中国地方政府非税收入的分布动态、地区差异与收敛性研究

杨丽娜 梁双陆 刘英恒太

内容提要：本文基于2007-2019年我国286个地级市的面板数据，采用核密度估计、Dagum基尼系数反映地方政府非税收入的分布动态与地区差异，使用变异系数与空间杜宾模型检验其收敛特征，并揭示相关经济社会因素影响。研究发现，全国整体和东北、东、中、西部地区政府非税收入趋于下降，绝对差异与相对差异大幅缩小，区域间、区域内非均衡现象有所缓解；全国整体及四大区域的政府非税收入呈收敛态势，且财政分权、产业结构、实际税率等因素对地方政府非税收入产生重要影响。研究启示在于：政府应在明确非税收入功能定位后，有效利用非税收入以履行构建和维持市场秩序的职能，重视政府非税收入的空间溢出效应，树立区域协同治理理念，以提升政府非税收入的治理能力。

一、引 言

政府非税收入是政府在行使管理职能过程中产生的税收以外的财政收入，是政府有效提供社会所需的特定产品和服务的资金来源，直接反映着我国政府与市场的关系。政府非税收入产生于政府弥补市场失灵和履行社会管理职能的过程，或是全民所有自然资源资产有偿使用制度改革的必然产物，或是政府提供准公共物品和矫正负外部效应的成本补偿，其本质是为实现资源配置的公平性，是政府职能实现的必要手段。当政府有效利用非税收入以履行构建和维持市场秩序的职能时，政府非税收入将在优化资源配置、促进经济高质量发展等方面发挥至关重要的作用。但当地方政府为了满足财政收入的绩效需要，以求财力与事责相匹配，更多考虑的是如何最大化发挥其收入功能，轻视或者忽略提供相关服务的重要性时（聂少林，2010），扭曲了的地方政府行为导致政府非税收入扩张，严重制约我国企业生存和发展（刘尚希等，2016）。同时，非税收入的 “逆税收变动” 趋势不仅弱化了 “减税降费” 的作用，甚至可能影响公众对政府行为的认知（席鹏辉，2020）。

地方政府行为存在趋同性，地方政府非税收入的规模受周边地区的影响（孟天广和苏政，2015）。在实践中，越是欠发达的地区，非税收入占比越高，这将长期损害地方政府财政可持续性，进一步加剧区域发展不平衡矛盾（潘欣欣，2021）。考虑到我国各地区社会经济情况复杂多样，不同区域发展存在显著差异，为合理审视当前地方政府非税收入的发展情况，从宏观层面把握当前我国地级市政府非税收入的差异性和影响因素显得尤为关键。基于此，本文将从以下几方面展开研究：第一，从理论上简述政府非税收入的特征与趋势；第二，基于2007-2019年我国286个地级市的面板数据，运用核密度估计方法考察我国整体及东北、东、中、西四大区域的政府非税收入分布动态①据《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》中 “推动西部大开发形成新格局，推动东北振兴取得新突破，促进中部地区加快崛起，鼓励东部地区加快推进现代化” 战略，本文将研究样本划分为四个区域。其中，东北地区包括辽宁、吉林、黑龙江，东部地区包括北京、天津、河北、山东、江苏、上海、浙江、福建、广东、海南；中部地区包括山西、河南、湖北、安徽、湖南、江西；西部地区包括内蒙古、广西、重庆、四川、贵州、云南、陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆。；第三，采用Dagum基尼系数分解刻画我国地方政府非税收入差异的演变规律及其来源；第四，从σ收敛、β收敛层面对地方政府非税收入的空间收敛特征进行实证检验，并依据空间杜宾模型分析我国政府非税收入的影响因素；最后，基于以上研究结论，提出相关政策建议，为提升政府非税收入的治理能力提供政策参考。

