广西实施科技项目“揭榜制”的实践与思考

徐 燕

（广西壮族自治区科学技术情报研究所,广西 南宁 530022）

我国首次提出“揭榜挂帅”制度是在2016年4月的全国网络安全和信息化工作座谈会上。会议指出，要尽快在核心技术上取得突破，可以探索搞揭榜挂帅，把需要的关键核心技术项目张榜公布，英雄不论出处，谁有本事谁就揭榜[1]。2020年中央经济工作会议和2021年全国科技工作会议的报告中都提及“揭榜挂帅”，并且《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》中进一步对“揭榜挂帅”提出了明确要求。2021年1月，习近平总书记在省部级主要领导干部学习贯彻党的十九届五中全会精神专题研讨班开班式上再次强调，要有力有序推进创新攻关的“揭榜挂帅”体制机制。

1 “揭榜挂帅”制度的内涵和必要性

在科技项目管理中，“揭榜挂帅”制度是指根据当前重大科技创新需求来设置榜单，对揭榜者不设门槛要求，以结果论英雄的一种科技创新项目管理模式。“揭榜制”工作是指由企业、行业提出实际研发需求，政府提供对接平台，并予以立项认可和经费资助的一种新型科技计划项目立项方式[2]。“揭榜挂帅”制度和“揭榜制”工作的核心内容是一致的，都是以重大需求为导向、以解决问题为最终目标，引入竞争机制，优中选优的科研课题分派机制和激励机制。列入“榜单”的关键技术难题，必然会引发社会各界对科技创新主体的更多关注，吸引更多社会资本投入相关技术领域，从而通过市场竞争激发创新活力。“揭榜挂帅”制度和“揭榜制”工作本质上都是以创新性科研成果来兑现科研奖励经费的非周期性科研资助安排，以结果为考核目标的后资助模式。研究“揭榜制”工作在广西科技项目管理中的实施情况，激发科技创新主体的积极性，实现区域关键技术的突破创新很有必要。

2 “揭榜挂帅”制度（“揭榜制”工作）在国内部分先进省份的实施情况

2017年以来，全国各地各行业先后开始“揭榜挂帅”的探索与实践。2017年，贵州省在全国首创“技术榜单制”，突破科技项目的地域限制，率先面向全国连续发布3批技术榜单，解决了制约贵州省煤炭工业领域发展的难题，成功实现产业转型升级。2018年，广东省科技厅设置技术攻关类、成果转化类两类适合“揭榜制”的重大科技项目，给其他省市的“揭榜挂帅”制度实施提供了参考模式。2019年，江苏省实施“揭榜挂帅”，以重大科学前沿和产业科技前瞻“榜单”为引导，设置包括光子芯片核心材料、天地融合卫星移动通信等21个科技专项项目，先遴选确定项目负责人，再由其组建团队揭榜，每年投入财政资金1亿元。2020年，北京市科委及相关部门推出“揭榜挂帅”机制，加大在新冠肺炎疫情防控和关键产业链的研发攻关力度，打破科技项目论资排辈等束缚，激发各类创新主体的积极性。2020年下半年，北京市科委与通州区政府成立全市首个城市副中心工业设计人才工作站[3]，发布了十大需求榜单。13位专家揭榜，组建的技术研发团队涉及新材料、感知研究、人机交互等多个专业领域。2021年，江西省科学技术厅向全国公开张榜，发布科技项目30项，总金额超4.1亿元。其中经费最高的企业承诺出资3 000万元，以期通过“揭榜挂帅”研究秸秆未完全得到无害化处理或资源化利用、产值效益较低的问题，创新解决企业“卡脖子”技术困局。江西省财政经费、企业研发经费投入力度之大可见一斑。在2022年北京冬季奥运会上，新一代人工智能服务机器人集语音识别、智能导航等核心技术惊艳亮相，这也是“揭榜挂帅”机制凝聚人才、攻坚克难的成果。

