政府间事权与支出责任划分改革历程、成效与经验

李 森 王雨晴 王翰林

内容提要：党的十八大特别是十八届三中全会以来，我国政府间事权和支出责任划分改革经过谋划布局、全面展开、深化完善三个阶段有序推进，依据改革时间表，完成了主要基本公共服务政府间事权和支出责任划分，取得了明显改革成效，为新时期进一步深化政府间事权和支出责任改革积累了丰富的经验。

党的十八大特别是十八届三中全会以来，财税体制改革全面发力、多点突破、纵深推进，取得了明显成效，现代财政制度框架基本确立①财政部新闻办公室：《财政部负责同志出席中共中央宣传部新闻发布会介绍财税改革与发展有关情况文字实录》，http：//www.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/caizhengxinwen/202205/t20220517_3811138.htm。。政府间事权与支出责任划分改革也经过谋划布局、全面展开和深化完善三个阶段有序推进，取得了明显成效，但仍是财政改革最难啃的硬骨头（马海涛等，2020）。在新的历史时期深化政府间事权和支出责任划分改革，需要系统总结党的十八大以来政府间事权和支出责任划分改革的历程、成效和经验。

一、党的十八大以来政府间事权和支出责任划分改革历程

（一）谋划布局阶段

改革开放以来，我国中央与地方财政关系经历了从高度集中的统收统支到 “分灶吃饭” 、包干制，再到分税制的变化，财政事权和支出责任划分逐渐明确。但随着社会主义市场经济体制框架的逐步构建、完善，相较于政府职能实现向有限政府、有效政府、服务政府、法治政府的转变，我国政府间事权和支出责任划分改革还相对滞后，在一定程度上还存在不清晰、不合理、不规范等问题。因此，必须积极推进政府间事权和支出责任划分改革（马海涛，2019）。

政府间事权和支出责任划分改革是涉及面广、影响因素多的复杂系统工程。党的十八大以来，中央细致谋划布局，使政府间事权和支出责任划分改革有序推进。2012年党的十八大报告指出要 “加快改革财税体制，健全中央和地方财力与事权相匹配的体制” 。2013年11月，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出了适度加强中央事权和支出责任的改革重点。2014年6月中共中央政治局审议通过的《深化财税体制改革的总体方案》进一步明确了深化财税体制改革的思路原则、主要任务和时间安排，并从收入划分、事权与支出责任划分两大方面，进行了细致的布局规划。

2016年国务院颁布《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》（国发〔2016〕49号，以下简称《指导意见》），打破了长期以来按照行政隶属关系划分政府间事权和支出责任的思路，强调按照公共产品和服务的种类、性质（受益范围），并结合不同级次政府的性质及比较优势划分政府间事权和支出责任，真正开始了市场经济条件下政府间事权和支出责任划分的改革进程。《指导意见》提出了改革的总体要求和应遵循的五大原则；明确了事权划分改革内容及支出责任划分依据，并对省以下政府间事权和支出责任划分提出了新的要求。总体看，《指导意见》思路清晰、目标任务明确，并针对具体的改革内容及事权和支出责任划分任务确定了改革时间表：2016年选取国防、外交等基本公共服务领域率先启动财政事权和支出责任划分改革。2017-2018年总结相关领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革经验，在教育、医疗卫生、交通运输等基本公共服务领域取得突破性进展。2019-2020年，基本完成主要领域改革，形成中央与地方财政事权和支出责任划分的清晰框架。相对以前的政府间事权和支出责任划分改革，《指导意见》首次列出具体的改革时间表，有助于避免政府间事权和支出责任划分因工作任务繁重、改革难度大而出现长期停滞、举步维艰的局面，便于在短时间取得突破。

总之，党的十八大以来，经过细致、周密的谋划布局，深化中央与地方政府事权划分和支出责任改革的议题逐步明朗，进一步调整和合理划分中央与地方事权被明确为全面深化改革、全面依法治国和加快建成小康社会进程的重要途径和内容（黄君洁、王静雯，2018）。