二、理论分析

我国幅员辽阔，区域发展绝对差异较大，地方政府难以通过普适性的方法解决所面临的具体问题。财政分权管理体制的确立，扩大了地方政府的行政事权，使其拥有一定自主决策空间（谢贞发，2016）。为更好地履行被下放的支出职责，需要拥有相应的财政收入来源（赵仁杰、范子英，2021），许多基层政府面临着财权和事权匹配错位导致的财政压力（潘欣欣，2021）。在此背景下，具有较强法律刚性的税收难以操作，自然转向具有较大制度弹性的非税收入。地方政府在非税收入项目的设定和征管上拥有比税收更大的权力（徐向华、郭清梅，2006），地区间非税收入征管力度存在弹性（陈工、洪礼阳，2014）。地方政府利用非税收入征管自主权加强企业非税费用的征管（唐云锋、马春华，2017），用以弥补税收收入以及补偿 “非生产性” 支出（赵海益、贾驰，2016），最终导致非税收入规模膨胀以及占比攀升（王志刚、龚六堂，2009）。

近年来， “减税降费” 政策助力企业解难纾困，在提振市场主体信心方面发挥着重要作用，但对地方财政造成了一定压力（刘尚希等，2021）。地方财政压力存在明显的区域异质性，北部地区与西南地区是财政的 “重压区” （朱军等，2019），省际与省内部的财政收入存在不平等现象（杨良松，2016）。经济落后地区自身实力薄弱，地方财政压力较大且中央转移支付不足时，将更加依赖非税收入以缓解财政压力（刘寒波等，2017）。同时，为争取要素流动，全国各地区采取不同模式的非税收入运用策略，致使非税竞争强度呈现 “东高，中、西低” 的格局（陈工、洪礼阳，2014）。在现行经济发展模式下，地方政府非税收入受地理区位和经济社会因素等影响（吴金光、毛军，2018），呈现空间非均衡格局。

从政府非税收入的本质功能来看，内生于全民所有自然资源资产有偿使用制度改革的政府非税收入，是国家作为国有资源资产产权所有人的代表，代人民行使管理职权，根据资源资产的可再生性和损耗，基于受益原则向特定使用者收取的合理补偿性费用，实质上是接受公共权益让渡的部分社会成员因占用公共资源资产对整体社会成员的利益补偿（朱为群，2016），能够有效避免 “公地悲剧” ，有利于规范市场经济秩序和市场决策行为，维护公众利益和社会公平。为实现准公共物品分配效率与公平而收取的具有成本补偿性质的非税收入，可有效避免搭便车的投机心理和行为的出现，体现社会公平（王晓晨、奉公，2018）。为矫正负外部性效应收取的非税收入，是政府在履行社会管理职能时为了社会整体的利益，依据公共权力对严重负外部效应实施者的经济性惩戒（赵忠良，2008），能够有效约束个人或企业的行为，使负外部成本内生化，弥补市场缺陷，维护社会规范和秩序。当政府在明确非税收入类型化功能定位后，有效利用非税收入以履行构建和维持市场秩序的职能，并不断提升政府非税收入治理能力，积极推动公共财政体制改革，构建科学规范的政府非税收入管理体系时，政府非税收入趋于合理区间。

可见，在财政分权基础上的财政收支责任不匹配问题，以及为争取要素流动而采取的税收竞争策略，使非税收入成为弥补财政收入缺口的重要来源。受地理区位、自然资源、历史发展等因素的影响，政府非税收入地区差异性较大。同时，已有研究表明政府非税收入存在明显的空间溢出效应，相邻地区间政府非税收入的发展存在一定的相互影响。当地方政府回归非税收入的本质功能，有效利用非税收入以履行构建和维持市场秩序的职能，并不断提升政府非税收入治理能力时，政府非税收入将趋于合理区间。基于这一判断，本文对中国各地区政府非税收入的差异性和收敛性进行定量研究，为提升政府非税收入治理能力提供一定参考，也可用来评价政府非税收入在各地区的合理性，并有助于促进地区政府非税收入征管方式的调整与优化。

