新时代地质调查地区调整系数探讨和思考

栾 鹏，高永臻，刘协伟

(中国自然资源经济研究院,北京 101149)

2021年自然资源部中国地质调查局印发了《地质调查项目预算标准(2021)》，其中的地区调整系数沿用了2007年财政部和国土资源部下发的《国土资源调查预算标准(地质调查部分)》中的标准。随着社会经济发展水平的提高、地质调查技术水平的进步和地质调查工作程度的深入，部分地区的地区调整系数水平存在与实际情况不适应的问题，影响不同地区野外调查工作经费的合理匹配，亟须进行修订完善。

1 地质调查项目预算标准地区调整系数

地质调查项目预算标准，以地质调查项目设计为基础，确定一定时期、一定生产技术条件下，完成一定计量单位的地质调查工作经费预算的一种价值计量标准；是衡量项目经费与项目任务是否匹配、平衡与合理的尺子。地质调查项目预算标准是统一标准，是按社会必要劳动消耗制定的各种基础定额、各种技术经济参数，以及根据基础定额和技术参数制定出的预算定额和预算标准，主要体现于基础定额的制定和技术经济参数的计算。一是体现在数据的选取上，基本数据主要来源于河北、河南等中部地区，有一定代表性，基本可代表社会必要劳动消耗；二是体现在数据处理上，如因资料缺乏，用到西部区资料，要进行技术处理，如1∶25万区调，主要资料取自西藏、新疆和青海等地，日效率则应利用高原系数进行换算；三是体现在技术经济参数的计算不考虑西部和特区的特殊情况。因为这些不属于社会必要劳动消耗，属于特殊消耗。又如车千米价的计算，人工费、材料费均按内地价计算；四是劳动定额统一按中部地区年施工期8个月计算，不考虑多于8个月和少于8个月的情况。基于以上办法制定的统一预算标准基本上仅适用于中东部一般地区，如在中东部特殊地区、西部和北部地区使用，则应用当地的地区调整系数进行调整，保证地质调查项目劳动消耗得到补偿，促进地质调查项目预算编制与管理科学。

2 地质调查项目预算标准地区调整系数跟踪评估意见

在中国地质调查局指导下，连续多年开展了面向众多地质调查项目承担单位的预算标准地区调整系数使用情况跟踪评估。从近十年的跟踪评估反馈意见来看，地区调整系数经过多年实践和运用，已被各方面普遍认同，总体合理，能够满足地质调查项目预算管理的需要。但是在个别地区存在一些系数不适应问题，导致自然条件差不多的区域开展不同项目，经费匹配存在较大差异，相关项目承担单位开展了此方面调研，并提交了专题研究报告，建议调整该区域的地区调整系数。其中针对内蒙古地区反馈意见较为集中，由于内蒙古地域辽阔，地理环境、气候条件、经济发展水平等差异较大，所以粗线条地划分地区调整系数明显不合理，目前内蒙古中部地区(预算标准中表述为“内蒙古其他地区”)适用统一的1.2的系数，但是该区域地理跨度大，内部自然条件差异程度较大，使用一个系数有失公允。鉴于以上情况，要找出影响这些区域系数不适应的原因，除了现行地区调整系数所考虑的野外施工期、工资水平、运输条件等主要因素，还要分析是否存在其他影响因素。为了解实际情况，彻底弄清问题产生的原因，选取了内蒙古中西部地区作为典型区域开展野外实地考察调研。

3 内蒙古实地调研中的主要问题

调研组从呼和浩特向西经河套平原由敖伦布拉格进狼山，随后走东北方向至乌拉特后旗、乌拉特中旗、二连浩特、阿巴嘎旗、锡林浩特，经过了系数1.2的 “内蒙古其他地区”区域和系数1.4的“阿拉善地区”区域。同时，调研组分别与常年工作在阿拉善地区和锡林郭勒地区的两个野外项目组进行了研讨，实地了解了内蒙古野外地质工作的人文环境和自然环境情况，深入交流了现行地区调整系数未考虑的影响因素。

3.1 地理条件艰苦导致增加了项目成本

内蒙古中西部区域按自然地理和人文地理条件大致可分为三类：一是自然和人文条件艰苦的西部沙漠区域和狼山一带；二是自然地理条件好，但人文社会条件较差的内蒙古高原牧区；三是自然人文条件都相对较好的平原农业区。本次调研主要是在西部沙漠区和高原牧区。