（二）全面展开阶段

以2016年国务院颁布的《指导意见》为基础，2018年2月，为全面贯彻落实党的十九大精神，进一步提高各级政府提供基本公共服务的能力和水平，国务院办公厅发布了《基本公共服务领域中央与地方共同财政事权和支出责任划分改革方案》（国发〔2018〕6号，以下简称《改革方案》），提出了事权和支出责任划分的四条基本原则，明确了力争到2020年逐步建立起权责清晰、财力协调、标准合理、保障有力的基本公共服务制度体系和保障机制的改革目标，将涉及人民群众基本生活和发展需要且由中央与地方共同承担支出责任的8大类18项基本公共服务作为基本公共服务领域中央与地方共同财政事权，并明确规定了中央与省级政府所应承担的支出比例。这一方案是具体的、定量的、可操作的，使我国政府间事权和支出责任划分自改革以来第一次超出了只是进行原则性界定的窠臼，实现了质的飞跃。因此，《改革方案》是加快建立现代财政制度的重要举措，是分领域财政事权和支出责任划分改革的重要引领，是我国深化财政体制改革、划分事权与支出责任工作全面展开的重要体现。

2018年7月，中央全面深化改革委员会第三次会议审议通过了《关于建立健全基本公共服务标准体系的指导意见》（2018年12月中共中央办公厅、国务院办公厅印发），该文件与2016年的《指导意见》相衔接，按照 “谁的财政事权谁承担支出责任” 的原则，确定了基本公共服务领域中央和地方支出责任及承担方式，使支出责任划分趋于制度化、法治化和规范化。

2019年10月，党的十九届四中全会审议通过《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，要求健全发挥中央和地方两个积极性的体制机制，建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系，形成稳定的各级政府事权、支出责任和财力相适应的制度和工作体系；适当加强中央事权，减少并规范中央和地方共同事权。

为贯彻落实党的十九大和历次重要会议精神，国务院办公厅又相继出台了医疗卫生、科技、教育、交通运输、生态环境、公共文化、自然资源和应急救援领域的中央与地方财政事权和支出责任划分的具体改革方案（见表1）。

表1 中央层面有关事权和支出责任划分改革的文件统计

与此同时，各省级政府也纷纷效仿中央政府的规定和做法，先后出台了170个文件对省以下各级政府间主要基本公共服务的事权划分及支出责任分担比例予以规定（见表2）。

表2 省级政府有关财政事权和支出责任划分改革的文件统计

虽然国务院办公厅出台的《改革方案》及后续出台的具体改革方案，包括各省级政府效仿中央做法出台的各项具体规定，多数仅涉及 “现有管理体制和政策比较清晰，以人员或家庭为补助对象或分配依据” 的基本公共服务，但涵盖范围不断拓宽，制度化、规范化程度不断提高，越来越多的基本公共服务在中央政府与省级政府以及省以下各级政府间明确划分了支出责任分担比例。这是党的十八大以来政府间事权和支出责任划分改革所取得成果的具体和集中体现，相对以前的原则性划分具有里程碑式的重大意义。

续表

（三）深化完善阶段

虽然2018年后各省级政府对省以下政府间主要基本公共服务的事权划分及支出责任分担比例出台了系列规定，但我国较多的地方政府级次（四级地方政府）及明显存在的地区差异使得我国省以下政府间事权和支出责任划分仍然是薄弱环节。为进一步优化财政体制及深化完善政府间事权和支出责任改革，2022年6月，《国务院办公厅关于进一步推进省以下财政体制改革工作的指导意见》（国办发〔2022〕20号）下发，要求加快推进省以下各级财政事权划分进程，根据基本公共服务受益范围、信息管理复杂程度等事权属性，适度强化省级财政事权，将直接面向基层、由基层政府提供更为便捷有效的基本公共服务界定为市县级事权，在强调按照政府间财政事权划分合理确定省以下各级财政支出责任的同时，差别化确定不同区域的市县级财政支出责任，逐步推进同一市县不同领域的财政支出责任分担比例统一，从而针对省以下政府间事权和支出责任划分的特殊性，提出了系统的改革目标、思路，并明确了改革的任务和方法。2022年7月，财政部召开视频会议，研究部署推进省以下财政体制改革具体工作，相关改革举措正在贯彻落实中。

