协同治理视角下的社区垃圾分类管理能力优化研究

吴巧玉， 王少辉

(武汉大学 政治与公共管理学院，湖北 武汉 430072)

1 引言

随着我国经济社会发展和物质消费水平大幅度提高，城市和人口规模也在不断扩大，城市中生活垃圾的产量也越来越多，许多城市都陷入了“垃圾围城”的窘境，环境隐患也日益突出。尽管国家出台了各种方案大力倡导垃圾分类，但在真正实行时还存在许多问题：地方政府并未足够重视开展垃圾分类这一项“费力不讨好”的工作；社区也大多是在做“面子”工程，并没有将垃圾分类落在实处；居民不支持垃圾分类工作，没有垃圾分类的观念，更未养成垃圾分类的习惯。

通过研究上海市X村垃圾分类管理模式对社区垃圾分类的推动作用，可以在一定程度上破解社区垃圾分类难的困境，能够更加明晰政府、社区管理者、居民、市场和第三部门的关系，对其他社区在进行垃圾分类工作时具有一定的借鉴意义。这一研究在一定程度上能够为促进居民养成“垃圾分类”观念、自觉进行垃圾分类，最大限度地实现垃圾资源的重复利用，减少垃圾处置量，改善生存环境质量等提供一些建议，从而进一步破解经济、社会、环境的可持续发展难题。

2 上海X村社区垃圾分类管理存在的问题

2.1 垃圾分类市场化发展不足

X村在垃圾分类管理中并未进行市场化和产业化的引导，其原因是和我国的大环境有关。生活垃圾分类收运处置是一种新兴环保产业，垃圾分类的市场容量很大，其产生的经济效益与日俱增。但是在现今的市场中着重进行垃圾分类的环保企业的数量并不多。其次，着眼于垃圾源头分类的环保企业或机构较少，垃圾分类企业或机构更多参与的是垃圾分类后期的转运、资源化利用，而源头垃圾分类管理却鲜有企业自发参与。企业在参与源头垃圾分类管理时前期投入较大，后期难以盈利，并且政府补助相对较少，大多数企业难以为继。

2.2 缺乏有效的激励机制

X村垃圾分类管理模式中的激励措施主要为正向激励措施，没有负向激励措施，且主要为物质激励，缺乏精神激励。

X村对居民进行激励的方式主要以上海市“绿色账户”的积分兑换为主。这一激励方式为物质激励和正向激励，“绿色账户”激励是一种正向激励制度，以积分兑换奖品的方式，呼吁全市市民共同参与生活垃圾分类。“绿色账户”给予参与市民的基本上为较为单一的物质奖励，对居民的激励作用较为有限。在笔者之前所做的一项关于与上海市“绿色账户”的激励作用的调查中发现：在127人的问卷调查中，32位居民认为有较强作用的激励作用，比例为25.2%；78位居民认为有一定作用，比例为61.4%；17位居民认为没有什么作用，比例为13.4%，大部分居民认为这种较为单一的物质激励的激励效果并不理想。同时，在进行社区实地调研时，部分居民表示其并不缺少物质的奖励，他们更希望获得一种荣誉感。尽管社区开展了一定的活动进行精神激励，但总的来说激励机制并不是特别完善，居民认为缺少精神激励。

2.3 部分外来人口的社区归属感不强

居民参与是社区治理中必不可少的要素之一，甚至可以说是社区治理的核心要素，而社区归属感则是推动居民参与社区治理的主要原因[1]。X村中有将近2000多名外来人口，流动性强且难以管理。这些外来人员缺乏对于社区归属感，由于居住在社区的时间并不长，他们对社区的环境也不是特别关注，往往抱着“短期的租住并不值得为此投入过多的心力”，所以垃圾分类的意识也较为薄弱，尽管社区工作人员多次进行宣传教育，也仍是无动于衷。

3 优化社区垃圾分类管理能力的建议

现今我国城市垃圾分类的管理模式基本上是以政府为主要管理主体，政府进行统一安排的单一中心治理模式[2]，由政府部门即市绿化和市容管理局统筹安排垃圾的处理，以社区为单位开展具体垃圾分类工作。这种管理体制难以吸引社会主体自动参与到垃圾分类管理中，社会治理主体的积极性较低，配合度也较低。可以说政府主导的城市生活垃圾分类管理模式的效率较为低下，各部门之间配合不甚协调，职能边界不清，无法满足现在日渐庞大的社会需求。多元主体协同参与社区垃圾分类管理是当前打破政府主导的生活垃圾分类治理模式的有效途径，可以充分发挥各主体的优势，聚合各方力量，在垃圾分类管理的过程中积极构建政府、企业、社区与社会组织等多元主体之间的合作模式，共同促进社区垃圾分类的有效进行，形成各主体对社区垃圾分类的协同治理[3]。

