乡村振兴视阈下粮食困境的效益溯源与粮食安全的体系构建

2022-11-16宋承钰

农业与技术 2022年19期

宋承钰

(吉林大学法学院，吉林长春 130012)

引言

我国作为拥有优良耕作历史的现代化农业大国，农业农村农民问题始终是考验历届政府施政能力的硬骨头；社会主义初级阶段小康社会构建的最大战场在广大乡村，现代化经济体系的发展完善亦同时依赖着乡村基础供给的支撑。2017年党的十九大首次提出乡村振兴战略，2021年4月，十三届人大常委会通过了《乡村振兴促进法》，作为我国第一部以“乡村振兴”命名的法律文本，将乡村振兴战略正式纳入法治轨道。该法作为硬法软法兼备的综合性促进法，有助于提升政府现代化治理能力以及包括乡村在内的社会各阶层的积极参与。

然而，随着乡村振兴战略的纵深推进，某些地方政府与基层群众性自治组织以经济效益为导向，违背国家耕地用途管制与耕地利用优先序，大肆调整种植结构，或者为振兴当地经济活力而大规模建设产业集群、乡村旅游、农业现代化示范园等项目，挤占基本农田。与此同时，随着城镇乡村之间融合壁垒的逐渐缓除，农村青年劳动力自主流动与动态迁移，粮食耕作利润率逐年走低，综合促使传统农户群体产生职业分化的现代变革。另外，对于工商资本投资农业的利益分配管控机制的立法缺位，以及对于农业经营者的粮食耕种补助与风险防范保障的体系滞后，进一步导致“粮食困境”的发展趋向。

1 粮食困境的现状与成因：乡村振兴背景下的效益溯源

1.1 地方政府的偏位解读：乡村振兴推进与基本农田保护的失衡

2018年国务院印发《乡村振兴战略规划(2018—2022年)》，对乡村振兴战略的推进路径与格局构建作出了整体部署；2022年初，国务院继续发布聚焦“三农”问题的中央一号文件《全面推进乡村振兴重点工作的意见》，对当前国家粮食安全的坚实保障与规模性返贫的遏制防范措施作出了宏观性引导和制度性设计，进一步助力乡村振兴与农业农村现代化的贯彻落实。

当脱贫攻坚遇上乡村振兴，如何通过产业革新与种植结构调整提升当地农副产品的市场竞争力，如何通过发展乡村旅游与休闲农业打造具有本土特色的现代化第三产业链，如何通过招商引资与创业平台搭建拓宽农民就业机会，如何通过资源整合与多重分配创新经营管理模式并带动农民整体富裕，是摆在地方政府官员与基层群众性自治组织管理人员的历史性考验。既要实现脱贫攻坚的阶段性实效，服务全面建成小康社会大局，又要切实调动当地资源配给，确保不发生规模化返贫，进一步助力乡村持续振兴与产业融合发展，为此，国务院于2021年颁布了《关于实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的意见》，为推动农业供给侧结构性改革与城乡融合发展作出了统筹安排。

尽管乡村振兴的顶层制度性设计已初见脉络轮廓，但地方政府官员及基层群众性自治组织管理人员对于政策内涵的认知仍然停留在以经济效益为导向的基础上。

1.1.1 种植结构调整与耕地用途管控的失序

实践中，某些县域为追求经济效益最大化，对耕地的种植结构做出大规模调整，更换为农业附加值更高、产销更好、迎合市场需求的经济作物，通过行政措施进一步限缩粮食作物的原有种植规模，甚至不惜侵害基本农田。

如，贵州省人民政府于2018年颁布《关于打赢种植业结构战略性调整攻坚战的通知》，通知要求全省各县域大规模调整种植结构，争取将旱地基本农田全部改为耕种农业附加值更高的经济作物，并要求在全省范围内彻底改变以往耕种玉米的传统农业模式。凯里市舟溪镇舟溪村作为享有一定自我管理权限的基层群众性自治组织，为传达省政府上述通知精神继而以村委会名义向村民印发了《调整玉米种植结构通知》[1]。该通知要求，明令禁止在村内多处农田区域内及公路沿线范围内种植玉米，如有违反，则免去私自种植玉米者的3年合作医疗补贴，并剥夺其享受国家惠民政策优待的权利。

