残疾人健康管理相关政策变迁分析——基于Rost CM软件的政策文本分析

陈一涵 ， 励晓红 ，吕军 ， 陈刚 ，孙梅

(复旦大学公共卫生学院，复旦大学中国残疾问题研究中心，国家卫生健康委员会卫生技术评估重点实验室(复旦大学)，上海 200032)

1 前言

《“健康中国2030”规划纲》要明确提出要“逐步缩小人群间基本健康服务和健康水平的差异，促进社会公平”，残疾人是具有一定健康脆弱性的特殊人群。目前我国已有8500万残疾人口，随着社会经济的不断发展，这一规模还在不断增加，残疾人群的健康水平问题值得重点关注[1]。面对这些具有健康脆弱性的残障人士，健康管理是帮助其稳定和提升健康水平的重要途径[2]。

从个体层面来看，健康管理是利用有限的资源，尽可能通过对健康危险因素的管理达到最大健康效果的管理过程[3]。从管理视角，残疾人健康管理工作的顺利开展，需要政策、组织、资源、技术等多方面支持。其中，国家层面公共政策是残疾人健康管理中必不可少的前提条件，也是关键的支持力量，且还能通过影响其他支持力量来促进残疾人健康管理发展[4]。

本研究旨在系统回顾我国三十余年国家层面残疾人健康管理相关政策，从社会治理理论提示的价值目标、规则、主体、机制四个层面，分析政策变迁、现状以及存在的问题，为完善我国残疾人健康管理公共政策，辅助相关实践部门制定落实方案提供依据。

2 材料来源与方法

2.1 材料来源

本研究主要以中国政府网、国务院政策文件库、国家卫生健康委员会官方网站、中国残疾人联合会官方网站以及北大法宝中国法律检索平台作为政策文本的主要获取途径，检索并收集了1988～2020年间我国国家级残疾人健康管理相关政策，如表1所示。

表1 政策文件检索条件及结果

政策文件的筛选与精炼步骤如图1所示：(1)首先粗略浏览排除明显不相关的政策文件；(2)合并不同检索途径文件，去除重复项；(3)最后精读排除不符合本研究主题文件。最终纳入政策文件47条进行分析，纳入的相关政策如表2所示。

图1 政策文件筛选流程图

表2 残疾人健康管理相关政策概览表

2.2 分析方法

运用Rost CM6软件对政策文本进行内容分析。Rost CM6是由武汉大学沈阳教授带领团队开发专门针对中文的文本挖掘工具，可实现对中文文本的分词处理、词频统计、社会网络和语义网络构建等功能[5]。本研究借鉴文本挖掘的思想，基于政策文件文本数据，运用特征词分析提取不同文件主题，借此区分不同阶段差异；运用高频词共现矩阵获得某一阶段关注重点之间的联系。

2.3 研究理论

社会治理理论是本研究的核心研究理论。所谓“社会治理”是指各社会主体通过合作、对话、沟通等方式依法处理社会事物、规制社会发展的过程[6]。残疾人健康管理显然属于社会治理范畴，故本研究应用社会治理理论，从价值目标、规则、主体和机制四个层面[7]作为分析框架，基于相关政策透视残疾人健康管理社会治理体系的形成、发展过程。

3 结果

3.1 政策文件内容分析

3.1.1 政策文件基本情况

政策文件数量与发文主体变化在一定程度上能够代表政府部门对相关领域的重视程度与发展趋势。本研究以1988年发布的第一份残疾人事业规划纲要——《中国残疾人事业五年规划纲要》为起点，按照时间顺序梳理各机关发文，并将政策文件按照发文单位区分为中央政策文件(发文机关为全国人大，共13篇)和国务院部委政策文件(发文机关为国务院、国务院办公厅及各部委，共34篇)，并根据发文时间绘制堆积图。可见自“十二五”(2011年)以来，相关政策数量快速增长，如图2所示。

图2 1988～2020年残疾人健康管理相关政策出台数量堆积图

3.1.2 政策基本信息

本研究根据政策对于残疾人健康管理的相关程度，将搜集到的47条政策分成3类：

(1)针对性政策：专门针对残疾人健康管理制定的政策。

(2)提及性政策：针对全体人群健康或针对残疾人事业，专门提及残疾人健康管理相关内容的政策。

(3)普适性政策：虽未专门提及，但仍适用于残疾人健康管理的政策。

特征词能够代表某一文本主要观点，在文本分析中有较高的参考价值[8]，通过提取政策的特征词，并根据政策文本内容与特征词综合分析得出单个政策关注的要点，汇总成如表3所示的残疾人健康管理相关政策的关注领域情况。其中针对性政策共8篇，占17.0%；提及性政策共20篇，占42.6%；普适性政策19篇，占40.4%。