3.1 政府：细化法规、引入市场、加强教育宣传

3.1.1 完善法律法规政策体系

垃圾分类工作作为一项长期国策，完善的法律法规政策体系可以为其提供坚实的保障。首先，从国家层面上要制定具体明确、可操作性强，各主体权责明晰的垃圾分类的法律体系，依据生活垃圾性质的不同及从垃圾中回收利用资源的不同情况制订相关的法律法规，并根据实际情况不断进行完善修改[4]。垃圾分类政策现在逐步由鼓励居民进行垃圾分类转向强制居民进行垃圾分类，将垃圾分类的实施情况纳入居民的个人征信中，经济手段的刺激往往能使居民更加遵守垃圾分类制度。其次，明确城市生活垃圾分类制度，合理界定各级管理部门的法定职责，完善分类标准，更好地促进垃圾分类工作的开展[5]。

3.1.2 引入市场，加强政企合作

垃圾本质是一种配置错位的资源。垃圾分类需要技术，也需要持续创新，而政府主导的城市生活垃圾分类的管理效率相对来比较低，创新能力不强，垃圾分类单靠政府是无法顺利进行的，其更多是需要更加有创新活力的企业来进行改革创新，进行市场化改革，政府应采取措施吸收社会资金和国内外专注于垃圾分类与处理的相关企业参与到城市垃圾分类中，推进垃圾分类的产业化[6]。

(1)应建立健全相关机制，引导和支持专业的生活垃圾分类处置企业，以市场为引导方向，推进垃圾分类的产业化。

(2)应促进垃圾分类产业链条的构成。政府应将前端源头分类、中端收运、二次分拣、资源化利用、末端处理等方面进行系统化的规划布局，才能形成完整的垃圾分类产业链条，进一步促进垃圾分类产业的发展[7]。

(3)应加强监督，建立有效的监督机制，加强对垃圾分类企业的监管，同时为了弥补政府监管的不足，应同时引入第三方进行绩效评估，以此来共同推进垃圾分类处理。

(4)应落实企业的回收责任，对企业的产品包装进行收费。借鉴德国的经验，对企业产品包装进行收费可以很好规制企业的生产行为，易于回收循环的材料收取费用较低，反之则较高，促使生产企业为降低成本使产品更有竞争力而不断简化包装，充分体现“垃圾减量”的原则，从而起到源头减量的效果[8]。

3.1.3 大力开展宣传教育

应将垃圾分类知识纳入国民教育体系，让垃圾分类知识成为孩子们在学校学习的必修知识模块，让孩子们能够树立正确的垃圾分类观念，熟知垃圾分类的基本知识，培养动手能力。同时，大力宣传垃圾分类知识，通过公益广告、讲座会议等形式将垃圾分类知识传授给市民，逐步提高居民垃圾分类的意识和能力。

3.2 企业：发挥市场作用，形成垃圾分类产业链条

垃圾分类是一个开放的产业生态体系，企业是垃圾分类协同治理中关键主体之一，垃圾分类单纯的依靠政府和物业提供资金来维持社区垃圾分类回收及资源化管理明显不足，必须要引入市场参与垃圾分类[9]。

(1)企业应有社会责任感，主动承担起垃圾治理的责任。消费品是由企业生产的，居民根据自身需要购买消费品，产品生命周期理论证明企业才是生活垃圾的最根本的源头，因此企业有垃圾治理的责任和义务。企业应主动减少包装量，通过不断简化包装来减少垃圾的产生，同时要使用再生和方便回收的材料进行包装，以便后期的垃圾分类。我国大部分企业商家为了能进一步减少成本，提升产品竞争性，往往在包装的时候会使用较为便宜的非环境友好型的材料。因此，企业应有社会责任感，主动承担起垃圾治理的责任，进一步规范自己的生产行为。

(2)从事垃圾分类相关的企业和机构应抓住我国大力推行垃圾分类的机遇，加强政企合作，积极承包政府相关的垃圾分类项目，进一步促进垃圾分类的产业化和市场化，助力形成一条完整的垃圾分类产业链条。垃圾分类行业具有一定的特殊性，企业在承包政府垃圾分类项目时，在项目实施初期更多的应该是注重成效，形成科学、规范、可操作的工作方法，为项目的稳定和长远发展奠定基础。另外企业还应充分发挥市场作用，积极探索分类产品的销路及去处，深入挖掘可回收物中的剩余价值，进一步减少对政府相关补贴的依赖，实现经济和社会效益双赢[10]。