为厘清政府非税收入的时空分异现状与特征，本文分别采用核密度估计和Dagum基尼系数研究政府非税收入的分布动态与地区差异。核密度估计能够对分布位置、形态、延展性等方面进行分析，可以描绘绝对差距的演变规律，有助于研究政府非税收入分布的整体形态和变化，有利于更深入了解政府非税收入的分布状态，以便制定精准的策略促进政府非税收入治理能力的提升。Dagum基尼系数在对政府非税收入的区域差异进行描述时，可以对政府非税收入的区域内、区域间差距进行分解，更加深入地刻画政府非税收入区域差异的大小和来源问题，以及量化差距来源对总体差距的贡献率。为了能够更加精准地考察政府非税收入时空格局的演变趋势，本文同时从σ收敛、绝对β收敛和条件β收敛三个层面对政府非税收入空间收敛特征进行再检验，以验证既有研究结果的稳健性。实际上，中国各地区的地方政府非税收入存在不同程度的空间依赖性，故采用空间收敛模型，实证分析各区域政府非税收入的收敛性，从空间作用角度分析政府非税收入的收敛规律，为政府非税收入政策提供理论支持。

三、研究设计

（一）研究方法

1.核密度估计

该方法采用峰值函数对真实的概率分布曲线进行模拟，其假定随机变量X的密度函数为：

其中，n为观测数量，h为带宽，Xi为观测值，x为平均值，K为核密度，需满足以下条件：

本文采用高斯核密度进行分析。核密度曲线的分布位置、分布形态、延展性、极化特征分别反映了政府非税收入的高低、区域差异的大小、高低城市之间的差异以及多极化程度（Quah，1993）。

2.Dagum基尼系数及分解方法

本文采用此方法探究政府非税收入的区域差异及其来源。根据Dagum（1997）的研究，基尼系数G定义为：

其中，j和h为不同区域下标，k是区域总数；i和r为不同地级市下标，n是地级市总数；nj与nh分别代表区域j与h内部的地级市数量。yji与yhr分别代表j区域内地级市i与h区域内地级市r的政府非税收入水平，yˉ为所有地级市政府非税收入的平均值。

按区域分解总体基尼系数G时，可将其分解为区域内差异贡献率（GW）、区域间差异贡献率（Gnb）、区域间超变密度贡献率（Gt）。区域j内的基尼系数Gjj、区域内差异GW；区域j和区域h间的基尼系数Gjh和区域间差异Gnb；区域间超变密度Gt的计算公式如下：

Fj（x）、Fh（x）表示区域j、h政府非税收入的累积分布函数。

3.收敛模型

为考察我国整体和东北、东、中、西地区地方政府非税收入的演变趋势，本文采用σ收敛、β收敛进行分析。σ收敛是指我国整体和不同区域政府非税收入的离差随时间推移趋于下降，计算公式如下：

其中，ntaxji表示区域j内i地级市的政府非税收入表示j区域i地级市政府非税收入平均值，Nj表示各区域内的地级市个数。

β收敛是指地方政府非税收入较高与较低地区的差距随时间推移逐渐减小并趋于稳态水平，可分为绝对收敛和相对收敛。绝对收敛是指不控制相关社会经济因素仍呈现收敛态势，相对收敛是指加入控制变量后，地级市间政府非税收入呈现收敛趋势。鉴于地级市间政府非税收入可能存在空间依赖性，使用空间杜宾模型进行分析。绝对β收敛的计量模型如下：

