江苏省推动优质医疗卫生资源下沉的做法与成效

汤苏川，夏迎秋，邢春国

1.江苏省基层卫生协会，江苏 南京 210029；2.江苏卫生健康职业学院，江苏 南京 210029

没有全民健康，就没有全面小康。医疗卫生服务直接关系人民身体健康[1]。2014年12月13日，习近平总书记在视察江苏省镇江市丹徒区世业镇卫生院时指出：要推动医疗卫生工作重心下移、医疗卫生资源下沉，为群众提供安全有效方便价廉的公共卫生和基本医疗服务，真正解决好基层群众看病难、看病贵问题[2-3]。8年来，江苏省委、省政府坚决贯彻习近平总书记重要指示精神，以健康江苏建设为统领，持续推动优质医疗卫生资源下沉和均衡布局。全省卫生健康系统自觉扛起总书记对江苏提出的“争当表率、争做示范、走在前列”的光荣使命，制定相关政策，采取系列措施，持续深化改革，加快补短板、优服务，大力推进基层卫生高质量发展，取得了积极进展。

1 主要做法

1.1 党委政府高度重视，统筹谋划基层卫生发展

近几年来，江苏认真贯彻以“基层为重点”的新时代卫生与健康工作方针，省委、省政府把加强基层医疗卫生服务体系和能力建设作为保障和改善民生的重要任务，每年都列入省委常委会重点任务和省政府“十大主要任务百项重点工作”[4]。

2017年，省委书记专门就乡镇卫生人才问题作出重要批示，要求有关部门研究明确相应的改革措施。省卫生健康委联合人社、财政等有关部门深入各地调研，形成了系统性解决基层卫生人才问题的总体思路和重点举措。

2018年，省委、省政府将实施“健康乡村建设行动”纳入乡村振兴战略，将农村区域性医疗卫生中心、示范村卫生室、基层特色科室建设纳入重点工程实施项目，将每万人拥有全科医生数列入江苏省政府高质量发展评价指标；省政府办公厅印发《关于改革完善全科医生培养与使用激励机制的实施意见》，从完善培养政策、增强岗位吸引力等方面完善了政策措施，全面加强了全科医生队伍建设；省卫生健康委同步印发《关于推进卫生健康事业高质量发展走在前列的工作方案的通知》，其中加快推动基层卫生事业高质量发展是其中重要组成部分，突出以基层为重点，组织实施基层卫生机构能力提升工程，努力夯实卫生服务体系的基层基础。

2019年，省委、省政府印发《〈关于决胜高水平全面建成小康社会补短板强弱项的若干措施〉及5个专项行动方案的通知》(苏发〔2019〕23号)，将提升农村医疗卫生服务保障水平列为5个专项行动方案之一，将全面加强农村医疗卫生服务工作摆上了省委、省政府决胜高水平全面建成小康社会的重要议事日程。

2020年，将农村区域性医疗卫生中心建设纳入省政府民生实事项目。2022年又将县域医共体建设发展水平纳入省乡村振兴考核指标体系。

1.2 各级财政加大投入，基本建设不断提档升级

省财政每年预算安排专项资金2.5亿元，用于扶持170个乡镇卫生院、60个城市社区卫生服务中心、400个村卫生室进行设施改造和设备装备配备。累计建成666个省示范乡镇卫生院、3 459个省示范村卫生室，占比分别达到全省卫生院和村卫生室总数的64%和22.8%。其中，6所乡镇卫生院获得“全国百佳乡镇卫生院”称号，14所社区卫生服务中心获得“全国百强社区卫生服务中心”称号，数量居全国前列。

1.3 推进社区医院建设，促进基层机构转型发展

一是城乡联动推进社区医院建设。早在2017年，江苏省就启动社区医院建设，省卫生健康委印发《关于开展社区医院建设试点的通知》，着力完善康复、护理等接续性服务。通过社区医院建设拓展了服务功能任务，加快了设施设备建设，提升了基层机构服务能力，辖区居民可以就近得到较好的门诊、住院和健康管理服务。2020年，为调动各级党委政府支持社区医院建设积极性，在全国率先制定《江苏省社区医院示范县(市、区)建设评估标准》，探索整体谋划推进社区医院建设的路径和措施，四批次共评定江苏省社区医院210个，建成首批社区医院示范县(市、区)9个。