第一，内蒙古中部的高原牧区和内蒙古西部的沙漠区，地广人稀，工作、生活补给条件差，导致运输费增加，地质工作成本偏高。内蒙古地广人稀，公路路网条件差，东西直线距离2400千米，南北跨度1700千米。以2014年统计数据，内蒙古的人口密度和公路密度都是全国倒数第四，而且各个盟市间差距也很大。这些特点使开展地质工作时出现以下交通运输量增加情况：一是项目承担单位所在地离工作区远，某地质调查项目位于锡盟阿巴嘎旗的北部区域，距离单位所在地700多千米，不但在组撤运时增加了交通负担，而且在项目开展期间增加了野外项目组人员往返单位或回家探亲的交通负担。二是驻地离工作区远，由于内蒙古地广人稀，野外项目组一般在村镇租房子作为驻地，但驻地离工作区还是较远，往返距离长。三是驻地离补给区远，由于地质调查项目大多安排在地广人稀的牧区，补给条件很差。驻地和工区间往返、驻地和补给区间往返、单位和工区间往返等方面的运输量远多于其他地区，导致在这些地区开展地质工作的交通运输成本明显增多，进而增加了项目成本。

第二，基于安全保障，人烟稀少的地方需要额外配备车辆，产生额外费用。从安全保障角度，在自然环境恶劣、路况差、人烟稀少且距离驻地较远的地区开展地质工作时，应在原有的车辆保障基础上至少再增加一辆保障用车。在内蒙古阿拉善的黑鹰山等人烟稀少的地方开展地质工作时，需要安排两辆以上车辆结伴出行。由此产生了车辆配备、司机费用、维修费用等一系列额外费用。

第三，内蒙古半戈壁地区遍布骆驼刺的特点，造成在该区域开展工作车辆维修费用较高。骆驼刺主要分布在沙漠和戈壁深处，靠吸取地下水分和营养生长，是一种自然生长的耐旱植物。车辆行驶在骆驼刺分布的地区，极易造成轮胎损坏，严重时甚至造成车辆事故。在此地区工作，车辆轮胎修补更换频率较高，车辆轮胎寿命远远低于正常地区，有时候行驶200公里就要更换轮胎，造成该区域的车辆维修费用高。

第四，内蒙古高原牧区，由于人口密度低，生活条件差，雇工困难，进一步增加了该地区项目成本。内蒙古高原牧区，人口少，生活条件差，人力资源供给较少，造成成本相对较高。由于物资匮乏，工作区生活成本远高于城镇地区。工作区住宿条件较差，住宿宾馆数量较少。人口稀少和生活条件差导致雇工困难，只能提高雇工价格，达不到通过雇工减少项目成本的目的，反而增加了该地区项目成本。

3.2 地广人稀的特点影响通勤时间，降低工作日效率

较大的往返交通距离以及较差的路网条件，缩短了有效生产时间，影响了工作日效率。比如在开展野外路线调查工作时，每次路线调查2千米左右，工作组人员需要上午7点半从驻地坐车出发，9点多到达工作区，通勤往返耗时4小时左右，严重影响工作日效率。

网围栏的普遍设置影响了测区通行条件，直接导致日效率的降低。内蒙古草原牧区基本每户牧民都使用网围栏。网围栏主要用于科学管理牧区草原植被恢复，有效提高草原利用率和放牧效率。但对于地质工作来说，网围栏给测区内部通行造成了一定困难，增加了额外的阻碍，直接影响了工作日效率。

3.3 地质工作和草原管理工作之间存在不协调，影响正常地质作业施工

随着对生态保护的重视程度不断加强，内蒙古草原牧区实行了禁牧休牧政策，同时启动草原生态补偿机制。草原生态补偿主要以国家为主体，同时本着“谁使用谁补偿、谁破坏谁补偿”的原则，使用草原的主体需要对草原拥有者进行补偿。内蒙古自治区出台的《内蒙古自治区地质勘查临时用地补偿管理办法》明确了对国家出资的公益性、基础性地质调查项目(包括物探、化探、测量、区域地质调查等)，沿一定路线通过式作业，在每个观测点上停留的时间短暂，并且及时恢复地表原状未影响土地使用或未破坏土地的行为不予补偿。对机动车碾压草原和草原受到粉尘污染的要予以补偿，但是没有明确的补偿标准，往往造成地质工作者和草原管理者对草原生态补偿标准达不成一致，导致两者之间对接不协调，影响了正常地质作业施工。

