湖南省城镇居民最低生活保障标准的测定研究

李改艳 苗红军

（1.湖南信息学院,湖南 长沙 410100；2.辽宁大学,辽宁 沈阳 110000）

根据《国务院关于在全国建立城市居民最低生活保障制度的通知》（国发〔1997〕29号）精神，为保障我省城市居民的基本生活，促进经济发展和社会进步，1997年12月湖南省颁布了《湖南省城市居民最低生活保障制度实施（暂行）办法》。经过多年的发展，湖南省城镇居民最低生活保障制度逐渐规范化、正规化，并取得了一定的成就。党的十九大报告提出：“提高保障和改善民生水平，加强和创新社会治理”，同时要加强社会保障体系建设，全面建成覆盖全民、城乡统筹、权责清晰、保障适度、可持续的多层次社会保障体系。2021年12月中央经济工作会议上，对于更好地保障和改善民生，习近平总书记还提出“守住底线、突出重点、完善制度、引导舆论”的工作思路。其中，“守住底线”就是要以保障居民最基本的生活为主要目的，进一步织牢民生安全网的“网底”。为进一步完善城镇居民最低的生活保障制度，保障城镇居民的生活水平，对城镇居民最低生活保障制度不仅要从质的方面进行分析，还需要从量的方面进行考量。通过实证研究对湖南省城镇居民最低生活保障标准进行测算具有重要意义。

1 最低生活保障标准确定的原则及测算方法的选取

最低生活保障制度是指国家及社会为生活水平较低的社会成员所提供的并能够满足其最低生活需要的物质帮助的社会救助制度。最低生活保障的根本目标，是运用国家财政力量帮助那些低于当地最低生活保障线的贫困人口摆脱生活苦难，使贫困者能够维持基本的生活水平。最低生活保障线即最低生活保障标准，是由政府进行测算，从而规定在一定时期内使用的人均补助标准，政府规定的此种标准要与该时期的经济发展水平相匹配，并能够维持贫困人口的衣、食、住、行等各个方面的最基本需要，其常常使用月最低生活保障标准来进行表示。最低生活保障标准的参照物通常是居民最基本的生活需求，低于最低生活保障标准的人口就是贫困人口。城镇居民的最低生活保障标准又是最低生活保障制度重要部分。最低生活保障制度实施的效果，与最低生活保障标准密切相关。因此，最低生活保障标准的制定需严谨、合理且符合当地的具体实际情况。

1.1 最低生活保障标准测算原则

1.1.1 满足居民最低生活需要的原则

最低生活保障制度是对社会成员最基本生存权的保障，而为了维持生存最基本的条件就是最低的生活需求，要满足社会成员最低的生活需求，政府需要对贫困人员进行社会救助。随着时代的发展和经济水平的提高，贫困人员的基本生活需要不仅包括维持生存所需要的食物、衣物、家庭用品等日常生活需求，还包括如医疗需求、教育需求、交通通信需求及文化娱乐服务等方面的需求。因此，对城镇贫困居民的最低生活保障标准的测算也需包含以上基本需求的测算，进而达到保障贫困者最基本需求的要求。

1.1.2 与物价水平相挂钩的原则

建立科学合理的城镇最低生活保障标准还需考虑物价的变化。在快速发展的市场经济条件下，物价变动幅度不断发生变化，基本处于物价上涨的态势，物价的不断上涨，对贫困居民产生了较大的影响，使原贫困者再次回到贫困状态。故在测算、制定最低生活保障标准时需要关注物价指数的变动，当物价出现比较大的波动时，则需依据贫困人口的需求适当调整社会保障标准，以保障贫困人口最基本的生活需要。

1.2 测算方法的选取

确定最低生活保障标准的方法主要包括“菜篮子”法、恩格尔系数法、马丁法等，每种方法在测算最低生活保障标准时都有其合理性，但均存在一定的局限性。

文章选择扩展线性支出模型用于最低生活保障标准的测算，原因在于扩展线性支出模型可以在不考虑各类消费品或服务价格的前提下，依据人均可支配收入和消费支出间的线性关系测得最低生活保障标准，通过这种方法测算出的最低生活保障标准本身就有随经济发展自动调整的功能。扩展线性支出模型在数据计算的过程中可以同时考虑到绝对贫困和相对贫困问题，且扩展线性支出模型将居民消费支出及可支配收入作为测算依据，其数据相对容易获取。

扩展线性支出模型（extend linear expenditure system，ELES），是由美国经济学家 C.Liuch 于1973 年提出的，是对线性支出系统（LES）的需求函数进行改进的一种模型。ELES 模型主要涉及人均收入和人均生活支出两个变量。衡量人均收入的主要指标为可支配收入；衡量人均生活支出的指标主要有消费性支出、财产性支出、社会保障支出等。通过查阅《湖南省统计年鉴》相关数据，选用人均可支配收入、消费性支出作为人均收入变量及人均生活支出变量的测算指标，其中，消费性支出包括食品烟酒、衣着、居住、生活用品及服务、交通通信、教育文化娱乐、医疗保健、其他用品和服务8项指标。在采用 ELES 模型测算时所使用的大量数据基本来源于2018—2021年的《湖南省统计年鉴》。同时，根据城镇居民人均收入将城镇居民细分为低收入户、中低收入户、中等收入户、中高收入户和高收入户5种类型，在该分组数据的基础之上对相关参数进行测算[1]。