表3 残疾人健康管理相关政策汇总

3.2 政策阶段划分

根据两次大规模全国残疾人抽样调查(1987、2006)以及自1988年起陆续发布的《中国残疾人事业五年规划纲要》(1988)、《中国残疾人事业“八五”规划纲要》(1991)、《中国残疾人事业“九五”规划纲要》(1996)、《中国残疾人事业“十五”规划纲要》(2001)、《中国残疾人事业“十一五”发展纲要》(2006)、《中国残疾人事业“十二五”规划纲要》(2011)和《“十三五”加快残疾人小康进程规划纲要》(2016)一系列残疾人事业规划纲要，本研究将残疾人健康管理相关政策划分为三个阶段。

3.2.1 基础制度与法制建设阶段(1988-2005年)

本阶段政策文件共有8篇，其中代表性政策文件包括《中国残疾人事业五年工作纲要(1988-1992年)》《中华人民共和国残疾人权益保障法》《中国残疾人事业“八五”计划纲要》《中国残疾人事业“九五”计划纲要》《中国残疾人事业“十五”计划纲要》以及《关于进一步加强残疾人康复工作的意见》。利用Rost CM6软件计算1988-2005年间政策文本高频词共现矩阵，并通过Netdraw软件进行可视化后如图3所示。由图可知，在这一阶段国家主要聚焦于残疾人事业各项基础制度的建设，如残疾人帮扶、残疾人福利保障制度等，政策主要目的是改善残疾人的基本生活和健康状况，建立和完善各项基本制度，

图3 基础制度与法制建设阶段(1988～2005)政策社会网络分析图

3.2.2 残疾人健康服务体系快速发展阶段(2006-2015年)

本阶段代表性政策文件包括《中国残疾人事业“十一五”发展纲要》《中国残疾人事业 “十二五”发展纲要》《国务院关于全面建立困难残疾人生活补贴和重度残疾人护理补贴制度的意见》和《关于加快推进残疾人社会保障体系和服务体系建设的指导意见》。运用软件工具计算2006-2015年国家相关政策文本高频词共现矩阵，对其进行可视化后如图4所示。由图可知，这一阶段残疾人健康管理相关政策更加细化，在前一阶段基础上完善了残疾人社会保障体系与健康服务体系，明确了残疾人两项补贴制度，同时也更为关注残疾人中的特殊群体——妇女和儿童的健康服务。此外，有关各类残疾人托养机构和商业保险的规定也在这一时期出现。

图4 残疾人健康服务体系快速发展阶段(2006～2015)政策社会网络分析图

3.2.3 建机制推动精细化残疾人健康管理阶段(2016-2020年)

本阶段代表性政策文件包括《“健康中国2030”规划纲要》《“十三五”加快残疾人小康进程规划纲要》《国家残疾预防行动计划(2016-2020)》《残疾预防和残疾人康复条例》和《国务院关于建立残疾儿童康复救助制度的意见》。运用软件计算2016-2020年国家相关政策文本高频词共现矩阵，对其结果进行可视化后如图5所示。由图可知，本阶段残疾人健康相关政策有两个较为明显的特点，一是重视预防在残疾人健康服务工作中的作用；二是在全面小康工作及理念的指导下对残疾人健康服务进行查漏补缺与重点突破。在完善残疾预防相关制度的同时，注重社区残疾人健康服务人员的培养和社区康复的作用，对残疾妇女、儿童的健康管理更加完善。

图5 建机制推动精细化残疾人健康管理阶段(2016～2020)政策社会网络分析图

3.3 残疾人健康管理政策变迁与演变规律分析

根据社会治理理论推导得出的残疾人健康管理社会支持体系要素，从“价值目标、规则、主体、机制”4个层面对47个政策文件进行分析并绘制图例展示其演进和变迁规律(图6)，发现不同阶段的残疾人健康管理社会支持体系存在明显的演进趋势。

图6 残疾人健康管理相关政策演进图

价值目标层面，相关政策首先确立了重视残疾人权益的基本价值观，致力解决残疾人基本生活与健康需求问题。随着残疾人事业不断发展，国家将缩小残疾人生活健康水平与社会平均水平差距作为新的目标，引导社会大众积极消除减少残疾歧视问题。最后，多部法律的重新修订以及《国家残疾预防计划》出台更是标志着弱势人群社会融合的进一步促进，健康管理也更加注重康复服务与残疾预防。