(3)企业应自觉接受政府和社会的监督，自觉接受第三方的绩效评估，虚心接受各方的考察。同时应建立自我纠错机制，公司内部成立监察小组，对有违反垃圾分类相关规定的行为应及时制止。

3.3 社会组织：整合社会力量，发挥自身优势

社会组织对垃圾分类工作的各个方面都具有较为重要的作用，高校、科研机构、媒体和第三方组织等社会组织都应发挥其自身优势，不断促进垃圾分类工作的顺利开展，使垃圾分类深入人心。

高校和科研机构的学者们应不断探索完善垃圾分类的理论体系，建立一个科学的、系统的垃圾分类理论体系，明确垃圾分类的实现路径、动力机制、保障措施等问题，为我国的垃圾分类实践提供相应的指导[11]。

新闻媒体对舆论具有导向作用，对社会大众具有较大的影响力。新闻媒体要大力宣传推广垃圾分类，积极报道政府、企业和社区推进城市生活垃圾分类工作的进展，在潜移默化中提高居民对生活垃圾分类的意识和能力[12]。新闻媒体要充分发挥新闻舆论监督的作用，对违反垃圾分类的行为予以报道，形成社会反响，倒逼其进行改正。同时新闻媒体应做到上传下达的作用，将垃圾分类的相关政策传递给群众，也把群众的建议转达给政府及相关部门。

第三方组织在垃圾分类管理中也发挥着重要的角色，其自身具有灵活、精干、专业、高效等优势。在垃圾分类管理中，要充分发挥第三方组织的优势，动员公民参与环保事业，拓展公众参与层次和渠道，积极动员与整合社会力量。同时第三方组织要充分发挥其作用，根据自身垃圾分类实践的情况，为政府提供反馈，促进政策的制定、执行和修正，推动政策的贯彻落实并优化效果[13]。

3.4 社区：加强人员配备，组建志愿者队伍

社区是居民区垃圾分类的直接管理层，是分类管理体系中的关键节点。

(1)发挥社区基层党组织作用，党建引领，将社区的居委会、物业公司、业主委员会组织起来，让居委会、物业公司和业主委员会这“三驾马车”在垃圾分类的工作上齐头并进，不断强化社区垃圾分类管理机构建设及人员配备，让垃圾分类的工作更加顺利进行[14]。

(2)组建垃圾分类志愿者队伍，招募社区居民、在校学生等成为垃圾分类志愿者，共同协助社区垃圾分类工作的开展，在居民投放垃圾时进行检查监督，通过适当的现场指导或示范，纠正错误的投放方式。

(3)重视娃娃教育，通过学生们用自己的小手拉起家长的大手，将文明和谐的理念传播到家庭，进而全面提升公民素质和城市管理水平，进一步带动各个家庭参与到垃圾分类中来，最终实现全民参与[15]。

3.5 居民：树立分类观念，落实分类行动

居民是垃圾源头分类的执行者，要提升自我的垃圾分类意识，培养主人翁意识，将其垃圾分类回收落实到行动中去，真正把垃圾分类当成自己的事。

(1)居民应该明白垃圾分类的重要性与必要性，重视垃圾分类工作，认真学习垃圾分类知识、垃圾分类标准，按照规定进行垃圾分类。同时应主动配合社区的相关工作，自觉接受他人的监督，真正做到垃圾合理分类。

(2)居民也要带动身边的人一起进行垃圾分类，积极参与社区内组织的垃圾分类宣传活动，督促他人进行垃圾分类。

(3)居民应对社区、企业和政府的垃圾分类管理进行监督，同时也要对垃圾分类有关的政策、法规以及相关规定提出意见和建议。

4 结语

城市生活垃圾的分类处理是实现垃圾减量化、资源化、无害化的重要手段，是推进生态文明建设、实现美丽中国的重要举措，为了更好地解决城市生活垃圾的问题，需要把垃圾源头分类处理纳入社区治理，从源头上尽量最大化地减少垃圾。本文以上海X村为案例进行社区垃圾分类管理研究，指出社区垃圾分类管理存在的种种弊端，存在法律法规不完善、部分居民分类意识薄弱、缺乏有效的激励性措施、未进行垃圾分类市场化和产业化引导等问题。社区垃圾分类管理是一个十分庞大的工程，仅仅靠政府的推动解决不了根本问题，需要政府、企业、社会组织、社区和居民的有机结合共同进行垃圾分类管理工作，进而共同打造政府、企业、公众全面参与，多方协同的垃圾分类新格局，探索出真正符合中国国情的社区垃圾分类管理模式。