其中，Wd为地理距离权重矩阵；Yˉi为样本观测期内i市生产总值的年均值；Yˉ为考察期内全国生产总值均值。

条件β收敛的计量模型如下：

其中，Xi，t为控制变量，φ为相应系数矩阵，其余变量与绝对β收敛的计量模型相同。

（二）变量说明与数据来源

本文探究的是地方政府非税收入水平及其规律性，地方政府非税收入使用地级市一般公共预算中的政府非税收入与生产总值的比值来衡量。在考察地方政府非税收入的空间收敛趋势时，参考以往文献，控制变量包括：财政分权（fd），采用地方占中央人均一般公共预算支出的比重衡量；实际税率（tax），用企业所得税、增值税、营业税之和占第二、三产业增加值份额加以刻画；产业结构（indu），用地级市第二、三产业增加值占GDP比重加以控制；固定资产投资水平（invest），用地级市固定资产投资额占GDP的份额表示；人口密度（den），用年末人口数与行政区域土地面积之比衡量。鉴于2007年非税收入首次正式进入我国政府收入预算管理体系，故研究以2007年作为研究起点，基于2007-2019年我国286个地级市的面板数据开展研究①所选样本不包括中国港澳台地区，鉴于海南省三沙市、儋州市，青海省海东市，新疆吐鲁番市、哈密市，以及西藏各地级市数据缺失严重，暂不予以考虑。。数据来源于《中国区域经济年鉴》《中国城市统计年鉴》，各省和各地级市统计年鉴、历年《国民经济和发展统计公报》、人民政府门户网站。变量描述性统计如表1所示。

表1 变量描述性统计

四、全国整体和不同区域政府非税收入变动的分布动态

本文运用核密度估计方法，依据我国整体和四大区域地方政府非税收入的核密度曲线所呈现的具体特征，揭示政府非税收入绝对差异的动态特征，结果见图1、图2。

（一）全国整体层面

图1展示的是样本期内全国政府非税收入的动态演进趋势。前期核密度曲线整体呈移动速度放缓的右移倾向，2016年后呈左移趋势。主峰高度于2008-2014年持续下降且降幅放缓，之后小幅度上下波动；曲线宽度从大幅扩大到轻微收窄。曲线拖尾现象在2016年最为突出，随后有所减弱。这一系列动态演进特征表明我国地方政府非税收入整体前期趋于上升，2016年后开始回落；全国范围内政府非税收入高的城市与低的城市从差异扩大到向平均水平靠拢，2016年后绝对差异小幅减小；由曲线 “微弱左移” “高度下落” “宽度收窄” 可知，近年来，地方政府非税收入有下降倾向，但城市间的差异依然存在。结合实际可以理解，在深化经济体制改革过程中，分税制改革使得地方政府财力与事权不匹配，为满足财政收入的绩效需要，地方政府将非税收入这一手段当作目的，仅认识到非税收入的收入功能而将非税收入当作筹资的方法（史桂芬，2007），使得政府非税收入增长较快。鉴于各城市的资源禀赋和经济发展情况不同，创税能力具有差异性，因此对政府非税收入筹资功能的利用程度不同。随着对非税收入功能的重新认识与定位，促使非税收入管理制度逐步完善。2016年，《政府非税收入管理办法》的印发标志着非税收入管理进入新阶段。同年，全面实施 “营改增” 意味着我国 “减税降费” 改革向深化阶段迈进，政府非税收入呈下降态势。政府非税收入作为政府弥补市场缺陷、维护社会规范和秩序的重要手段，随着政府非税收入管理制度不断完善，当非税收入真正的功能逐渐显现时，政府非税收入将稳定在一定区间。同时，当前政府非税收入管理体制改革深化程度有所不足，政府非税收入下降出现一定的瓶颈，未来需要在保持有特定功能的非税收入稳定的同时，促进政府非税收入治理能力的提升。