二、党的十八大以来政府间事权和支出责任划分改革成效

（一）央地政府间事权与支出责任划分改革成效

依据《指导意见》给出的改革时间表，2018年的《改革方案》完成了主要基本公共服务中央政府与地方政府间事权和支出责任划分。在2018-2020年，国务院办公厅又相继出台了对医疗卫生、科技、教育、交通运输、生态环境、公共文化、自然资源和应急救援领域的中央与地方财政事权和支出责任划分的具体改革方案，方案中确定的中央与省共同事权的支出分担比例如表3所示。

表3 中央与地方共同承担事权的支出分担比例

（二）省以下政府间事权和支出责任划分改革成效

为贯彻落实中央关于推进财政事权和支出责任划分的改革部署，各省级政府为推动基本公共服务领域共同财政事权和支出责任划分改革，进一步提高政府提供基本公共服务的能力和水平，均在国务院办公厅印发《改革方案》后，结合自身实际情况出台了一系列与中央文件精神一致的有关整体公共服务和某些特定公共服务财政事权和支出责任划分的改革措施，其中，天津、河北、山西、内蒙古、辽宁、吉林、上海、安徽、山东、广东、广西、陕西以及浙江所出台的事权及支出责任划分改革措施较为全面与细致，涉及的特定公共服务数量达6项以上（见表2）。总体看，目前各省已基本完成主要领域省以下事权和支出责任的划分工作，形成了财政事权和支出责任划分的清晰框架。各省级政府的共同事权支出分担办法及分担比例如表4所示。

表4 各省份基本公共服务省以下支出责任分担比例

续表

续表

三、党的十八大以来政府间事权与支出责任划分改革的成功经验

（一）先横后纵、夯实基础

广义的财政分权包括横向分权和纵向分权两个维度。所谓横向分权是指市场与政府职权范围划分，涉及市场与政府关系的处理与协调，重在从整体意义上界定政府的职权范围。所谓纵向分权是指政府财政权力在不同级次政府间的划分，重在明确界定不同级次政府财政的职权范围。实现两个维度分权的结合是提高公共产品供给效率和公共需要满足程度的有效途径（马万里，2013）。明晰划分政府间事权的基础条件是准确界定政府整体意义上的事权，此之谓 “内外有别、上下分明” （孙开，2004）。实现财政横向分权借助公共产品和私人产品的区分似乎并不困难，但由于大部分产品是混合产品，而且随着经济社会的发展，政府与市场、社会的边界还会随之变动（王湘军、李雪茹，2019），公共产品与私人产品的性质会不断变化，所以即便是在市场经济发达国家，市场与政府关系的处理和协调仍是没有彻底解决的棘手难题（杨志勇，2016）。这构成政府间事权和支出责任划分所必须面对的约束条件。因此，无论是从逻辑上讲，还是从实践角度考察，划分政府间事权和支出责任首先需要界定清楚政府作为一个整体所应承担的事权和支出责任，即事权划分的基础是政府与市场、政府与社会关系的合理确定（王浦劬，2016）。

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出： “经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府与市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用” ，这为理顺市场与政府关系指明了方向。党的十八大以来，我国通过深化行政审批制度改革，进一步简政放权，合理确定政府提供基本公共服务的范围和方式，将应由市场或社会承担的事务，交由市场主体或社会力量承担；政府职能定位不清，财政包揽过多及财政承担不够的现象逐步得到纠正。事实上通过深化横向财政分权改革，理顺了市场与政府的关系，较好地解决了政府的 “越位” 和 “缺位” 问题，明确了政府作为整体所应承担的事权和支出责任，从而为深化财政纵向分权改革，合理划分政府间事权和支出责任夯实了基础和前提，采取的是 “先横后纵” 思路。