二是在中心乡镇规划建设200个农村区域性医疗卫生中心，按照二级医院基本标准提升医疗能力。目前，已基本建成160个农村区域性医疗卫生中心基本建设任务。

三是分类建设发热门诊和发热诊室。按照“可设尽设、布局合理、条件合格、工作规范”原则，推进乡镇卫生院、社区卫生服务中心建设规范的发热诊室，鼓励支持有条件的中心卫生院和社区医院建设发热门诊[5]。在每个乡镇卫生院、社区卫生服务中心创新设立1名以上感控专管员。联合省级机关工委、省人社厅、省总工会开展全省家庭医生团队感控技能竞赛。

四是积极开展甲级村卫生室创建。在全国率先制定《江苏省村卫生室服务能力建设标准(2021)》，强化标准化建设和规范化管理。各地积极响应，对标找差、提档升级，不少地方村卫生室建设八室分开，面积都达到180平方米以上。目前，已经评定首批省级甲级村卫生室225个。

1.4 强化服务能力建设，提高基层同质服务水平

一是大力培育基层机构特色科室。以基层特色科室建设为抓手，打造基层服务品牌，提高基层常见病同质化服务水平。省设立专项资金，每年培育建设80个基层特色科室，在11个三级医院设置37个基层特色科室省级孵化中心，采取三级医院科室直接帮助基层机构建立特色科室办法，实行科学帮扶、精准帮扶。目前811个乡镇卫生院和社区卫生服务中心共建成1 100多个基层特色科室，其中省级特色科室375个，市级特色科室800多个，涵盖30多个常见病专业专科领域。乡镇卫生院和社区卫生服务中心建有特色科室的比例分别达到51.6%、52.1%[6]。

二是全力推进“优质服务基层行”活动。分领域统一制作全省基层机构服务能力标准及指南解读课件视频，推动各地对标找差、持续改进，目前共有389个乡镇卫生院、社区卫生服务中心达到国家推荐标准，全省累计有24.87%的基层机构达国家推荐标准，76.4%的基层机构达国家基本标准及以上。

三是深入开展家庭医生签约服务。省卫生健康委印发《基层医疗卫生机构专家工作室(联合病房)建设管理指南》，壮大家庭医生服务力量。拓展个性化点单式签约服务内涵，将口腔、眼科、肾脏病、肿瘤等服务纳入点单式签约范围，全省个性化签约服务领域从12类900项扩大到16类1 200项。

四是在涉农县(市、区)启动紧密型县域医共体建设。为提高县域医疗卫生资源资源配置和使用效率，全省69个涉农县(市、区)成立146个医共体。全省县级医院达到三级综合医院标准的有55所，占县级医院总数的82.1%，县级医院推荐标准和基本标准达标率等多项指标位列全国第一。

五是推进基层互联网+医疗。建立远程会诊、远程影像、远程心电、远程病理、远程检验等中心，面向基层开展集中读片、出具诊断报告、医疗咨询等服务[7]。

1.5 实施人才强基工程，促进基层持续健康发展

为解决基层卫技人员招不到、留不住、用不上的问题，改变基层医疗卫生机构人才匮乏局面[8]，2019年，省卫生健康、人社、财政等8部门联合出台《江苏省卫生人才强基工程实施方案(2019—2023年)》。开展全省统一招聘，2021年新招聘7 110人，近三年共招聘17 296人。扩大农村定向医学生培养规模，2021年招录1 913人，近三年共招录5 658人。建立基层骨干人才队伍，评选出的基层骨干省财政每人每年补助3～4万元，不纳入绩效工资总量并实行协议工资制，目前共确认基层骨干人才7 669人。

1.6 关心关爱老人健康，健全老年健康服务体系

一是促进老年医疗资源扩容。省委、省政府将壮大老年医疗资源纳入民生补短板内容，省卫生健康委出台《江苏省老年病医院基本标准》，制定《关于开展家庭医生预约上门服务的指导意见》，明确上门医疗服务项目及家庭病床服务规范。制定护理院评级标准，创新探索护理院分级评估管理。全省已建成二级以上老年医院15家、康复医院102家、护理院275家，二级以上公立综合性医院设置老年医学科比例达到60.5%。