图1 全国政府非税收入整体水平的分布动态

（二）不同区域层面

图2分别描述了样本观测期内东北、东、中和西部地区地方政府非税收入的动态演进趋势。从分布区域看，除东北以外区域的核密度曲线分布中心和变化区间变化趋势与全国层面一致，从移动速度放缓的右移到左移倾向，即近年来东、中、西部地区的政府非税收入均有所下降；东北地区的曲线从右移到左移后右移，政府非税收入有所上升。从分布形态看，东北地区核密度曲线的主峰高度变化波动较大且最终停在相对较低水平，主峰宽度较宽，东北地区的政府非税收入绝对差异有所扩张；东部地区主峰高度由下降到波动上升后下降，中部地区主峰高度波动下降后大幅上升，东、中部地区主峰宽度大幅拓宽后明显缩窄，表明东、中部地区的政府非税收入绝对差异呈缩小趋势；西部地区主峰高度波动下降后微弱上升，主峰宽度明显拓宽后微弱缩窄，且西部地区后期的主峰高度和宽度，以及波动性均大于东、中部地区，绝对差异仍呈缩小趋势。从分布延展性看，东北地区核密度曲线于2019年右拖尾现象显著，政府非税收入高低差扩大；东部地区右拖尾现象始于2010年，并于2015年最为显著；中、西部地区呈现持续右拖尾现象，分别于2018年和2016年最为显著；东中西地区后期拖尾现象明显改善，地方政府非税收入高低差缩小，并表现出趋同态势。从分布极化现象看，四大区域核密度曲线均在部分年份出现 “一主一侧” 的双峰状态，近年来，西部地区基本保持单峰状态，东北、东、中部地区仍存在双峰形态，且东部地区较为显著，区域内具有梯度效应。综合来看，东北地区政府非税收入波动较大，2019年绝对差距扩大显著；东、中、西部地区的政府非税收入呈现先发散后集聚的动态特征，中部地区尤甚，虽发展过程波折起伏，但总体趋势呈现先升高后下降，绝对差异缩小等特征，尤其近年来以缩减为主要趋势，表明 “减税降费” 政策的有效性以及国家治理能力的推进，但政府非税收入管理体制改革仍需要进一步深化。

图2 四大区域政府非税收入水平的分布动态

五、地方政府非税收入水平的空间差异及其来源

为探索我国各区域非税负担的空间差异及其来源，本文使用Dagum基尼系数及分解办法对全国整体和四大区域的政府非税收入相对差异进行测算并分解。

（一）总体差异与区域内差异

2007-2019年，全国整体的地方政府非税收入空间差异呈波动下降态势（见图3）。基尼系数于2010年呈波动下降趋势，2017年后整体保持相对稳定水平。四大区域内基尼系数的演变趋势趋同特征明显，具体数值存在一定差异。东北、东部地区基尼系数波动较大，东北地区初始基尼系数最小，为0.1995，大致经历三升三降后于2019年降至0.1849；东部地区初始基尼系数为0.2097，经历波动上升下降后回升至2019年的0.2146。观测期内东北地区除2017年，东部地区除2010年、2011年和2019年外，基尼系数均小于全国水平。东北地区政策协同性较强，区域内政府非税收入差异较小；东部地区内部城市的经济发展水平差异性导致创税能力有所差别，对政府非税收入的依赖性也有所不同。中部地区基尼系数始终小于全国水平，表明中部地区内部各城市政府非税收入水平相对均衡。西部地区初始基尼系数最大，为0.3006，其基尼系数数值在观测期内基本高于同期的东北、东部、中部地区和全国水平，区域内的政府非税收入水平始终存在一定差异，这可能是西部地区的地理分割性塑造了异质性的社会文化，也影响了产业的发展，最终导致各城市政府治理能力与经济发展水平差异巨大。随着制度的完善以及基础设施建设的推进，西部地区内城市的差异不断缩小。