（二）自上而下、扎实推进

在政府划分为中央政府和地方政府两大级次而地方政府又划分为若干级次的前提下，财政体制设计自然也就包括央地财政体制和省以下财政体制两大组成部分。由于央地财政体制设计决定了地方政府整体意义上的职权范围，所以央地政府间事权和支出责任划分是地方政府间事权和支出责任划分的起点（寇明风，2015）。一般来说，全国性公共产品和地方性公共产品的划分构成设计央地财政体制的基本依据。但是，由于受益范围超出地方政府辖区，但又不足以覆盖全国的区域性公共产品大量存在，其资源配置权应由中央政府还是地方政府掌握抑或由二者共同掌握需要具体问题具体分析，所以央地财政体制设计并非轻而易举。从这个意义上讲，推进政府间事权和支出责任划分改革，首先需要着手央地财政体制的设计和改革工作，即从思路上讲应该是 “自上而下” 。

2016年国务院出台的《指导意见》要求坚持财政事权由中央决定；2018年国务院出台的《改革方案》把 “坚持财政事权划分由中央决定” 作为五大基本原则之一，都体现的是 “自上而下” 的改革思路，即划分政府间事权和支出责任首先要由中央对央地政府间事权和支出责任予以划分。2018年的《改革方案》对8大类18项基本公共服务明确界定了中央与省级政府所应承担的支出比例，此后国务院办公厅又先后就医疗卫生、科技、教育、交通运输、生态环境、公共文化、自然资源、应急救援领域央地政府间事权和支出责任划分下发具体改革方案。在中央政府的统一领导和积极带动下，各省级政府也先后出台170个文件对省以下各级政府间主要基本公共服务的分担比例做出了明确规定（见表2），其中整体性事权和支出责任划分文件36个，特定公共产品和服务事权和支出责任划分文件134个，完成了时间表所规定的主要基本公共服务政府间事权和支出责任划分改革任务。我国政府间事权与支出责任划分改革之所以能稳步开展，与采取自上而下、扎实推进的改革思路有直接关系。

（三）由易到难、有序展开

公共产品受益范围具有多样性，而政府级次却是有限的，我国政府级次较多，但也只有五级。因此，政府间事权和支出责任划分必然受政府级次有限性和公共产品受益范围多样性矛盾的制约（李森，2017）。对大多数公共产品而言，其受益范围都难以与某级政府辖区范围完全吻合。这类公共产品在政府间划分事权和支出责任难度相对要大；而那些受益范围与某级政府辖区范围吻合，或是虽然不完全吻合，但偏离幅度不大的公共产品，在政府间划分事权和支出责任的难度相对要小。从应然意义上讲，政府间事权与支出责任划分应 “先易后难、有序展开” 。

2018年国务院颁布的《改革方案》指出：根据《指导意见》，结合《国务院关于印发 “十三五” 推进基本公共服务均等化规划的通知》（国发〔2017〕9号），将涉及人民群众基本生活和发展需要、现有管理体制和政策比较清晰、由中央与地方共同承担支出责任、以人员或家庭为补助对象或分配依据、需要优先和重点保障的主要基本公共服务事项，首先纳入中央与地方共同财政事权范围，暂定为8大类18项。之所以这样做，是因为这些基本公共服务事权和支出责任划分本来就相对明确，现在量化确定央地间的支出分担比例，可以使事权和支出责任划分进一步明晰化，但是，还有大量现有管理体制和政策不完全清楚，补助对象、分配依据不明确的事权和支出责任需要划分。从这个意义上讲，对8大类18项公共服务所进行的支出责任划分只是做了相对容易做、难度不是太大的工作，对政府间事权和支出责任划分而言，未来依然任重而道远。而采取 “先易后难、有序展开” 思路划分政府间事权和支出责任，是在条件尚未完全成熟时尽快推进改革进程的理性选择，是很值得总结的成功经验。