在规则层面，初期主要制定了一系列法律法规来保障残疾人的基本生活与健康权益。随着时间推移，残疾人事业发展进入新境界，许多部委也跟进出台了相关的部门规章，并不断根据现实情况细化现有的规章与条例，原本颁布的法律法规也经历了一次次修订以更好地适应社会经济文化的变化，更完善地保护残疾人的健康权益。

在主体层面，自1988年中国残疾人联合会成立以来，一系列法律法规的出台不断明确细化了不同部门的分工与职责。随着社会发展与残疾人事业新局面的要求，不断出现多部门联合发布的新政策，在此引导下也逐渐形成了多元主体的残疾人健康管理支持体系。2016年以来，为适应“十三五”残疾人健康管理政策的演变丰富了社会支持手段和方法，由最初的集中于文化支持、专业支持和硬件支持到技术支持、经济支持、人力支持、信息支持全面发展。

在机制层面，从最初的监管机制，到轮番出台更加明确的资金管理，准入监督机制，再到引入社会力量参与，细化明确社会分工与奖惩机制，体制划分与机制建设的联动发展使得残疾人的健康管理事业得到了长足发展。

4 讨论

4.1 从健康管理视角分析残疾人相关政策具有重要意义

既往涉及残疾人健康相关政策文件的研究，有的关注特殊人群，例如农村重度残疾人及精神残疾群体[9,10]，有的聚焦于单一种类的健康服务，例如残疾人的康复服务[11]。但这些研究大多仅将政策作为研究的一个角度，同时也较少回溯政策历程并详述其发展变迁，因此很难站在政策演变的角度对残疾人健康管理体系有较深把握，在政策体系的全面性方面有所欠缺。

本研究主要借鉴文本挖掘思想，通过对政策文本的词频统计、特征词梳理帮助政策内容的演进分析。这一方法通过定量方手段快速提炼文档思想，梳理文件内容，发现不同文档间的潜在联系与变化。此外，在文本挖掘结果呈现方面有许多的方法形式，例如特征词分析主要用于多个具有同质性文本间的差异比较与分析，高频词共现可用于同类别文本内部不同关键词之间的关联分析。此法在分析数量较大、重复性较高、有明显时序特征的政策文本方面存在一定优势。

4.2 残疾人健康管理相关政策不同阶段演变的总体趋势

从整个政策发展的脉络角度来说，残疾人健康管理社会支持体系有着自上而下、由整体到精细的发展特点，这与高圆圆、顾严等对残疾人就业政策、残疾人事业规划纲要研究得到的结论一致[12,13 ]。其一，中央政府首先根据国内经济社会发展形势，出台纲领性或基本性政策文件，随后由各部门根据要求拟定相应的政策，最后再由各个基层单位出具操作方案。其二，出台的相关政策由最开始的笼统、粗放逐渐转向精准、细致。刚开始出台的基本文件将残疾人的方方面面全部统合，后来逐渐划分领域，并开始细致地建立详细的规范和条例，政策逐渐转向精细化。

4.3 针对性残疾人健康管理政策较少且关注领域较为局限

根据上文统计，我国针对性残疾人健康管理政策共8篇，仅占总数的17.0%。尽管提及性政策与普适性政策在政策的宣传度与社会大众的接受度方面具有许多优势，但就现阶段而言，针对性的残疾人健康管理政策的执行力度与效果仍强于提及性与普适性政策，出台针对性政策仍十分必要。

政策关注的焦点主要有：残疾人康复、残疾预防、残疾人福利保障、残疾人社区健康服务以及残疾人照护。在此之中，残疾人康复、残疾预防等相关领域政策关注最为突出 ，而特殊人群，如妇女、儿童等残疾群体的健康管理提及较少，今后在这一方面可继续推进相关政策的出台。

4.4 政策目标已较为明确，其实现尚需具体措施及支持性体系

回顾我国残疾人健康管理政策的变迁，可以发现我国在宏观方面对残疾人健康管理愈发重视，相应的政策也为残疾人健康管理事业提供了纲领性的指导。然而，许多政策在具体实施过程中依旧存在问题。部分地区仍然存在由于政策贯彻不到位导致残障人士受贫困、教育等问题困扰的现象[14]，更有研究表明，部分社会救助制度在执行过程中甚至强化了残障歧视这一现象[15]。

上述提示，虽然目前纲领性政策仍旧是残疾人健康管理不可或缺的支持力量，但单一、孤立的政策远不足以对残疾人进行有效的健康管理。想要达到这一目的还需要相应的配套措施以及统合这些要素的支持体系，只有这样才能提升残疾人健康管理的水平，真正帮助到残疾群体。