图3 总体及区域内基尼系数的演变

（二）区域间差异

观测期内，区域间差异呈下降趋势（见图4）。比较发现，东-西区域间政府非税收入差异最大，基尼系数曲线位置除2015年、2017年和2019年外均高于其他区域间差异。主要原因在于东、西部地区在诸多方面差异悬殊，东部区位优势显著，经济发展环境、基础设施建设等有利条件为其产业发展及创税能力提供支撑；西部地区受自然、经济等因素制约，产业发展落后及税源涵养能力欠佳。同时，东部地区政府治理能力相对高于西部地区，致使东、西部地区对于政府非税收入的利用与管理水平差异较大。总体来看，区域间差异整体上逐步缩小，政府非税收入水平呈现趋同特征。

图4 区域间基尼系数的演变

（三）差异来源及其贡献

地方政府非税收入的差异来源及其贡献见表2。研究发现，区域内差异贡献率相对稳定，区域间差异贡献率大幅下降，超变密度贡献率呈上升趋势且成为当前差异的首要来源。随着政府治理能力与治理体系现代化的推进，区域间差异缩小趋势显著。

表2 地方政府非税收入的区域差异来源及其贡献

六、地方政府非税收入的收敛性分析

为探索我国地方政府非税收入时空格局的演变趋势，本文使用σ收敛和β收敛进行检验，以进一步揭示其空间特征。

（一）σ收敛检验与结果分析

本文测算了2007-2019年全国及四大区域地方政府非税收入的变异系数以量化地方政府非税收入的收敛趋势，结果如图5所示。政府非税收入σ收敛分析结果与区域间Dagum基尼系数的分析结果一致，即不同区域政府非税收入的变异系数随时间的变化呈下降趋势，呈现出σ收敛特征。

图5 地方政府非税收入变异系数演变趋势

（二）β收敛检验与结果分析

1.莫兰指数

本文运用全局莫兰指数分别对286个地级市2007-2019年的政府非税收入进行空间自相关检验。结果如表3所示，2007-2019年政府非税收入的莫兰指数为正值且显著，证明我国地级市政府非税收入水平存在明显的空间相关性，选用空间计量模型进行分析是合适的。

表3 地级市政府非税收入的全局莫兰指数

2.β绝对收敛分析

采用空间杜宾模型进行检验①本文构建空间计量经济模型进行估计，并使用LM检验对空间计量模型做出选择。LM检验结果表明该模型兼顾空间误差和空间滞后特征。进一步进行LR检验和Wald检验，均拒绝将空间杜宾模型（SDM）退化为空间滞后模型和空间误差模型。在Hausman检验下，其检验结果显著拒绝原假设而采用固定效应模型。并分样本进行联合显著性检验，部分选择个体固定效应，部分选择双固定效应进行分析。，结果如表4所示。在经济地理嵌套权重矩阵下，全国及各区域的β系数显著为负值，即政府非税收入存在显著的绝对β收敛，地方政府非税收入随时间的推移而趋于统一稳态水平。空间自回归系数γ、ρ显著，政府非税收入具有溢出效应，促使不同区域的政府非税收入差距逐渐缩小。从收敛速度来看，各区域的地方政府非税收入收敛速度存在差异性，东北地区政府非税收入收敛速度最快，西部地区次之，东部地区最慢。东北地区地级市相对较少且集中，政策协同性较高，地方政府非税收入收敛速度最快。西部地区地级市政府非税收入初始差异相对较大，但由于西部地区的资源多样性致使产业规模经济效应偏低，地理分割性导致企业因较高的运输成本无法形成有效的产业链联系，在税源增收乏力的情况下，凭借地方政府行政职权相对容易获得的非税收入成为其取得可支配财政资金的重要来源，因此地方政府非税收入初始值较小的地级市效仿周边城市重视地方政府非税收入的收入功能。同时，正因为西部地区资源的多样性，需要运用政府非税收入以规范资源的获取与推进资源的可持续发展。西部地区对于政府非税收入的依赖性使其受政策影响较大，伴随着政府非税收入征管制度的完善，地方政府非税收入初始值较高的地级市认识到政府非税收入的本质是为了实现资源配置的公平性时，西部地区政府非税收入呈现出较快的收敛速度。相比之下，东、中部地区具备相对健全的市场竞争机制，以及相对完善的产品市场和要素市场，税源丰富，没有太大的财政压力，无需将非税收入视为筹资手段，地方政府非税收入初始值差距较小，收敛速度会偏低。