贵州省地处乌蒙连片特别困难山区，是国家新一轮扶持脱贫攻坚的主战场之一。贵州省为顺利完成脱贫攻坚，结合当地自然禀赋与资源优势，通过发展并推广优势经济作物以期调整本省传统的种植结构模式，从目的上来看，符合国家脱贫攻坚“发展资源”与乡村振兴“产业兴旺”的总体要求，但在政策的制定与落实过程中逐渐偏离上级部门规范性文件的架构内涵。

2016年，农业部编制并印发了《全国种植业结构调整规划(2016—2020年)》，该规划针对我国西南地区玉米种植做出了“调减云贵高原非优势区面积”的整体引导[2]。贵州省地处我国喀斯特地貌发育最为典型的云贵高原，根据第三次全国国土调查数据显示，贵州省耕地面积347.26万hm2，占全省总面积的26.68%[3]，作为我国粮食产销平衡区的典型代表，在本区域内肩负着保粮食面积、保粮食产量、保粮食自给的重要任务，不能因为产业扶贫与种植结构革新而影响国家口粮的基本供给。然而，贵州相关政府部门对于国家农业部所提出的指导原则与政策精神的解读出现错位，以经济效益为导向，大规模大批量调整种植业结构，将旱地基本农田全部改种成茶叶、草本中药材、菌类、精品水果等经济作物。享有一定自治管理权限的凯里市舟溪镇舟溪村，该村管理人员为执行上级部门关于种植业结构战略性调整的政策指示，非法剥夺本村农户的合作医疗补贴与享受国家惠民政策补助的权利，以期禁止村民在本村基本农田内种植玉米，进而逼迫其改种为上级主管部门重点指导的优势经济作物。根据《基本农田保护条例》、《土地管理法》、《土地管理法实施条例》相关规定，贵州省政府的主要负责人是本行政区域内耕地保护的第一责任人，应当统筹协调本省基本农田的划定与保护，严格控制一般性耕地转为林地、草地、园地等其他农用地，不得占用基本农田等优质耕地发展林果业。

1.1.2 产业建设用地需求与基本农田保护的失衡

某些县域为发展特色乡村旅游及休闲农业娱乐项目，违法占用大量的永久基本农田与一般耕地，大肆改变农用地用途，未经审批违法兴建众多景观娱乐设施、配套建筑设施、仓储电力设施等非农业设施，对耕地耕作层的地力水平造成严重破坏。如，油坊村美丽乡村建设项目作为湖北省咸宁市通城县13个乡村振兴项目之一，隽水镇政府在2018年10月—2019年9月期间未经批准擅自占用隽水镇油坊村耕地3.78hm2(其中包含永久基本农田3.144hm2)，为实施该项目而占用基本农田兴建观光步道平台、文化展览场馆、餐饮配套设施、娱乐休闲广场、停车场等[4]，对基本农田耕作层的地力水平造成不可逆损害。上述占用基本农田大搞乡村振兴旅游建设的违法行为，归因于地方政府官员对于乡村振兴战略与基本农田保护的偏位解读，当地领导班子尚未树立基本农田保护的第一责任人意识。

1.2 工商资本渗透与种植结构的逐利驱动：基于效益考量的耕作调整

1.2.1 土地承包经营权与土地经营权的法律限定性自由

农户的土地承包经营权在权利性质上属于用益物权，农村集体经济组织成员基于“社员”的身份属性而享有对承包土地占有、使用和经济收益等权利。依据相关规定，承包人在不给土地造成永久性损害的前提下，有权自主决定组织生产经营和耕作种植，并维持承包土地的农业用途。作为发包人的农村集体经济组织或者村民委员会有权监督承包方在法律法规框架内合理利用和保护土地，但不得违法干涉承包方耕作种植的自主经营权。

随着2018年《农村土地承包法》第2次修正，以及《民法典》的编纂出台，土地经营权流转制度进一步强化与完善。土地经营权作为第3级的用益物权，具备用益物权的基本功能属性[5]。工商企业等社会资本为迎合国家脱贫攻坚战略与乡村产业振兴计划，通过与承包户签订协议等流转方式进而取得原本属于农村集体经济组织成员的土地经营权，借以发展适合企业化、规模化的现代种植业。土地经营权人有权在合同约定的范围和期限之内占有承包地，并有权自主决定在该片区域内自由开展农业生产经营与耕作种植活动，但不得改变所涉土地的农用地性质。

