突发公共卫生事件中应急治理的法治化保障*

苏海雨，郑文盛

(1.南京审计大学 法学院，江苏 南京 211815；2.南京师范大学 法学院)

新型冠状病毒在世界发生大流行，对各国与地区的公共卫生应急治理能力提出了巨大的挑战。与其他国家相比，我国新冠疫情防控工作无疑是成功的，维护了人民的生命健康权。在全球新冠疫情防控过程中，诸如欧美等一些西方国家一度放松对疫情的防控，导致疫情确诊人数和死亡人数激增[1]。在世界各地差异化疫情防控措施背景下，全球新冠疫情此起彼伏，防疫任务任重而道远。实际上，一些国家所谓的“消极防疫”使得应急法制无法发挥作用，因为一味强调个人权利保护，反而使得疫情防控难度大大提升，那么社会公众整体性的公共生命健康安全就得不到应有保障。因此，应在法治规范体系下合法正当地限制一定的个人权利，为应急治理主体赋予一定的紧急行政权力。公共卫生应急治理法治化的关键是在于如何把握紧急行政权与个人权利的关系，从而在这一基础上构建充足的“应急治理空间”。

1 突发公共卫生事件中应急治理的权益限制

突发公共卫生事件下的公共利益与个人利益的相互依存关系比常规时期是更为紧密的，因为个人权益无法完全独立于社会公共利益存在，更需要国家积极保护的义务。因此，这是权利受到暂时性限制的正当性基础。

1.1 权益限制的立法表征

为公共卫生应急治理提供法律支撑，平衡社会公共利益与个人权益是立法面临的核心问题。在常规时期，个人的权益会受到宪法法律最大程度的保护。但是突发公共卫生事件期间的应急性、传染性、紧迫性迫使公权与私权的边界需要进行调整，形成一种特殊时期的不平衡关系。“恐惧、期待、自由、秩序、责任、义务这些情感与价值，在常规下似乎边界清晰，但是从天而降的突发公共事件却经常变得如同一团纠缠不清的乱麻。”[2]因此，通过立法对个人权利作出暂时性的一定限制，才能确保公共利益和社会秩序在各种法律价值中被优先考虑。

我国《传染病防治法》《突发事件应对法》等法律，具体规定了行政机关可以采取的应急措施。各级行政机关依据相关法律法规采取紧急行政措施，从而达到遏制突发公共卫生事件的效果。具体而言，主要有强制隔离，限制或者停止集市、影剧院演出或者其他人群聚集的活动，停工、停业、停课，封闭或者封存被传染病病原体污染的公共饮用水源、食品以及相关物品，控制或者扑杀染疫野生动物、家畜家禽；封闭可能造成传染病扩散的场所等。这为紧急行政权力的行使提供了法律依据，授权了行政机关可以采取限制公民、法人以及其他组织活动与权益的行政紧急措施。一方面，通过法律保障紧急行政权的正当行使，另一方面行政机关采取应急措施时会对公民、法人以及其他组织的权益限制，但这种限制不能造成不必要的侵害。

1.2 权益限制的行政实施

行政上对个人权益做出何种程度、范围、种类的限制则取决于法律授权之下的行政裁量权判断。实际上，公共卫生应急处置措施包括各级行政机关作出的行政命令、行政强制等行政行为，还存在大量公布的指导性通知等行政指导行为，而这些都将决定突发公共卫生事件的应急治理成效。突发公共卫生事件中行政权力的扩张不仅体现在对公民、法人以及其他组织的紧急措施限制，还常常伴随着对于其他国家机关的影响。主要原因在于立法本身的复杂和繁琐决定了其很难满足突发公共卫生事件迫切性的需求。因此，在面对突发公共卫生事件时，行政机关的高效反应相对于其他国家机关而言具有很大的机动优越性。因此，我们应当“将突发事件应急系统作为一个以政府为主导，同时动员全社会共同努力的整体来看待”[3]。

“必要性产生正当性，正当性产生合法性。”[4]我国各级地方人民政府通过发布大量的行政决定、行政命令和行政指导等对公民、法人以及其他组织的部分权益做出一定的限制。例如，深圳市新型肺炎疫情防控指挥部发布《关于建立健全社区联防联控机制的若干措施》：“认真执行‘十个一律’...小区住户一律不串门、不聚餐...停止举办一切群众聚集性活动”。这些规定或者命令比平常时期更显广泛、更具强制性，对疫情防控起到了重要作用。

