、客户尽职调查、依托第三方机构、代理账户和电汇、交易记录保存、可疑交易报告和内部政策等等。特别地，新加坡金融管理局建议“尽可能早地追溯以前的代币交易，以确定是否存在任何可疑情形”。

三、我国加强虚拟资产反洗钱和反恐怖融资监管的紧迫性

一是国际互评估进入强化后续程序的外部压力。中国接受第四轮互评估之后，FATF先后更新了《40 项建议》中的“建议15——新技术”及解释性说明。明确虚拟货币服务提供商应履行的反洗钱和反恐怖融资义务，各国主管部门应当采取的监管措施，包括许可和注册、实施监控和国际合作等。即使一国拒不承认虚拟货币的合法性且禁止虚拟货币服务提供商运营，主管部门仍然有责任识别未经许可或注册从事虚拟货币相关交易的自然人和法人。我国目前处于FATF 第四轮互评估的后续整改期，必须在3年内解决技术性合规问题，5年内解决有效性问题。按照FATF 评估惯例，新修订的建议部分是评估的重中之重，而建议15的执行情况将直接关联到1 项技术性评估和2 项有效性评估①的结果，所以一旦其对后续评估结果形成明显的负面影响，我国很可能处于极为不利的境地，甚至面临国际金融制裁的巨大风险。

二是国内洗钱和恐怖融资风险防控的内在需求。中国用户和交易规模较大的虚拟货币交易平台（如OKEX、币安、火币等）均在境外注册经营，境内用户只需提供姓名、身份证号码和手机号码即可注册，提交虚拟货币交易订单进行付款或收款后完成交易，支持银行卡、微信以及支付宝转账。部分平台在新手教程中会特别提醒用户转账不要备注虚拟货币等敏感信息，有意避开监管以及其他反洗钱义务机构的监测；部分平台高买低卖，高频交易等恶意操作程序侵占用户财产，利用横盘、拉盘、砸盘等技术手段操纵交易，通过宕机、拔网线、冻结资产等手段停滞交易，使杠杆交易用户无法主动平仓进而引发爆仓损失惨重；部分平台对于客户之间的订单真实性不予关注也不加核实，可能被走私、贩毒、贪腐等犯罪洗钱活动滥用。此外，一些不法分子打着“金融创新”“区块链”的旗号，通过发行所谓“虚拟货币”“虚拟资产”等方式吸收资金，行非法集资、传销、诈骗之实，严重影响了人民群众的财产安全。

四、我国虚拟资产反洗钱和反恐怖融资监管的现状及问题

2013年12月，中国人民银行等五部委发布《关于防范比特币风险的通知》，明确比特币为特定的虚拟货币，不属于法定意义上的货币，要求金融机构和支付机构不得开展与比特币相关的业务。2017年9月，中国人民银行等七部委发布《关于防范代币发行融资风险的公告》，明确指出代币发行融资中使用的代币或虚拟货币不具有与一般货币等同的法律地位，任何组织和个人不得非法从事代币发行融资活动。我国不承认虚拟货币等虚拟资产的合法性并明确禁止相关活动，但尚未将其纳入反洗钱和反恐怖融资监管的范畴。

（一）虚拟资产监管法律依据不足

从全球范围看，各国倾向于对虚拟资产及相关服务提供商进行适当、有效的监督管理而不是简单地加以禁止，所以很多国家都针对虚拟资产等出台了专门的法律法规。反观我国，有关虚拟资产定义、相关服务提供商的准入、义务和责任、监管部门、监管对象、监管范围等问题，至今尚未有官方或权威的定义。2013年和2017年中国人民银行等部委发布的通知或者公告，均属于规范性文件，法律层级相对不高，效用也相对有限。两个文件的出台虽然使得各大虚拟资产服务提供商转至境外注册经营，但从本质上来说，其为境内用户提供的各类服务并未发生改变。法律依据的不足，导致虚拟资产监管活动师出无名、责任不清，不利于洗钱和恐怖融资风险的防控。