2 实证分析

2.1 ELES 模型的假设条件

扩展线性支出模型的假设条件有以下3个。

（1）在一定时期内收入水平的高低决定了人们对各种商品和服务需求数量的多少；

（2）人们对商品、服务的需求又细分为基本需求及非基本需求两个部分；

（3）在收入不变的条件下，人们只有在生活的基本需求得到满足之后，才会将多余的收入投入到非基本需求上来。

2.2 ELES 模型的推导

扩展线性支出模型的基本表达式为：

公式中各参数的含义为：

Vi——对第i种商品的消费支出额；

Pi——第i种商品消费的价格；

Qi——第i种商品消费的消费量；

Ri——第i种商品消费中可维持基本生活的需求量；

bi——消费增量与收入增量之间的比率，即边际消费倾向。

I——可供支配的收入，即收入水平。

将该公式变形得：

则计算式可转换为：

Vi对应的是每种商品的消费支出，I为可支配收入，ui为随机项。对于参数ai和bi的估算可以使用最小二乘法通过一元线性回归模型求出。

保障居民最基本生活需求的n种商品消费总和就是最低生活保障线，也就是要求得的PL，计算式如下：

依据上述公式（3），对其两边求和整理得出居民最低生活保障线的测定模型如下：

2.3 湖南省城镇居民最低生活保障标准的测算

2.3.1 数据的来源

由于2017年及之前年份的《湖南省统计年鉴》中未按户数分组的城镇居民家庭人均收支数据，故只能查阅2018年及以后的年鉴。通过查阅2018—2021年《湖南省统计年鉴》获取按户数五等份分组的城镇居民家庭人均收支数据，如表1所示。

表1 按户数五等份分组的城镇居民家庭人均收支（元）（2017年）

表2 按户数五等份分组的城镇居民家庭人均收支（元）（2018年）

表3 按户数五等份分组的城镇居民家庭人均收支（元）（2019年）

2.3.2 参数计算

表4 按户数五等份分组的城镇居民家庭人均收支（元）（2020年）

从表5可以看出判定系数R2基本都在0.900以上（除2017年交通通信R2为0.823），依据判定系数的性质可知，R2越接近于1，表明模型的拟合优度越好，故该模型的拟合度较高。（对结果进行检验，表5中带＊号的数据是未通过显著性水平0.05的t检验，而其他的数据都较好地通过了回归方程的显著性检验。故从分析情况可以得出，拟合的回归方程及相关系数通过了显著性检验。）因此，利用SPSS软件所计算出参数的可信度及有效度都比较高。

由前面得到城镇最低生活保障标准的计算式（4），将表5历年的相关数据公式（4）计算湖南省城镇最低生活保障标准的理论值，测算结果如表6所示。

表5 湖南省城镇人均消费支出指标的参数估计（2017—2020年）

从表6可知，2017—2020年湖南省城镇年最低生活保障标准分别为13 539.29元、13 624.16元、14 725.59元、13 862.43元，月最低生活保障标准分别为1 128.27元、1 135.35元、1 227.13元、1 155.20元。可以看出，2017—2019年湖南省城镇最低生活保障标准整呈上升趋势，到2020年略有下降，主要原因是受疫情影响，城镇居民的八大消费支出受到了影响，各项消费支出有所下降，从而利用八大消费支出通过SPSS软件测算的最低生活保障标准理论值比2019年有所降低。总体来看，湖南省的城镇居民最低生活保障标准的平均水平基本呈逐年上升态势，也说明政府对城镇最低生活保障的投入逐年增加，保障力度逐年扩大[2]。

表6 湖南省城镇最低生活保障标准的理论值（元）

2.3.3 测算结果分析

通过查阅湖南省民政厅等相关网站获取2017—2020年湖南省城镇最低生活保障标准数据，将测算数据与实际数据比较如表7所示。

从表7可以看出，2017—2020年湖南省城镇最低生活保障标准实际值远远低于利用ELES模型测算出的湖南省城镇最低生活保障标准理论值水平。其中，2017年测算的最低生活保障标准是全省实际平均城镇低保标准的2.686倍，2018年测算的理论标准与实际标准之间的比值为2.517，2019年两者的比值为2.454，2020年两者的比值为1.955。从比值来看，理论值与实际值相差较大，总体比值呈递减的趋势，说明湖南省城镇最低生活保障标准在不断完善，政府对此的重视和关注程度在增加。