二是深入推进医养结合发展。省卫生健康委联合12个部门印发《关于深入推进医养结合发展的若干措施》，明确13条举措，提升医养结合服务效能。完善医养结合机构审批登记及监管工作。鼓励社会力量投资、运营护理型养老机构，对符合条件的给予相应建设补贴和运营补贴[9]。目前，全省建成两证齐全的医养结合机构772家，共有3 406对机构签约合作，其中医疗机构与养老机构签约1 532对，医疗机构与日间照料中心、居家养老服务中心等签约1 874对。全省65周岁及以上老年人家庭医生签约服务覆盖率达71.75%，老年人健康管理率达到73.69%。基层医疗卫生机构延伸服务加快拓展，建成1 212个家庭医生工作室，70%的街道日间照料中心具备了医疗卫生服务功能。

三是加强医养结合人才队伍建设。通过发放就业和培训补贴等形式，鼓励医务人员到医养结合机构就业。把老年人健康管理作为基层医护人员培训的重要内容，全省每年培训基层医护人员6 000余人，全省医养结合机构中的卫生专业技术人员总数达到3.2万人。

2 实施成效

2.1 基层机构建设提档升级，院容院貌焕然一新

据统计，基本建成的农村区域性医疗卫生中心全部通过二级医院医疗服务能力评定，院均服务覆盖4.28个乡镇，平均每个农村区域性医疗卫生中心服务人口达17.1万人、业务用房1.51万平方米、开设床位145张、设置12个以上二级临床科室、配备10种以上大型常用设备，同步建立远程会诊、影像、心电、病理、检验等中心，开设2个上级医院专家工作室。建成的社区医院平均建筑面积1.04万平方米，开设床位92张，设置临床科室13个、公共卫生科室4.8个。

2.2 基层卫生技术队伍优化，服务能力明显提升

全省基层卫生人员29.53万人，占全省卫生人员总数的34.60%；较5年前增加8.24万人，提高了3.87个百分点，新增人数占全国新增总数的17.3%。农村区域性医疗卫生中心和社区医院诊疗病种范围和技术项目普遍达到150种以上，院均建成省、市级基层特色科室2.6个，普遍开展二级手术，部分能开展三级手术；院均门诊或住院量同比增加10%～30%。全省一般人群签约率40.31%、个性化签约率15.3%，重点人群签约率74.63%。建档立卡低收入人口签约率99.72%，健康体检率95.68%。基本公共卫生绩效考核连续三年全国排名前三。

2.3 基层首诊数量质量提高，分级诊疗基础夯实

2021年，全省基层医疗卫生机构诊疗量占比58.6%，较上年增加0.26个百分点；全省居民2周患病首选基层就诊比例70.08%，较上年同期上升0.53%；县域就诊率93.25%，较上年同期上升0.46%；由二、三级医院下转患者较上年同期增长24.89%，由基层和接续性医疗机构上转患者较上年同期增长0.46%。2022年，在国家卫生健康委对全国各省、市、自治区近三年基层卫生健康发展主要指标水平评价中，江苏基层卫生发展指数排名全国第四，进步程度排名全国第一。

2.4 优质卫生资源不断扩容，社会群众普遍认同

2019年4月19日，央视《焦点访谈》栏目深入报道江苏社区医院做法后，国家将社区医院建设纳入医改重点任务在全国面上推行。2020年4月25日，《健康报》头版以《江苏今年建80个农村区域性医疗卫生中心》为题，报道江苏的先行先试做法；5月28日，《新华日报》从“让农民兄弟家门口有良医”开篇，组织系列跟踪采访报道；6月1日，江苏卫视以“江苏打造农村区域性医疗卫生中心，家门口医院看病实惠又安心”，展示农村区域性医疗卫生中心建设成效；12月，江苏省委改革办选定“强化基层医疗当好健康守门人”作为大型改革案例，通过省广电总台向社会宣传推介[4]。2021年12月，《交汇点》以“不用东奔西走，看病就在家门口！江苏八成地区建有农村医疗卫生中心”为题，介绍农村区域性医疗卫生中心建设给农村百姓就医带来的便利。

利益冲突无