（二）虚拟资产监管方法手段不足

由于我国禁止为虚拟资产提供相关服务，大量虚拟资产服务提供商都选择了境外经营，监管部门难以通过注册或者行政许可获取服务提供商的清单和名录，依靠客户尽职调查、交易记录保存以及可疑交易报告等对服务提供商、用户及其交易实施有效的监测和调查，及时识别非法运营的服务商和交易网站，及时发现并处置相关风险或者直接移送司法机关。实践中，往往是案件已经发生，司法部门在查处的过程中才摸排到相关服务商或用户的违法活动，而且往往因为注册地、办公地和业务发生地不相同、弱实名无法核实到人等，难以追究相关主体的法律责任。

（三）虚拟资产监管国际合作不足

当前全球虚拟资产相关犯罪呈现多发态势，涉及走私、贩毒、集资、贪腐、暗网、黑客等各种严重违法行为。鉴于虚拟资产的跨国流动性，各国都把国际合作视为虚拟资产监管的有效方法之一。但值得注意的是，合作的基础和核心是信息的共享和交换。我国虚拟资产监管步伐相对落后，经验不足，反洗钱监测中心所掌握的与虚拟资产有关的报告主体、交易记录等信息较少，因此对他国而言情报价值相对有限，在跨境调查信息申请和反馈工作中还处于比较被动的局面，打击跨国境的虚拟资产洗钱和恐怖融资犯罪活动成效还有待进一步提升。

五、完善我国虚拟资产反洗钱和反恐怖融资监管的建议

为有效防范虚拟资产尤其是虚拟货币相关的洗钱和恐怖融资风险，顺利完成FATF 相互评估的后续整改工作，建议我国参考国际反洗钱标准，借鉴其他国家在虚拟资产监管方面的做法和经验，结合本国实际，在法律政策、监管实践、国际合作等方面做出合理安排。

（一）建立健全法律法规明确将虚拟资产纳入监管范围

随着虚拟资产的发展，将其纳入监管并将其合法化、规范化是全球监管的一个大方向。建议我国参考国际上的做法，结合国内实际作出恰当的选择。一方面，针对虚拟资产出台专门的监管制度，确定监管主体和监管对象，明确消费者权益保护、纳税申报、网络安全标准、财务信息披露、反洗钱和反恐怖融资监管等事宜。另一方面，将虚拟资产相关活动纳入现有受监管的业务进行管理，如新加坡将虚拟资产服务商纳入支付机构进行管理，意大利将服务商纳入货币兑换运营机构进行管理，明确对虚拟资产交易及其服务提供商的所有监管要求均不低于同类受监管的机构，包括注册许可、持牌经营、惩处机制等。

（二）明确虚拟资产反洗钱和反恐怖融资监管实施路径

有关虚拟资产的上位法出台之后，人民银行应及时组织开展虚拟资产洗钱和恐怖融资风险评估，在FATF建议要求的基础上结合评估结果制定监管实施细则或监管措施，指导虚拟货币服务提供商开展风险评估、客户尽职调查、交易记录保存、可疑交易报告等工作，尤其是确定相关数据报送的规范标准等，明确适用的监管手段、处罚标准，对于违规境外运营、拒不履行反洗钱和反恐怖融资义务、为各类洗钱上游犯罪或恐怖融资个人和组织提供服务的虚拟资产服务提供商，采取适当的劝阻性惩处措施，对相关风险做到早识别、早预警、早发现、早处置。

（三）积极参与虚拟资产领域的反洗钱和反恐怖融资国际合作

虚拟资产交易具有跨国性、快捷性的特点，因此FATF 强调各国在虚拟资产反洗钱和反恐怖融资监管方面开展广泛而有效的国际合作。建议主管部门加强与FATF 交流合作，重点就虚拟资产洗钱和恐怖融资风险、监管原则、应对策略等内容进行深入探讨，积极提出“中国方案”，推动国际监管标准的进一步完善与规范；加强与联合国、国际刑警组织、国际货币基金组织协调配合，不断提升监管与调查水平，有效打击跨国境的虚拟资产洗钱和恐怖融资犯罪活动；加强与各国监管机构协作，实现虚拟资产情报信息的交流，分享监管实践经验等。■

注释

①根据《FATF 建议反洗钱/反恐怖融资合规性及有效性评估方法》，评估包括40 项技术性评估和11 项有效性评估。此处所指技术性评估为建议15——新技术，有效性评估为直接目标3——监管和直接目标4——预防措施。