3 广西科技项目“揭榜制”工作的实践

3.1 精准施策，制定实施办法

2020年7月，为了进一步完善广西科技计划项目管理体系，创新科技管理组织模式，促进全社会加大研发经费投入，促进科技供需双方有效对接，广西壮族自治区科学技术厅印发实施了《广西科技项目揭榜制工作实施办法（试行）》。该实施办法中提出，由企业、行业提出实际研发需求，政府提供对接平台并予以立项认可及经费资助。财政资金对“揭榜制”项目按一定的比例给予研发补助，技术攻关类项目补助金额最高不超过1 000万元，成果转化类项目补助金额最高不超过500万元。

3.2 精心组织，遴选技术榜单

2020年10月，广西壮族自治区科学技术厅组织开展科技项目揭榜攻关工作，“揭榜制”项目分为技术攻关类和成果转化类两大类别。技术攻关类项目主要是由有技术难题或者重大需求的广西本地企业提出，通过科技厅发榜后，揭榜攻关对象为全国范围内的高校、科研机构、科技型企业或联合体。成果转化类项目为比较成熟并且符合广西产业需求的重大科技成果，主要针对全国范围内拥有自主知识产权的高校、科研机构和科技型企业[4]，通过广西壮族自治区科学技术厅发榜后，揭榜转化对象为广西壮族自治区内有技术需求和应用的企业或由其牵头的联合体。“揭榜制”项目围绕解决广西产业发展中“卡脖子”技术难题，推动制糖业、氧化铝等传统优势产业研发与成果转化应用，推进石墨烯、非金属材料、复合材料等高性能新材料关键技术开发及产品研发，支持大数据、人工智能技术研发与应用示范，推动高端生态食品、海洋经济、生物医药、电子信息产业、智能制造等新兴产业实现“蛙跳式”发展。

3.3 精确对接，组织张榜揭榜

在广西壮族自治区科学技术厅指导发布的第一批榜单中，广西国有东门林场张榜发出“具有一个或多个优异特性的桉树新品系”技术研发需求。该项目最终由广西大学和广西林业科学研究院揭榜，合作攻关研究。截至目前，广西壮族自治区科学技术厅根据各厅局和各市科技局推荐的项目，优选张榜发布两批榜单共51个项目，涉及现代特色农业、高端金属新材料、绿色高端石化、高端装备制造、电子信息、机械、新一代信息技术、生物医药、高端绿色家居、生态环保产业、新能源汽车、海洋资源保护与开发利用、前沿新材料等领域，如图1所示。其中，现代特色农业的占比最大。通过评审推荐、组织需求方揭榜方对接，备案公示后发布揭榜公告。

图1 广西科技项目“揭榜制”工作需求榜单（按产业分类）

4 广西科技项目“揭榜制”工作的经验与借鉴

广西科技项目“揭榜制”工作模式使参与企业与研发方合作皆取得明显成效。

案例一，柳州源创电喷技术有限公司的“英雄榜”为“电控燃油喷射器超精细孔的超快激光冷加工高端装备集成及制孔工艺开发”，联合揭榜方为广西科技大学和西安中科微精光子制造科技有限公司。通过组建技术团队共同研发飞秒激光超精密制孔装备，与国外同类产品相比加工效率大幅提升，加工精度更高。单台装备每年加工喷油嘴导流片的数量超过100万片，年产值超过4 000万元，可为该公司节约几百万元的生产成本。

案例二，桂林市优利特电子集团有限公司（以下简称优利特公司）围绕产业发展和企业自身的关键技术瓶颈出发，提出“具有完全自主知识产权的全自动血细胞显微图像扫描分析系统”的研发需求榜单。重庆理工大学成功揭榜，组建17人的合作研发团队“披挂上阵”，在一个月之内就完成理论研究报告输出以及算法框架设计等工作。优利特公司将持续投入2 000万元经费用于该项目技术研发，项目完成后将有效提高国产医疗器械技术水平，打破国外企业的专利垄断和技术垄断，大大降低该项医疗器械生产成本，可为每年300万～500 万例中国血液病病人节约检查费用。

