农村集体经营性建设用地入市收益分配困境探析

张力于，韩德军

（贵州财经大学管理科学与工程学院，贵州贵阳 550025）

引言

新世纪以来，随着我国城镇化进程飞速发展，我国城市建设用地现有存量对市场的供给已经难以适应现有的社会经济发展，而基于我国现有的城乡二元土地所有制，农村土地不能实现自由流转，农民集体作为土地所有权的主体，无法对土地进行有效利用实现增收。党的十九大明确指出全面盘活农村集体经营性建设用地，突破现有农村土地制度改革是探索农民增收路径、促进农业稳定发展、实现城乡一体化进程的重要决策。我国《土地管理法》明确规定，农村集体建设用地不可随意流转，不可私自改变土地使用性质，唯有通过政府征收以后将原有土地性质转变为国有土地以后，以招挂拍方式入市实现流转、出让[1]。长期以来，受限于我国城乡二元土地所有制壁垒，政府作为合法征地者，对土地市场具有强势垄断地位，农民集体难以通过享有土地所有权实现财产性收入的增加。近年来，随着土地政策的不断放宽，土地经济价值的不断上涨，土地入市过程中农民参与土地增值收益分配受损矛盾问题凸显。当前，亟需在打破原有集体建设用地土地入市制度基础上，探索有效的土地入市分配模式，以合理公平、兼顾多方主体利益为原则，平衡政府与农民集体、农民集体与农民个体、政府与农民个体不同主体间的利益需求，协调好土地入市收益的合理分配。2019年，十三届全国人大十二次会议通过的《土地管理法》修正案，进一步破除了农村集体经营性建设用地入市的法律障碍，为城乡一体化发展扫除了制度性障碍[2]。2020年，中共中央国务院《关于构建更加完善旳要素市场化配置体制机制的意见》，明确提岀推进土地要素市场化配置，建立健全城乡统一的建设用地市场[3]。至此，标志着农村集体经营性建设用地与国有土地同等“身份”全面入市。

基于我国土地公有制，集体经营性建设用地是我国在社会主义发展过程中提出的特有概念，我国与国外其他国家在土地上的最明显区别在于，国外土地施行的是土地私有制，土地归私人所有，私人享有土地的所有权、发展权、收益处置权，可根据个人意愿自由进行交易。国外学者对土地的研究主要集中于产权制度的完善，国外大部分学者认为明晰土地的产权有助于土地市场的完善、减少土地入市的交易成本。美国在土地交易过程中政府通过收取一定比例的土地增值收益，来兼顾效率和公平。英国通过行政法令明确规定土地发展权归国家所有，私人不可改变原有的土地使用性质，但是国家在社会经济发展过程中基于公共利益的考虑改变私人土地原有使用性质，造成的土地升值或者下降，会给予相应的补偿。法国则通过对土地的优先购买权，将土地的增值收益归于公有。

在我国，农村集体建设用地入市增值收益分配主体的界定中，政府是否应该作为增值收益分配主体之一学界还存在分歧，李延荣[4]认为政府作为社会服务的提供者，土地收益应该在产权主体之间进行分配，不应成为利益的分配者。顾湘[5]等认为政府在土地入市中，收益分配比例应该小于集体所占比例，通过一定的税收获取收益。王小映[6]认为，集体土地作为农民集体所共有的集体资产，土地产生的增值收益应该由集体成员共同享有，但是要明确土地收益的分配。樊帆[7]认为地方政府作为土地收益分配主体缺乏理论依据，在集体经营性建设用地流转的过程中政府过度的干预，不仅没有提高集体建设用地市场的效率，还造成了土地收益分配矛盾越发突出。吴昭军[8]认为，由于集体产权具有公共性和社会性特性，土地增值收益分配应以公共性与统筹性为原则，政府按一定比例收取土地调节金，作为其公共职能的体现。李怀[9]认为应通过顶层设计明确地方政府的增值收益分配权，以化解征地与入市的矛盾，平衡好政府与农民集体之间利益分配。总体来看，国内学者对农村集体经营性建设用地是否入市已经达成统一观点，分歧在于农村集体经营性建设用地入市时应以何种方式入市，入市后的增值收益应该如何分配，参与入市过程的利益相关主体应该如何界定。