表7 2017—2020 年湖南省城镇居民低保标准及实际数据

采用ELES模型测算湖南省城镇最低生活保障标准有其理论优势，但基于ELES模型测算的2017—2020年湖南省城镇居民的最低生活保障标准，发现湖南省实际的城镇最低生活保障标准与所测算的理论标准存在一定的差距，实际保障标准相对较低[3]。造成这种差距的原因包括：一是扩展线性支出模型在实践应用时会存在一定的高估；二是应用ELES模型测算的最低生活保障标准是理论上的诊断性标准，而实际上政府的实施需要全方位考虑，如考虑财政实力和充分就业等因素。财政实力对湖南省城镇居民最低生活保障标准的制定具有一定的限制，而最低生活保障制度的资金主要又来源于政府的财政支出，政府在制定最低生活保障标准时需要考虑财政实力。此外，充分就业目标也对城镇低保标准的设定具有一定的约束。由于过高的城镇最低生活保障标准会降低城镇居民参加工作的积极性，容易出现养懒人的现象；对于享受低保待遇的人员，如果领到的最低生活保障金基本能够维持较高的生活水平，且通过就业也不能大幅增加家庭收入，这会大大挫伤社会成员参加工作的积极性，可能还会导致“贫困陷阱”的出现。

虽然采用扩展线性支出模型进行测算存在一定的高估风险，但采用扩展线性支出模型进行测算所得出的结果仍具有较强的指导意义。湖南省城镇最低生活保障实际标准水平与采用扩展线性支出模型测算结果之间存在较大差距，表明财政对城镇最低生活保障的投入还需有待加强，而两者之间的差距不断缩小的趋势，说明政府意识到要增加城镇最低生活保障投入的重要性，但幅度仍需要提高。因此，今后还要根据湖南省社会发展水平、财政收入的实际情况进行具体开展，并对湖南省城镇最低生活保障标准进行适时调整，不断完善[4]。

3 结论与建议

3.1 结论

基于扩展线性支出模型计算得到的湖南省城镇最低生活保障标准与城镇居民日常生活的消费支出数据分布密切相关。因此，采用扩展线性支出模型计算城镇最低生活保障标准，最终测算出的结果比较符合湖南省城镇居民的消费习惯，具有较高的信度。通过查阅《湖南省统计年鉴》相关数据、湖南省民政厅等相关网站数据，基于扩展线性支出模型分别选取人均可支配收入、消费性支出作为收入和八大类消费支出变量的测算指标，测算出2017—2020年湖南省城镇居民最低生活保障标准的理论值，并将理论值与实际值进行对比，发现实际值与理论值有一定的差距，实际的湖南省城镇最低生活保障标准偏低，原因主要有包括，一是ELES模型在应用于实践时存在一定的高估；二是应用ELES模型测算的最低生活保障标准是理论上的诊断性标准，而实际上政府的实施需要全方位考虑。最后通过综合深入分析表明所测算出的理论值具有较强的指导意义，更符合最低生活保障水平的评价标准[5]。

3.2 建议

3.2.1 加大财政投入力度

湖南省政府对贫困居民比较关注并拨款救助贫困群体。近年来，在政府的大力支持下，湖南省贫困人口数量不断减少，对山村贫困居民的救助力度逐年提高。湖南省政府也一直秉持保民生思想，不断织牢安全网。政府需依据湖南省城镇贫困居民的实际消费支出情况，合理配备救助资金，保障贫困居民的最低生活需要。另外，随着经济的不断发展，物价的不断上涨，政府的救助资金也要适时进行调整，增加财政投入，提高城镇最低生活保障标准水平，并不断扩大城镇最低生活保障的覆盖面，做到应保尽保。

3.2.2 拓宽筹资渠道

要保证最低生活保障制度良好地运行，仅靠政府的力量远远不够的，这不但给政府造成巨大的压力，同时还会使保障面不够完善。因此，还需要扩大筹资渠道，如集结民间组织、慈善机构的力量，组织为贫困群体定期捐赠物资，积极为最低生活保障制度贡献力量。各类民间组织的参与不仅可以缓解政府财政的压力，也能够满足贫困群体的多层次需要。

3.2.3 增加城镇低收入居民就业机会

政府引导企业建立低收入居民帮扶机制，优先给予低收入居民就业机会，同时结合职业培训中心，对低收入居民进行专项技能培训及就业培训指导，提升低收入居民工作能力，为社会创造价值，实现永久性脱贫。按照企业接纳的低收入居民数量，政府给予企业适度的税收减免，优先为企业纾困，实现企业发展与低收入居民脱贫的良性循环。

3.2.4 制订合理的、动态的最低生活保障标准调整方案

考虑到社会经济的快速发展及湖南省区域经济发展的不平衡，需结合当地物价水平、消费结构制订动态的可随时调整的城镇居民最低生活保障标准。在调整机制上，需要建立城镇居民最低生活保障标准与居民人均收入水平、人均消费水平及食品支出等相对指标的调整机制，建立及时调整的最低生活保障标准的应急预案。