1.3 权利限制的具体内容

一是，突发公共卫生事件中对部分公民人身自由作出隔离等限制是应对传染性疾病常用的措施。尽管人身权是公民的重要权利，但不可否认的是，对公民采取一定限制人身自由的强制措施是防止疫情危害扩大最为有效的措施。例如，对公众活动范围作出一定的区域限制，实行区域交通管制，禁止车辆出入相关地域，还可以对该地区人员出入设卡检查，限制相应人员进出该地区；最后违反该紧急措施的个人，还可能面临被予以采取即时强制措施或者给予相应的行政处罚，引发疫情传染的还会追究刑事责任。

二是，突发公共卫生事件中对公民、法人以及其他组织的财产权益限制也是公共卫生应急治理的基本措施之一。例如，通过政府征收征用、政府采购等方式，处置部分公民、法人以及其他组织的相应财产，以调度社会各方面资源来履行疫情防控职能，尤其是“方舱医院”与集中隔离点的设置，是对公共基础设施与一定商业酒店的相应征用。

三是，突发公共卫生事件期间个人劳动权可能受到一定的限制。“积极权利是一种要求权利相对人积极作为并采取一定措施予以保障的权利……从本质上看要求国家对公民采取积极作为的手段和方法提供经济、社会、文化上的帮助和服务。”[5]从这个角度来说，劳动权是一种积极权利，其实现依赖国家、国家机关履行保障义务和相关的给付责任。突发公共卫生事件期间，劳动权会受到一定影响，部分地区停工、停业之下的劳动者居家隔离或者集中隔离，还会存在限制有关地区人员复工等。

2 应急治理下权力与权利之间的紧密关系

当突发公共卫生事件在社会中爆发出现，各种法律价值之间关系将会变得空前紧张。随之而来的，则是法律对这种迥异和失衡状态的回应，秩序、公益和权力将会被优先确保；此消彼长之下，相对应的是个人权益的被暂时限制或克减。当然，这并不意味着对个人所有权益都要加以限缩，限制目的本身不是为了消灭个人权益。

2.1 权力扩张与权利的限缩

事实上，公民权利的保障有赖于国家的积极回应，几乎每项权利都对应着国家的一项积极义务。因此，现代社会的个人权利不可能独立存在。在突发公共卫生事件期间，行政权力优先于个人权利。在应对公共卫生事件时，行政执法机关通常都会被允许采取一些非常规的手段和措施，这种结果事实上是对突发公共卫生事件中自由和秩序之间价值冲突的选择性妥协。权利对于权力的让位是一种必然的选择。

突发公共卫生事件期间，常态的国家权力格局将被打破，紧急行政权力可以比日常更容易限制、侵害公民、法人以及其他组织的权利。相对于立法权与司法权而言，行政权具有很强的灵活性、高效性和主动性，所以一般来说是通过行政权对突发紧急事件进行即时性处置治理。“行政机关为了保障公共利益甚至可以停止某些宪法权利和法律权利、中断某些宪法和法律条款……”[6]。因此，可以看出在突发公共卫生事件中行政权的高度集中也会影响到其他国家权力的行使。例如，因新冠疫情防控需要，多地人民法院也随即发出公告对已经立案的案件延期审理等。

2.2 权力与权利的公共一致性

通过立法有效构建了公共卫生应急法治保障机制，实现权力与权利之间在特定时期新的法律关系[7]。因此，紧急行政权力和个人权利不仅表现为扩张和缩限的关系，二者还有相互依存的公共一致性关系。

其一，紧急行政权力来源于个人权利，又回归于个人权利本身。从源头上看，紧急行政权力根本目的是为了全体公民的公共利益。从根源上看，行政紧急权力从属和服务于个人权利，其惟一合乎道德和法治要求的目的就是通过保障社会整体公共利益以确认和保证个人权利的最终实现。紧急行政权力的本质仍然是行政权的一种特殊形态，即使在发生突发公共卫生事件的情况之下，行政权力的行使也不意味与保障个人权利相违背。

其二，个人权利的实现离不开紧急措施保障。为了维护社会公众的整体公共利益，行政机关常常使用“以力制力”的方法来排除危害和障碍。紧急行政权力是为了保护权利而设立的，为个人权利的实现创造安全稳定的社会秩序。如果个人的人身健康权利都无法得到有效保障的情况下，政治权利、经济权利、文化权利等权利的实现更难以保障。突发公共卫生事件下个人权益和公共利益的关系应当是相互依存、相互保障的关系，因为公共利益得以保障是个人权利最终实现的前提。所以，通过行政权力采取必要的对个人部分权利及利益带来某些限制和影响的措施，以此来应对疫情传染扩散等紧急情况，迅速处置来减少对社会整体公共利益的损害，最终是对个人权利的保障。