表4 地级市政府非税收入的绝对β收敛检验

3.β相对收敛分析

考虑到收敛结果可能受其他因素的影响而存在差异（Lucas，1990），本文依次加入控制变量，对地方政府非税收入的收敛性做进一步检验，同时也验证了诸多因素对地方政府非税收入可能的影响。结果如表5所示，我国地方政府非税收入的条件收敛系数β显著为负，即地方政府非税收入的收敛趋势由其本质决定，不受其他社会经济特征影响。此外，根据空间自回归系数情况，地方政府非税收入的空间溢出效应依旧显著。

表5 地级市政府非税收入的相对β收敛检验

从控制变量看，财政分权（fd）的影响显著为正。1994年的分权制改革促使中央和地方之间形成自上而下的政府间财政关系。在此框架下，中央政府发挥宏观调控作用保持充足财源，地方政府作为中央代理人（谷成和曲红宝，2013），拥有适当的税政管理权。当政府间收入划分与地方政府面临的特定宏观经济和社会发展事务的责任不匹配时，地方政府将尽可能扩大可支配财源以弥补其在财政政策制定中的不利地位，凭借地方政府行政职权相对容易获得的非税收入成为其取得可支配财政资金的重要来源。因此，财政分权程度的提升加重了地方政府非税收入。实际税率（tax）对政府非税收入的影响显著为负，即税率越低，政府非税收入越高。地方为获得流动资本以实现经济增长而进行税收竞争的现象普遍存在。在短期内，以营业税、增值税和企业所得税三大税种为主的税收优惠政策形成的税收竞争导致实际税率下降，为维持财政支出的刚性，自由度相对较大的非税收入成分地方政府补充财源的重要手段。因此，地方政府间实际税率的降低促使政府非税收入的增加。产业结构（indu）对政府非税收入的影响为负，即产业结构优化升级程度较低时，地方政府非税收入较高。部分地级市尚处于现代产业体系培育的攻坚期，产业方式总体较为粗放，具有重要地位的制造业发展有待提升，致使税收增收能力不足，地方政府只能依靠非税收入以保证财政收入，从而产业结构不合理致使政府非税收入增大。固定资产投资水平（invest）与人口密度（den）的估计系数为正，经济活动频繁地区的政府开支相对较大，需要依赖相对灵活的非税收入；人口密度的提高以及城市化进程的加快，使得地方政府从土地征收出让和城市建设中获得非税收入。

同时考察不同区域地方政府非税收入的条件β收敛状况，如表6第（1）-（4）列所示，各个区域政府非税收入呈现收敛趋势，东北收敛速度最快，东部最慢。东北地区实际税率与地方政府非税收入存在显著正相关关系。东北作为老工业基地，产业转型升级滞后、国有企业改革不到位、民营企业发展不充分、科技创新活力不足等因素使其经济陷入低迷，在地方政府自有财力不足的情况下，更多的是依赖转移支付。东部地区作为我国经济持续增长的核心区，具备相对健全的市场竞争机制，以及相对完善的产品市场和要素市场，较为繁荣的东部地区的固定资产投资的增加和人口密度的增长显著促进了政府非税收入的增长。同时，东部地区不断优化发展的产业结构为其带来丰富的税源，能有效抑制政府非税收入的增长。中部地区人口密度的增长促使政府从城市建设过程获取大量政府非税收入，且人口密度的增加也意味着更大的公共财政支出，财政支出需求将引致政府非税收入增长。西部地区的实际税率与地方政府非税收入存在显著负相关关系。西部地区的产业发展相对落后，税源增收乏力，在 “减税降费” 的政策背景下，实际税率的下降更加难以弥补财政缺口，地方政府在一定程度上将更加依赖非税收入的收入功能以满足财政需求。