科技项目实施情况表明，广西“揭榜制”工作模式的优点主要体现在以下几个方面。

（1）“揭榜制”工作有效地促进科技人才聚集，高层次人才由“资格、资历”评价转变为“成果、成效”评价。长久以来，科技项目研究经费管理的项目申报制发挥了积极的作用，但仍存在一些不足之处：一是项目管理、监督过程烦琐，科研人员在申报、中期汇报检查及评审过程中，需要花费较多的时间和精力去填写表格，提供汇报材料，应付检查、考核和验收。二是在立项评审中，相关人员容易根据经验主观判断，埋没那些学科领域中影响力不够大而实际上有较大科研潜力的项目申报负责人。在部分科研机构，论资排辈的情况比较常见，不少地方存在重职称轻实力、重学历轻能力等不合理现象。“揭榜制”工作让有真才实学、勤于钻研的科研人员有机会参与重大科研项目攻关。“揭榜制”工作对科研人员的要求规则简洁稳定，在一定程度上能解决以上问题，最大限度地保证科研人员专注于科研工作本身，聚焦广西重点领域和产业发展的关键核心技术需求，创新人才培育、引进机制，解决区域人才创新资源不足的问题。

（2）“揭榜制”工作有效地促进科技研究前端聚焦，企业由被动创新转变为主动创新。企业是科技创新的主体，也是科技和经济紧密结合的重要力量。我国的大多数科技企业由于人才和研发经费有限，会寻求高校、科研院所开展技术研发，属于被动式科技创新。“揭榜制”工作由政府部门提供平台，企业发布重大技术榜单，高校、科研机构积极参与科研竞争进行揭榜，改变了研发创新的被动局面，提高了产、学、研合作的效率，推动了人才链、产业链、创新链和资金链的深度对接融合。

（3）“揭榜制”工作有效地促进科技创新中间协同，创新主体由独立创新转变为合作创新。一直以来，我国多数创新主体独立进行技术创新，周期长、投入高、见效慢。同时，高校、科研院所的科技成果与企业技术研发需求存在供需信息不对称问题。“揭榜制”工作是企业张榜出题，高校、科研院所揭榜答题，鼓励组建科技创新联合体进行技术联合攻关，张榜方与揭榜方供需信息一一对应，实现创新主体由独立创新向合作创新的转变。这种新型科技攻关机制有效整合优势和聚集科技创新资源，能提高科研工作效率，降低研发风险，减少企业的科研成本。企业在利用高校、科研院所的研发人员、实验室等资源时，更容易破除高级科技人才流动壁垒，破解“卡脖子”技术难题。

（4）“揭榜制”工作有效地促进科技成果后端转化，科技成果由中间产品转变为最终产品。“揭榜制”工作的市场导向作用明显，打破了科技论文、专利、成果等转化的“最后一公里”难题，解决技术创新“投入高、周期长、见效慢”的难题，进一步有效破解技术难题，提高科技成果转化率。“揭榜制”工作的效果导向、成果导向精准，企业与高校、科研机构等创新主体围绕破解重大技术需求难题，产、学、研紧密结合，促进科技成果由中间产品转化为经济产值的最终产品。

5 广西科技项目“揭榜制”工作的思考

5.1 在榜单遴选设置环节加强顶层设计

政府部门首先要在榜单遴选设置环节上加强顶层设计，同时在揭榜基本条件、研发实施方式、经费补助标准等方面做好宏观调控。广西“揭榜制”科研项目，几乎全部来自企业、行业技术需求。企业是科技创新的主角，只有充分激发企业的潜力和活力，才能发挥科技成果转化的推力和张力。出题方必须是真正接触到社会生产生活一线问题的企业，企业代表全程参与项目论证环节，企业最终确定揭榜团队，企业实施科技成果转化和产业化。张榜方必须是具有公信力、执行力的政府部门，以保证“揭榜制”项目的正常组织管理。出题方重点针对应用技术创新领域，根据应用性、短期化、市场化的特点，坚持从需求和问题出发，在前期调研工作中找准重点技术需求，加强遴选，寻找有效解决实际问题的科研项目成果，明确创新目标，逐级上报、评审推荐，张榜方最终确定榜单，分类备案管理。面向全国高校、科研院所寻求解决方案，利用区内外创新资源解决关键核心技术难题，吸引更多的区内外优秀专家团队揭榜，为张榜企业“纾困”“解难”，同时激发出更多具有突破性、创新性的科研成果。通过“揭榜制”工作释放创新活力，推进重点项目的攻关研发和成果转化，科技、金融、产业融合发展，破解科技与经济“两张皮”的难题。