（四）取其精华、创新发展

根据公共产品的受益范围来划分政府间的事权和支出责任，做到不同级次政府、同一级次不同地方政府提供的公共产品的受益范围能与其辖区范围吻合，是政府间事权和支出责任划分的理想状态。美国财政学家奥茨认为，在这一状态下，政府提供公共产品和服务具有信息优势，其对民众偏好更为熟悉和了解，有利于合理确定公共产品供给水平和资金筹措方式，他称之为公共产品供给的 “完美对应” ；阿尔波特·布雷顿将这种政府辖区范围与公共产品消费群体范围的对称称为 “完美映射” ；曼库尔·奥尔森则概括为 “财政对等原则” （奥茨，2012）。一般认为，研究公共产品的层次性可找出公共产品与各级政府职责和行为目标的内在联系（卢洪友，1998）；从分析公共产品的受益范围入手，对公共产品做多个层次划分，是市场经济条件下探讨政府职责划分的必然要求（李齐云，2003）；公共产品的属性是划分中央政府和地方政府事权的基本依据（王浦劬，2016）。但是，公共产品受益范围多样性与层级制政府架构下政府级次有限性之间的矛盾，决定在层级制政府间划分事权，总会有相当部分的公共产品和服务的受益范围难以做到与特定级次政府的辖区范围完全吻合。在这样的约束条件下，可行的选择是遵循 “就近一致” 原则。在此基础上，对受益范围介于上下级政府辖区范围中间地带的公共产品，可考虑成立 “FOCJ” （Functional Overlapping Competitive Jurisdiction）。受益范围小于最基层政府辖区的公共产品应具体问题具体分析确定合适的供给主体（李森、彭田田，2021）。总之，公共产品受益范围理论是财政联邦制理论的精华，也历来为我国财政学者所推崇。

2016年的《指导意见》和2018年的《改革方案》都强调了公共产品受益范围对政府间事权和支出责任划分的基本制约作用，对不同级次政府所具有的比较优势给予充分肯定，确定了公共产品受益范围在哪级政府辖区，就由该级政府承担该公共产品供给事权，并明确规定 “谁的事权谁承担支出责任” ，实际上既强调了要按照公共产品受益范围来划分政府间事权，也强调了要按照公共产品受益范围来解决成本分担问题，从而既能体现效率原则，也能体现公平原则。吸收、借鉴财政联邦制理论的精华并结合我国具体国情予以创新发展，是我国政府间事权和支出责任划分改革得以深入开展的成功经验。

（五）由质到量、精准划分

政府间事权和支出责任划分涉及面广、影响因素多，是复杂系统工程。做好政府间事权和支出责任划分工作需要坚持定性和定量分析相结合的方法。首先要通过定性分析对政府间事权和支出责任应如何划分设计出规范性框架，明确改革的目标、原则和方向，在此基础上通过定量分析，对政府间事权和支出责任划分做出精确的量化界定。没有定性分析，对政府间事权和支出责任划分没有质的认识和理解，定量分析就是无源之水、无本之木；没有定量分析，政府间事权和支出责任划分就会只有理论意义和学术性而不具有实践意义和可操作性。因此，政府间事权和支出责任划分需要由质到量、精准划分。