表1 集体经营性建设用地入市变革历程

1 土地收益分配主体

1.1 政府

虽然政府在农村集体建设用地所有权上不属于农村集体成员，不享有土地所有权资格，但是在集体建设用地入市整个过程中，政府都实际参与其中，扮演多种角色。从理性经纪人角度出发，政府在过去征地模式中获取了绝对的土地增值收益，这是其财政收入的一部分来源。2019年国家对《土地管理法》的修订，农村集体经营性建设用地与国有土地同等入市，此举打破了原有土地增值收益分配中政府的主导地位，集体所有符合规定的建设用地再也不必经过政府征收转为国有土地后入市。政府不再以主导者身份参与土地入市增值收益，转而作为土地市场的监督者，这一角色的转换势必导致政府与农村集体之间产生博弈。在此制度下，农民集体必将追求自身经济利益的最大化，促使政府在土地增值收益分配的比例下降。因此，地方政府与集体经济组织存在着利益矛盾，一定程度上会对集体建设用地制度改革造成阻碍。

1.2 集体

我国《土地管理法》明确指出农村土地由农民集体组织成员共同所有。农民个人作为集体成员人之一，但是却没有独立的所有权，土地所有权只能由农民集体共同行使。从组织结构内部进行分析，集体经济组织由具有成员权的农民个人组成，在大多数时候集体经济组织的决策也反映着大多数农民个体的共同意志，但是当集体经济组织当权者出于自身目的出现自利行为时，就会出现少数人侵犯多数人权益现象，此时，集体组织决策就难以完全反映农民自身全部利益。在参与利益分配过程中，农民个体与集体经济组织目标一样时，集体经济组织会在与其他利益相关主体博弈过程中为农民争取合法利益，为农民个体服务。当二者利益目标存在分歧时，集体经济组织作为代表农民行使权利的主体，可能会基于自身利益需求侵犯农民权益。另一方面，我国普遍存在村委会替代集体经济组织扮演农民集体行使权利决策的角色，在代表农民集体进行决策时，其自身的行政色彩决定了村委会与地方政府存在一定的依附关系，因此在土地收益分配关系的博弈中，其难以完全独立地扮演一个中间人角色，完全维护农民利益。

1.3 农民

农村集体建设用地作为集体财产，所有权为集体所有，农民作为农村集体组织成员，依法具有分享集体财产收益的权利，农村集体建设用地入市过程中，此时农民作为个体只享有“土地使用权”并不直接参与集体建设用地的入市，“土地所有权”由村集体代为行使，但实际在建设用地入市后，农民作为分散的个体，难以保障自身作为农民集体成员具有分享“农村集体财产”收益的权利，应该承认其参与增值收益主体的地位，在集体建设用地入市之后维护好其合法分配收益的权利，通过合理分配土地入市收益，增加农民财产性收入，盘活农村经济，增强其获得感[10]。

2 集体经营性建设用地入市收益分配平衡面临困境

2.1 主体间利益诉求矛盾突出

在农村集体建设用地入市过程中，不同主体对参与土地增值收益有着不同的利益需求。首先，政府作为公共服务者，其公共职能的体现需要通过财政收入来实现，在政府、集体、农民三个主体间进行利益博弈时，政府作为行政主体在实现其利益分配需求上具有明显的地位优势，作为经济理性人对自身利益的需求，政府可能利用行政手段过多干预土地增值收益分配。其次，作为农村集体经济组织，农村土地所有权职能的行使者，基于产权理论，在土地增值收益分配中享有最多收益分配权力。最后，作为集体经济组织成员的农民个体，作为土地的实际使用者，在土地入市流转过程中希望通过土地的最大补偿来实现个人的利益保障。在三个主体的博弈中，无论是哪一方都可能会通过一定的途径来实现参与土地增值收益分配的最大化，在此过程中势必导致其余两方主体利益受到缩减。