5.2 在科研攻关环节加强科技政策引导

“揭榜制”工作的特征是对揭榜人员没有身份的限制，不论资历、不设门槛，关键是能够解决科技难题，唯才是用、唯求实效，以结果为导向。“揭榜制”对科研资源优化整合、科技体制机制改革创新是一种倒逼机制。探索建立新形势下的科技人才激励机制和科研项目管理机制，促进高层次创新人才培养，为科技领域的原始创新培育优秀后备人才，才能发挥科技政策引导的最大作用。要为揭榜“帅才”在政策上“松绑”、在科研中“减负”，在平台建设、医疗保健、职称申报、人才培养等方面给予政策优惠，特别是对技术项目提出方和揭榜方进行灵活绩效奖励，为揭榜人才团队解决后顾之忧。对揭榜人员特别是对核心团队，发挥领军人才的优势和长处，配备并发挥科研助理作用，让专业的人做专业的事。引导更多政策、资金等支持“揭榜制”项目，充分调动人才的创新积极性，全方位落实《关于进一步深化科技体制改革推动科技创新促进广西高质量发展的若干措施》（简称“广西科改33条”），在政策上为“揭榜制”工作保驾护航。

5.3 在“揭榜制”工作实施环节加强科技成果评价

在遵循科技创新的规律基础上，对“揭榜制”项目实行科技成果分类评价，发挥市场、社会等多元评价主体的作用，以实际问题为导向，以解决问题为标准，综合考虑多方因素参与最终成果评价。根据“揭榜制”项目反馈和实际执行情况及时调整、优化，个性化设置具体程序，“揭榜制”工作人才选拔制度才会真正出成果。对“揭榜制”项目实施评估后，建议对实施效果优秀的高校、科研机构揭榜团队进行奖励，让那些想干事、能干事、干成事的科技人才“挂帅出征”，真正做到人尽其才、才尽其用。以“揭榜制”工作项目为催化剂，将提升企业技术创新能力需求与高校、科研院所的研究资源和智力资源成果转化结合起来，进一步促进科研创新和科技成果落地开花。

5.4 在“揭榜制”项目实施前加强风险防控

科学研究本身存在不确定性，不能一蹴而就，科研项目实施目的是尝试用不同的方法反复研究找出其内在规律，从而达到预期目标。“揭榜制”项目公开向企业、行业征集，由政府部门主导，项目预期目标明确，社会关注度高，但仍存在一定的风险，因而需要加强风险防控。即使出现不能按期达到目标的情况，可以建立相应的分级补偿配套机制，提升财政科研资金的利用率，降低项目实施的风险。同时，鼓励更多的高校、科研院所参与“揭榜制”工作，建立多重细致的实施方案，探索多条技术路线，在项目进展中及时发现问题并纠正偏差，最大限度地确保项目预期目标顺利达成。

6 结语

党的二十大报告强调，加快实施创新驱动发展战略，加快实现高水平科技自立自强，以国家战略需求为导向，积聚力量进行原创性引领性科技攻关，坚决打赢关键核心技术攻坚战。为贯彻落实广西壮族自治区党委、政府关于科技创新工作总体部署，坚持“前端聚焦、中间协同、后端转化”工作思路，大力推进科技项目“揭榜制”工作是实施创新驱动发展战略，通过创新引领发展的有力举措。科技项目“揭榜制”工作聚焦技术攻关关键领域，帮助企业、行业找到“帅才”组织科研团队进行技术攻关，解决企业、行业发展中的重大关键共性技术难题，推动重大成果转化为现实生产力。

当前，“揭榜制”工作人才选拔制度仍存在社会参与不足、揭榜率不高、效果不明显等问题，研究如何有效规避揭榜失败的风险，发挥“揭榜制”工作的制度优势，更好地选拔出优秀科技人才[5]，提高科技成果转化率很有必要。要打破传统人才选拔机制上的条条框框，从制度上、源头上激发自主科技创新活力。在高层次科技人才相对缺乏、科技创新水平有待提高的广西，尤其需要科学、合理实施“揭榜制”工作模式，引导全社会协同创新，积极推进重点产业的技术攻关和科技成果转化，为提升产业竞争力、推动广西产业高质量发展提供强有力的科技支撑。