对于承包范围内的永久基本农田，国家实行严格的耕地用途管制，明令禁止在基本农田内发展林果业和挖塘养鱼等破坏农地耕作层的行为。但对于现状基本农田内种植棉、油、糖、蔬菜等经济作物的，为巩固乡村产业机制运行实效与农民效益持续稳定，在不改变农地“农用”的前提下，可继续维持不变[6]。而对于承包范围内的一般耕地则实行限制性用途管控措施，在不破坏一般耕地耕作层且不违反“耕地利用优先序”的基础上，经过法定审批程序，可将一般耕地转为林地、园地、草地等其他农用地，但不得在一般耕地内挖湖造景、种植草皮。

1.2.2 农业机械化、集约化不足，传统农业附加值利润偏低，生产投资与土地流转成本逐年攀升

乡村农业机械化耕作程度偏低，传统小农耕作模式仍未改观，人工劳动力成本所占比重较大。在经济结构普遍较为脆弱的农村地区，尤其是西南山区与黄土高原地带，地理条件与自然禀赋欠佳，有效土层厚度及土壤有机质含量低于粮食主产区的优良耕地，部分农田缺乏稳定的水源灌溉系统。据《全国耕地质量等级情况公报》数据显示，黄土高原区内评价为7～10等的耕地面积为620万hm2,占该区耕地总面积的54.76%[7]，该类区域地表起伏坡度大、水土流失严重。西南山区内评价为4～6等的耕地面积为1180万hm2,占该区耕地总面积的56.21%，该类区域内土层质地偏黏、酸化突显、立地障碍较为普遍[8]。西南山区与黄土高原区作为我国粮食产销平衡区的主体部分，省域内经济基础薄弱，产业结构单一化，地表起伏坡度大，耕地质量层级较低，农田水利配套设施存在较大缺口，众多农民受限于当地资源短板与地理劣势，只能延续零散耕种、规模受限、人力为主、自产自销等非机械化的传统耕作模式，大量人力劳动资源的投入导致耕种成本攀升，难以提高区域内土地资源的利用率。

传统粮食作物农业附加值较低，种植效益收支失衡。随着国际化肥市场频繁波动，受市场需求与运输成本的影响，农资产品价格涨幅较大。据中国农资流通网(中国农业生产资料流通协会)价格监测数据显示，我国尿素、磷酸二铵、氯化钾、国产复合肥的全国平均批发价格同比分别上涨34.85%、15.81%、88.91%、36.26%[9]，导致农户前期生产投资成本越来越高。根据国家发改委公布的《2021年全国农产品成本收益资料汇编》数据显示，早籼稻现金成本为600.7元·667m-2，现金收益为389.2元·667m-2，净利润为负值，成本利润率为-13.47%。小麦现金成本为516.05元·667m-2，现金收益为493.82元·667m-2，净利润同样为负值，成本利润率为-1.62%。棉花现金成本为1222.29元·667m-2，现金收益为845.71元·667m-2，净利润仍为负值，成本利润率为-10.38%。而种植苹果、柑、黄瓜、西红柿、露地菜花的成本利润率分别高达31.96%、38.46%、77.88%、96.87%、121.08%[10]。传统粮食作物的收益难以弥补前期的生产投资成本，利润逐年亏损，而在同一地域内种植蔬菜、水果、茶叶、晾晒烟等经济作物所带来的盈收效益显著提升。

土地经营权流转成本攀升，工商资本投资收支失衡。根据江苏省农业农村厅发布的《2021年四季度江苏省农村土地经营权流转交易价格指数》数据显示，从平均价格的走势看，2021年四季度农村土地经营权流转交易价格呈现“稳中略升”趋势，2021年四季度平均价格相较于2018年一季度的上升幅度为8.32%；从交易品种看，其中耕地、养殖水面、四荒地价格分别高达913.05元·a-1·667m-2、819.02元·a-1·667m-2、688.11元·a-1·667m-2[11]。逐年攀升的土地流转成本，外加农业生产投资收益期限过长、自然灾害风险过高等因素，促使工商企业转向种植效益更高的经济作物。

1.2.3 回应市场需求与经济效益提升，对种植结构做出调整

虽然国家已出台一系列政策激励措施，以支持部分工商社会资本深入乡村腹地从事规模化种植或发展与农民利益紧密结合的其他产业项目，但对于该类投资行为的配套规制体系与经济利益分配规则仍然存在立法模糊空间。现行的工商资本投资规范体系更侧重于“将蛋糕做大”的激励与促进，对于“蛋糕的分配”却不够清晰。