2.3 最低限度的权利保障

紧急行政权力是国家治理能力现代化中必备的能力，突发公共卫生事件中公众往往要求行政机关对疫情风险迅速作出反应并有所作为。因此，行政机关也必须打破常规，快速应急运行。然而，赋予行政机关紧急行政权力的同时，也使其更易发生恣意侵害行为。为了避免这一问题，公共卫生应急管理的法治化是当务之急，通过法律规范紧急权力的运用，防止权力的恣意履行。这样可以确保个人在突发公共卫生事件中仍可享有最低程度的权利保障。这种最低限度的法治保障，也可以保证行政权对个人权利的正当干预。这主要是因为紧急行政权力的扩张实际降低了法律对行政权力的监督力度。即使行政机关根据宪法法律的授权来行使行政紧急权力，个别行政机关也可能在具体实施中超越法律的规定，造成对公民、法人以及其他组织权益的过度性限制。

3 公众参与有利于公共卫生应急治理

3.1 公众在突发公共卫生事件中的角色

从行政机关与个人在突发公共卫生事件中互动关系看，公众所承担的角色主要表现在以下几个方面：

一是服从配合的角色。在行政机关应对突发公共卫生事件过程中，公民、法人以及其他组织应当服从和配合各级行政机关所采取的各种应急措施。基于社会整体的公共利益保护，个体必须让渡部分权利，严格遵守应急法律法规规定，履行相应的法定义务和紧急义务。例如，新冠疫情扩散的防控期间，相关个人应当积极配合居家隔离或者集中隔离，使得疫情得到有效防控。所以，公众在突发公共卫生事件中扮演着服从配合的角色。

二是受救助援助的角色。突发公共卫生事件意味着社会处于一种传染疾病大流行的风险状态。在这种情况下，个人权益保护必须以公共利益保障为前提，任何权利不可能独立于社会利益而存在。各级政府及其职能部门提供的救助、救援措施和公共卫生服务，不仅是维护公共利益的表现，也是对个人权利的整体性保障。因此，公众在突发公共卫生事件中扮演着受益者的角色。

三是参与应急治理的角色。在公共卫生应急治理过程中，个体作为整个社会的一名成员，应当承担一定社会责任与义务，参与到疫情防控活动中。例如，新冠疫情防控期间，医务工作者、警察以及各地各级行政机关工作人员都参与到疫情防控治理中，还有很多公众通过所在社区、居委会、村委会以及机关事业单位、行业协会组织等成为防疫志愿者，参与到基层社会的应急治理中。因此，公众是公共卫生应急治理的参与者与合作者。

四是监督应急治理的角色。由于突发公共卫生事件的特殊性，检察权、监察权等监督权往往难以及时有效地发挥对行政权的事前性监督作用，往往是事后性的监督。但是，公众在参与应急治理过程中能够切身体会地发现应急治理存在的问题，并及时地提出对策建议，所以公众可以发挥出社会性监督的作用。

3.2 公众知情有利于引导突发公共卫生舆情

行政机关通过政府信息公开制度保障了公民知情权[8]。因为个人在信息不对称情况下很难“有所作为”，享有知情权后可以有目的地、积极地参与疫情防控活动。公共卫生应急治理的信息能否及时地公之于众，决定了公民监督权、参与权等能多大程度上在突发公共卫生事件中发挥有效作用。同时，行政机关及时准确地披露相关疫情信息，有利于政府各职能部门之间的协调配合。

由于突发公共卫生事件的发生会在公众中间产生恐慌性的情绪，甚至会出现部分市民抢购粮食物资，听信各种“民间偏方”谣言等问题。事实上，这种情绪来自于对自身安危的恐惧，也是谣言所带来的信息干扰。在这种情况下，通过发布可靠、准确的疫情信息可以满足个人对突发公共卫生应急的认知需求，起到消除谣言、增强政府公信力以及维护社会稳定的积极作用。

3.3 公众参与有利于公共卫生基层应急治理

公共卫生应急管理是以行政机关为中心构建的应急机制，这种应急管理机制有诸多优势,比如行政机关可快速对社会资源进行集中调配使用等，但是这种机制在一定程度上会忽略社会公众参与的力量。如果以行政为单一中心构建的应急机制往往难以应付日益繁杂的风险，因此，应当建构多中心的公共卫生应急治理制度[9]。这就要求加强重视行政合作、公私合作的行政法治精神，让个人发挥在基层应急治理的参与性责任。例如，2008年汶川大地震发生后，各种民间力量与志愿者在抗震救灾恢复重建方面发挥了重要作用。同样，新冠疫情防控期间中，一些志愿者与社会组织也自愿参与到疫情防控工作中，发挥了重要的作用。