为进一步探索地方政府非税收入的收敛性在不同阶段的表现，本文根据地方政府非税收入的分布动态与地区差异，同时考虑了政策背景，选取2016年作为划分节点进行研究，如表6第（5）-（6）列所示。结果显示，不同发展阶段的地方政府非税收入收敛趋势依旧，但控制变量的显著性存在差异。2016年以前，财政分权和实际税率等政策性因素对政府非税收入的影响显著。2016年我国政府非税收入管理进入新阶段，伴随着财税体制改革的持续推进，地方政府逐渐回归于履行构建和维持市场秩序的职能。2016年以后，产业结构对政府非税收入的影响显著为负。当前，产业结构的合理性极大影响了地方涵养税源的能力，进而影响地方政府对非税收入的依赖程度。

表6 地级市政府非税收入的相对β收敛检验（分区域和分阶段）

七、结论与政策建议

本文就地方政府非税收入的相关理论进行探究，基于2007-2019年286个地级市的面板数据，采用核密度估计、Dagum基尼系数反映地方政府非税收入的分布动态与地区差异，使用变异系数与空间杜宾模型检验其收敛特征，并揭示相关经济社会因素影响。研究结论如下：（1）就理论而言，地方政府非税收入的增长具有路径依赖性，但随着政府治理能力的提升，以及财税体制改革的推进，政府在明确非税收入类型化功能定位后，有效利用非税收入以履行构建和维持市场秩序的职能时，地方政府非税收入趋同之势将愈发明显；（2）从绝对差异来看，各地级市非税收入收敛于平均水平，绝对差异大幅缩小；（3）从相对差异来看，地方政府非税收入相对差异呈下降态势，区域间差异贡献率相对稳定，区域间差异贡献率显著下降，非均衡现象减弱；（4）从收敛特征看，全国整体及四大区域的政府非税收入呈现出σ收敛和β收敛。同时，财政分权、实际税率水平、产业结构、固定资产投资水平以及人口密度等因素影响了地方政府非税收入水平，并存在一定的时空差异性。总的来说，趋同是地方政府非税收入的必然趋势。

基于此，本文具有以下政策启示：首先，当前地方政府非税收入下降趋势微弱，且存在一定程度的税费替代现象。必须深入推进财政分权制度改革，降低区域间财力保障上的差异，强化政府非税收入征管约束。在大力推行减税政策的同时，中央应充分考虑地方财政面临的压力，通过完善央地收入补偿机制，构建科学合理的地方税收体系等，降低减税政策给地方财政造成的冲击。其次，不同地区以及不同发展阶段的政府非税收入均有所差异，相应的地理区位、资源禀赋、社会经济因素对政府非税收入影响亦有所不同，因此针对不同发展层次、不同区域位置、不同地域特色，应采取不同的互动策略方式，分别出台相应的政策措施，因地制宜、因时制宜，以实现最优的政策效果。最后，地方政府非税收入存在显著的空间外溢效应，要树立区域协同治理理念，既要考虑当地引致政府非税收入膨胀的因素，又要注重周边地级市产生的引领或示范效应，规避空间溢出效应给政府非税收入管理改革的整体纵向推进带来阻碍，并对区域特征制定差异性的非税收入治理政策，有效实施区域梯度推进策略，以提升政府非税收入的治理能力。

总之，当前要警惕税费替代现象，防止 “一刀切” 式的减收政策，注重改革中的区域联动效应。今后，政府要履行构建和维持市场秩序的职能，将财政包揽的市场性事务回归市场，减少体制内耗和职责重叠，以消除非税收入规模膨胀的体制性根源。同时，要根据政府非税收入功能定位分类甄别和界定不同科目的性质，依据不同性质采用不同的处理方式对非税收入 “正本清源” ，全面推进政府非税收入分类管理水平的提升。