资本的逐利本性决定了资本投资农业的“双刃剑”特性，资本与农户的利益摩擦会对后者产生排挤效应[12]。由于约束性管控制度的缺位，工商社会资本利用其占据的资源优势与市场地位，全方位控制产业链条的供给端。

近年来居民膳食结构的改变进一步推动工商资本调整种植结构。据《农村绿皮书：中国农村经济形势分析与预测(2020—2021)》[13]与《2021年国民经济和社会发展统计公报》数据显示，2020年、2021年全国居民恩格尔系数分别为30.2%、29.8%[14]，膳食结构变化十分明显，居民对蔬菜、水果、禽肉蛋奶的需求逐年攀升，进一步促使工商资本集中投资到回报期限更短、附加利润更高、市场产销更好的经济作物。

1.3 产业融合与城乡融合：建设用地激增与传统农户的现代化变革

1.3.1 农村一二三产业融合发展，建设用地激增，挤占基本农田

2015年中央一号文件首次提出“推进农村一二三产业融合发展”[15]，2020年颁布的《全国乡村产业发展规划(2020—2025年)》再次推动农村一二三产业融合政策的纵深拓展[16]。通过产业链条的延伸与劳动力要素、资本要素的多向流动，聚焦特色资源与市场供给需求，极大地促进农户经济增收，为乡村振兴与产业兴旺提供持续驱动。与此同时，为实现融合发展所建设的产业集群、乡村休闲旅游、现代农业示范园区等项目，导致建设用地需求激增，占用大量耕地和基本农田。

1.3.2 城镇乡村融合推进，劳动力迁移导致传统农户的现代化变革

根据国家发改委发布的《国家新型城镇化报告(2020—2021)》和相关公报数据，我国城镇化发展迅猛，2021年末常住人口城镇化率已达到64.72%[17]。区域经济失衡与资源分配不均的客观实际，促使农村富余劳动力转向医疗保障体系健全、教育资源条件优渥、工作岗位机会较多的城市地区。为改变传统城乡二元分置结构的割裂局面与迁移壁垒，国家早在2014年便出台了《国家新型城镇化规划(2014—2020年)》，2022年3月发改委公布《2022年新型城镇化和城乡融合发展重点任务》，对新型城镇化农业人口的转移扩大做出了进一步部署[18]，上述制度性措施进一步推动了农业人口的迁移趋势。

从全球看，各国乡村都经历了或正在经历工业化和城镇化冲击，并突出表现为因城乡之间日益拉大的差距而迫使农村青壮劳动力等生产要素流出乡村，引发日趋严重的乡村衰退和城乡矛盾[19]。城乡融合发展与大量劳动力外迁，促使传统农民群体进一步职业分化，越来越多的传统农户逐渐演变成“两栖型”兼业农户或“剥离型”非农户。“剥离型”非农户已完全融入非农化就业结构中，不再从事农业生产活动。“两栖型”兼业农户在转向非农化领域就业的同时，对原集体经济组织的土地承包经营权仍存有眷恋，季节性地从事农业生产活动。实践中，众多“两栖型”兼业农户基于传统小农耕作效率与成本投资收益的权衡，逐步退出农业生产活动，又不愿将其土地经营权进行流转。参照舒尔茨提出的理性小农假说，面对耕地边际化现象的出现，保有土地承包权的农户将通过不断改变生产要素的组合方式来追求自身利益的最大化[20]。整体而言，兼业农户对于农业经营的关切程度要低于纯农户，当农业经营行为弱化时耕地利用效率也会降低[21]，导致弃耕撂荒，造成大量耕地闲置，进一步影响我国农地耕作规模与粮食总体指标的实现。