3.4 公众监督有利于规范紧急行政权行使

突发公共卫生事件期间确保公民对行政机关仍有一定的监督权，以积极方式对紧急行政权力施加一定的规范，同时也以消极方式保障个人免受行政机关不法行为的恣意侵犯并得到法律救济保护，有利于规范紧急行政权的正当行使。随着互联网信息技术发展与普及，如微博、抖音等网络平台对监督权的实现产生了重要影响。可以说相比起其他监督渠道，网络渠道的“监督”成为了公众监督的重要窗口。

当然网络监督的不足之处也非常明显，其最突出问题是网络信息往往鱼龙混杂、真伪并存，个人往往很难甄别信息的真伪性[10]。这种混乱情况容易被不法分子所利用，对疫情防控工作反而造成负面效果。因此，为了发挥好公众监督的积极作用，行政机关可以发布《关于征集新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控工作问题线索及意见建议的公告》，在不同方面构建和完善网络举报平台，做到统一、公开和迅速处理有关信息，尽可能减少“信息噪音”的流传。

4 突发公共卫生事件中应急治理的法治路径

4.1 遵循行政法上的比例原则

突发公共卫生事件中对公民人身自由的限制应当严格适用比例原则。比例原则源于正义的请求，它在保护与平衡的意义上对个人利益与公共利益进行斟酌，以得到较为合理的结果，防止过分的或者错误的行政决定，尤其是要具体斟酌国家利益与个人利益在冲突状况下的失衡度[11]。我国《突发事件应对法》第十一条规定，有关人民政府及其部门采取的应对突发事件的措施，应当与突发事件可能造成的社会危害的性质、程度和范围相适应；有多种措施可供选择的，应当选择有利于最大程度地保护公民、法人和其他组织权益的措施。这也要求应急措施应当适用行政法的比例原则。当然，比例原则它也是合理行政原则的具体原则之一。

4.2 规范行政应急程序与指导

基于公共卫生应急治理的快速处理要求，一般可以授权行政机关突破日常情况下的行政程序步骤。但即使如此，行政机关行使紧急行政权也不能是“无所约束”，比如行政相对人的陈述申辩权等程序性权利不能随意剥夺。因此，应当规范突发公共卫生事件下的行政应急程序。应对突发公共卫生事件时，各级行政机关也会通过以行政指导的方式将有关事项发布疫情防控指导。一般而言，行政指导是一种柔性的行政管理方式，并不具有国家强制力。但在具体行政执行过程中容易将柔性的行政指导变成带有强制力的行政指令情况。因此，行政机关应当区分行政命令与行政指导两种行为，进一步明确“应急行政指导”的法律效力，才能发挥指导公众在突发公共卫生事件期间的行为规范作用。

4.3 及时追究违法行政法律责任

在突发公共卫生事件期间发生了个别违法违规行政行为，行政机关为了及时回应社会舆论，快速处理事件从而维护公信力权威，行政机关一般会以人事处理的方式进行追责。但是这种处理机制也往往使公众产生行政机关工作人员已经受到处理而不再追究法律责任的认识，实际上仍需对违法违规行政行为确认其违法并予以纠正。另外，根据《行政诉讼法》第七十条的规定，人民法院可以对行政权力的“主要证据不足、适用法律法规错误、违反法定程序、超越职权、滥用职权、明显不当”等情形进行审查。如果发现行政权力的行使存在上述情形之一，即可宣告该行政行为违法。虽然在突发公共卫生应急状态之下，人民法院难以作出撤销或部分撤销的判决，但确认违法的判决同样可以使实施机关承担相应的法律责任。

4.4 设置行政诉讼紧急审理程序

“突发公共事件中的公民权利的救济机制主要是指身处突发事件的公民在其权利受到行政机关或其执法人员的违法侵害之后，可以通过相关途径及程序所能采取的意在维护自身权利或减少自身损失的一种补救机制。”[12]我国法律规定公民受到不合法侵害时可以通过多种途径获得救济与保护，例如行政补偿、行政赔偿、行政复议、行政诉讼等方式。但是在突发公共卫生事件之下的特殊状态，应当通过设立突发情况下的行政诉讼立案、受理、审理等程序。行政诉讼紧急审理程序是指法院因紧急情势而采取紧急保护措施或者作出裁判的诉讼程序[13]。我国已经设立了诉讼简易程序，但无法适用在范围广、紧急性、迅捷性的紧急审理程序中，很难满足现实的广泛需求。因此，完善行政诉讼紧急审理程序可以保障突发公共卫生事件中公民、法人以及其他组织的合法权益[14]。