4 基于内蒙古调研的地区调整系数修订思考和建议

4.1 现行地区调整系数修订研究方面的思考

第一，依托量价分离模式使地区调整系数修订模式落在项目成本上。随着地质工作程度的提高，目前的工作主要集中在边远地区。内蒙古中西部边远地区人烟稀少，交通条件差，造成了通勤条件和补给条件差。用于野外生产生活交通运输、车辆维修和野外安全保障方面的消耗造成了成本的上升。比如项目组驻地与工区、补给区、项目单位所在地间往返距离长，工区路况差，加大了车辆油料消耗，增加了运输费；在戈壁区普遍存在的骆驼刺容易扎胎，导致车辆维修费增加；基于野外生产安全保障需要，增加了车辆配备、维修、司机工资等一系列额外费用。从影响成本的角度充分考虑自然条件、人文社会现状、健康程度等因素，依托量价分离模式，分解对野外施工成本的影响，使之落在项目成本上，从而建立完善地区调整系数修订模式。

第二，依托基础定额信息采集系统测算不同地区驻地和工区间的往返时间消耗。通过实地调研，发现在该区域从事野外地质工作，通勤时间较长，有效工作时间减少，直接降低了工作日效率。地区调整系数中还需考虑驻地和工区间通勤条件对工作日效率的影响。利用地质调查野外基础定额信息采集App收集的工作日志数据进行测算，该数据记录了野外一线地质技术人员每天从驻地出工到收工回到驻地的全过程，能够体现每日工作效率。从工作日志数据选取了现行地区调整系数分别为1.0、1.2、1.5和1.8的4个项目进行了对比分析。其中，系数为1.0的项目驻地位于河北唐山地区，往返时间占比19.9%；系数1.2的项目驻地位于内蒙古锡盟地区，往返时间占比44.3%；系数1.5的项目驻地位于内蒙古阿拉善盟地区，往返时间占比32.1%；系数1.8的项目驻地位于青海海西地区，往返时间占比45.2%。通过上述对比，发现位于内蒙古锡盟系数1.2区域的通勤条件对效率影响比1.5区域还要高，验证了实地调研中该区域驻地和工区间通勤条件在影响工作日效率方面远超相同系数区域，是引起该区域系数不适应的重要因素。

借助已建立的基础定额信息采集系统中收集的时间定额数据，测算不同地区驻地和工区间的往返时间消耗，分析地区间驻地和工区通勤条件影响工作日效率的差异程度。总之，地区调整系数影响因素确立的环境发生了变化，需要以内蒙古调研为突破口，建立完善修订模式，以点带面，推广到全国。

4.2 调研过程中反映出来的其他问题的处理建议

第一，网围栏和雇工问题凸显了预算定额标准与当前地质工作条件环境的脱节。预算标准的地形等级是1983年制定的，至今没有修改过。网围栏问题是从国家重视生态保护推行禁牧休牧政策以及草原生态补偿机制之后出现的，影响了测区通行条件，现行预算标准体系下不能通过地区调整系数调整，应当在地形等级条件中考虑，通过修订预算标准，合理体现成本差异。从预算标准跟踪评估意见和实地调研来看，雇工问题普遍存在。随着社会技术经济的发展，地质项目工作人员组织形式、设备配备情况、材料消耗情况及生产效率等方面都有了一定程度的变化和发展，这些变化直接导致预算定额标准与生产实际需要产生背离。为解决基础定额变化引起的预算定额标准的不适应问题，就需要进一步加强采集点体系建设，不断夯实预算定额数据基础，保持预算定额标准与生产实际需要一致。

第二，草原生态补偿问题尚不具备通过地区调整系数解决的条件。我国草原生态补偿仍处于探索阶段，草原生态补偿机制还不健全，在实际执行中，诸如补偿标准的核算方法、补偿主体的界定等问题仍有待解决完善。这需要从国家层面以立法的形式解决，一是明确保障勘查作业正常进行，维护勘查作业区工作秩序，保护地质工作者不受伤害；二是明确补偿标准，使在草原生态保护区开展地质调查工作能够合理化。