2 乡村振兴与粮食安全的动态协调与体系构建

2.1 通过政策扶助调动农户生产积极性，切实消除粮食原产隐患

2.1.1 调整粮食政策补贴模式，统筹粮价宏观管控

中央自2004年实行最低收购价的粮食托市政策以来，经过近20a的发展与变革，针对不同阶段的粮食行情走势而逐步上调或下压粮食最低收购价，有效促进了粮食增产。根据《中国的粮食安全》白皮书[22]与国家统计局发布的《2021年粮食产量公报》数据显示，我国2021年全国粮食总产量68285万t，粮食总产量已连续7a稳定保持在6500万t以上[23]，随着粮食最低收购价持续推进与粮食作物稳步增产，同时带来了优劣品质趋同、市场供求失衡、储量存废激增等问题。为此，国家于2016年对《中央储备粮管理条例》进行第2次修订，于2021年对《粮食流通管理条例》进行第3次修订。2022年中央一号文件明确提出“适当提高稻谷、小麦最低收购价,稳定玉米、大豆生产者补贴和稻谷补贴政策”[24]，通过各种政策的统筹衔接，积极探索以市场供求为导向的价格形成机制与“价补分离”模式。

原有的粮食最低收购价机制缺乏弹性力度，难以全面反映粮食市场供需关系与运行实效，易导致政府储粮的滞后与被动，不利于提升粮食价格的市场竞争力。随着“价补合一”最低收购价机制的弊端显现，中央政府已逐步探索基于市场资源配给的“价补分离”机制，由传统的“价补合一”逐步转向“价补分离”，进一步核定并管控政策粮的收购规模，推行目标价格补贴与实际生产者直接补贴政策，切实发挥市场资源配给与生产主体反馈参与的关键作用，逐步减少政府对粮食价格的直接性行政干预。

2.1.2 健全农业保险险种，扩大覆盖范围，完善风险防范与分散机制

2021年财政部、农业农村部、银保监会3部门联合印发《关于扩大三大粮食作物完全成本保险和种植收入保险实施范围的通知》，2022年中央一号文件进一步明确“实现三大粮食作物完全成本保险和种植收入保险主产省产粮大县全覆盖”。当前已取消具有过渡性质的农业大灾保险，并初步建立包括适用于自然灾害和病虫害的粮食作物完全成本保险、适用于农产品产量与价格波动的种植收入保险以及处于基础性地位的直接物化成本保险在内的“中央保大宗、地方保特色”的3大支柱农业保险体系。后期应逐步延伸3大农业保险的覆盖范围，回应传统农户与新型经营主体的保险诉求，扩大中央与地方财政的农业保险负担比例，努力实现农业保险由“成本基础保障”向“效益增收保障”的转变。

2.2 法律体系整合与建构，遏制耕地违法乱象倾向

2.2.1 加快推进《耕地资源保护法》的制定日程

回溯并端视我国农业领域关于耕地保护与“非粮化”、“非农化”管控的立法进程，对于耕地用途管制的基础性规范条款零散分布于《农业法》、《土地管理法》、《农村土地承包法》等基本法律之内，条文的宏观综合性、指导分散性、辐射局限性较为突出，各部基础性法律之间缺乏有效衔接，难以发挥其运行实效；针对耕地保护与用途管制的专门性规范文件以国务院《土地管理法实施条例》、《农村土地经营权流转管理办法》、《基本农田保护条例》等行政法规、部门规章为主，并辅以国务院各部委的政策性规定，如《防止耕地“非粮化”稳定粮食生产的意见》、《全面实行永久基本农田特殊保护的通知》、《严格耕地用途管制的通知》等众多零散性的部门规范性文件，体系化较差、变动性较大、效力层级较低、调整范围局限，不利于耕地政策与粮食安全战略的统一协调与持续稳定。鉴于当前我国耕地用途管制与粮食安全保护的法律体系现状，有必要出台一部立足农业实际的统一性《耕地资源保护法》，以弥补当前农业法律体系分布失序与衔接失衡的困境。在2021年十三届全国人大四次会议期间，多位代表提出关于耕地保护与粮食安全制度化完善的议案，目前《耕地资源保护法》制定工作已迈入立法前期论证阶段。

2.2.2 强化对耕地违法乱象的配套执法与处罚制度

如前所述，我国当前阶段耕地规制体系与粮食保护制度以行政法规、部门规章、部门规范性文件为主，各类文本之间对于“非农化”、“非粮化”的规制模式与调整措施存在差异，不利于农业行政执法部门的层级配套履责与执法效能落实。为此，农业农村部于2021年出台了《农业综合行政执法人员依法履职管理规定》，并于2022年3月起草了《农业综合行政执法管理办法(草案)》，目前正处于面向社会公开征求意见阶段，预计本年底将正式出台落实，届时将有助于进一步提升农业综合配套执法的效能发挥。