党的十八大以来，我国政府间事权和支出责任划分经历了由质到量、精准划分的完整过程。党的十八届三中全会对改革中央与地方政府关系提出了明确要求，但还未有清晰具体的实施方案（黄君洁、王静雯，2018）。2016年国务院颁布的《指导意见》则从三个方面明确了政府间事权和支出责任划分存在的问题，强调了五项总体要求和应遵循的五大原则，提出了要适度加强中央财政事权、保障地方政府履行财政事权和减少并规范中央与地方共同事权的基本改革思路，同时制定了政府间事权和支出责任划分的改革时间表，从而大大推进了政府间事权和支出责任划分的改革进程，但整体看基本还是停留在依靠定性分析所进行的原则性划分阶段。2018年国务院出台的《改革方案》对8大类18项基本公共服务首次明确界定了中央与省级政府所应承担的支出比例，这是具体的、定量的、可操作的，较之以前的原则性划分实现了一次质的飞跃，具有划时代的重要历史意义，标志着我国的政府间事权和支出责任划分开始从定性的原则性规定，向实施定量的精细化管理的历史新阶段迈进。

（六）协调推进、整体设计

政府间事权和支出责任划分与政府间转移支付制度设计是有联系的，但二者之间还涉及一个中间环节，即政府间财权和收入的划分。严格说是政府间事权和支出责任划分与政府间财权和收入的划分共同决定了政府间转移支付制度设计。因此，政府间事权和支出责任划分与政府间财权和收入划分以及转移支付制度设计不能割裂开来。

党的十八大以来的政府间事权和支出责任划分改革，一直注重与政府间财权和收入划分及政府间转移支付制度协调推进、整体设计。2016年《指导意见》指出：要加快研究制定中央与地方收入划分总体方案，推动进一步理顺中央与地方的财政分配关系，形成财力与事权相匹配的财政体制；进一步完善中央对地方转移支付制度，清理整合与财政事权划分不相匹配的中央对地方转移支付，增强财力薄弱地区尤其是老少边穷地区的财力；严格控制引导类、救济类、应急类专项转移支付，对保留的专项转移支付进行甄别，属于地方财政事权的划入一般性转移支付。根据财力状况划分事权和支出责任除了出于解决财政运作的实际问题、缓解地方政府财政困难的考虑外，根据公共产品受益范围划分事权和支出责任难度太大也是一个重要原因。准确界定某类公共产品的受益范围并不容易，需要一个长期的渐进的过程。公共品的动态变迁决定了各级政府事权边界的动态游移（马万里，2017），而按照2016年《指导意见》要求，政府间事权和支出责任划分必须在规定时间即2020年完成改革任务，在这么短的时间内对政府间财政分权问题进行一个全方位、系统化的变革，工作任务之重、难度之大可想而知。一种简便可行的办法就是根据既定的政府间财力划分格局和转移支付情况来划分政府间事权和支出责任。

分税制改革后，省以上特别是中央政府财政能力大大增强（黄君洁、王静雯，2018），在政府间财力分配格局相对集中的条件下，地方政府支出压力加大，有些支出责任难以落实。在这样的条件下划分政府间事权和支出责任，合适的做法是结合转移支付制度设计进行调整。正如《改革方案》所指出： “在一般性转移支付下设立共同财政事权分类分档转移支付，原则上将改革前一般性转移支付和专项转移支付安排的基本公共服务领域共同财政事权事项，统一纳入共同财政事权分类分档转移支付，完整反映和切实履行中央承担的基本公共服务领域共同财政事权的支出责任” “对上述共同财政事权支出责任地方承担部分，由地方通过自有财力和中央转移支付统筹安排” 。显然，我国中央政府与地方政府间的支出责任划分，实际上是把目前中央与地方在8大类18项基本公共服务的实际支出分担比例（转移支付后）以支出责任界定的形式体现出来，把部分一般性和专项转移支付调整为共同财政事权分类分档转移支付。总之，把财政体制设计所包含的三块内容联系起来考察，有利于协调政府间事权支出责任划分与财权收入划分的关系，有利于优化转移支付制度设计，实现理想的转移支付规模，降低制度运作成本。这既是完善分税制财政体制的必然要求，也是保证我国政府间事权和支出划分改革得以顺利推进的成功经验。