2.2 主体间土地收益分配机制不均衡

当前，我国在农村集体建设用地入市增值收益的划分上还没有具体的、统一的标准。参与土地增值收益分配在实际过程中是由各利益主体互相博弈后进行分配。在不同的地区，由于社会经济发展差异，集体建设用地入市后土地收益具体分配方式由当地政府决定，农民集体和农民个人的土地合法权益还得不到应有的保障，容易出现土地纠纷。在二次分配过程中，农村经济组织与农民也存在分配不均的现象，农民作为个体，在与村集体组织博弈过程中处于弱势地位，加上自身权利意识淡薄，在利益受到侵害的同时难以向相关部门进行投诉。

2.3 主体间收益分配中法律依据不完善

相比过去，农村集体土地可以入市后，其市场价值有了巨大的提升，面对如此巨额的经济利益，不同利益主体之间应该怎么分就成了亟需解决的问题，现在除了政府方面有行政明文规定以市场交易额为基础抽取一定比例调节金作为分配办法，农村内部集体与农民之间如何分还没有明确的法律依据，作为集体组织成员，每一户农民应该分多少才算合理，再分配以后是否需要按比例留置一定份额的资金作为本村发展的投入，留置的资金应该如何使用，用到哪里等等一系列问题还没有具体的法律依据，各地区都是按照村民自治协商的基础进行决策。

3 对策建议

3.1 明晰集体建设用地产权制度

土地入市流转的基础前提是土地产权的明确界定，也是完善土地入市后，政府、农民集体、农民个体不同主体之间土地增值收益分配的重要依据。土地产权的界定不明晰，从根本上会弱化所有权人的合法权益，在土地入市交易过程中、土地收益分配过程中土地所有权主体合法权益受到侵犯时，无法根据相关法律依据对本身经济利益进行保护。因此在当前情况下，国家政府应该出台相关法律法规完善关于农村集体经营性建设用地土地流转中参与土地收益分配的主体交易参与权和分配资格权，通过法律的形式界定集体经营性建设用地所有权主体，参与利益分配，明晰参与土地收益分配权主体，从制度上规范土地各主体间合法权益。

3.2 建立兼顾不同主体的收益分配机制

在农村集体经营性建设用地入市过程中，参与土地收益分配的主体为政府、集体、农民个人[11]。其中政府作为特殊的行政主体，客观上为集体建设用地入市提供了良好的交易市场环境，土地利益的分配上，政府可通过土地税收或根据土地交易额收取一定比例的调节金。农民集体作为集体土地所有权的主体，在参与分配中理应获取集体建设用地入市流转的绝大部分经济收益，同时在集体内部土地收益的分配必须以保障每一集体组织成员基本利益为原则，将土地收益的绝大部分公平分配到每一个享有成员资格的农民个体中，让农民个体真正地切身享受到土地政策改革红利，提高农民生活水平。因此，完善集体建设用地利益分配机制，兼顾不同的主体利益需求，制定合理的、公平的分配机制，均衡集体经营性建设用地入市利益分配，在协调好不同利益主体需求的同时提高其政策实施的参与度，对盘活农村闲置土地，优化土地资源利用至关重要。

3.3 强化土地收益分配的动态过程监督

土地收益分配的公平合理，关乎每一个利益主体的合法权益，不同主体合法权益是否得到充分的体现关乎到土地制度改革的最终效果。目前，我国土地入市监管机制尚未得到完善，在土地收益分配过程中还存在一系列问题，不同的利益分配主体基于自身利益最大化的考虑，会出现土地收益分配的行为。另一方面，在参与土地收益分配的主体中，政府不仅是参与主体之一，同时也作为土地入市过程的监管者，拥有“运动员”与“裁判”的双重身份，可能会出于自身利益的考虑，难以在土地利益分配中体现其“监督者”的独立性[12]。因此，应强化有关部门监督职责，对集体建设用地入市到分配整个过程进行全程化动态跟踪，对土地收益分配进行动态监管，保证利益分配的每一个主体得到合法的诉求满足。