对行政事业单位预算管理问题的思考

卜庆荣

（济南市天桥区教育和体育局，山东 济南 250031）

无论是在计划经济时代，还是市场经济时代，预算在国家、财政、单位中都是至关重要的一项工作，特别是党的十九大和十九届四中全会提出的推进国家治理体系和治理能力现代化，要求进一步深化预算制度改革。预算管理，逐步形成了一套全流程的预算制度，贯穿于单位的整体工作，形成常态。

一、行政事业单位预算管理的重要意义

（一）单位的预算管理优劣，会受到社会各方面的监督

行政事业单位的预算，不只是体现在相关部门：政府、财政、单位、部门之间，现在政府要求单位的预算、决算公开，更是给老百姓一个明明白白的交代。老百姓或许不关心企业的预决算问题，但是对于行政事业单位的预决算则更会重视，因为行政事业单位的资金都是来自财政，几乎都是企业的税收，从预决算公开中能看出行政事业单位对资金的利用情况，更能彰显单位利用财政资金从事的服务项目，资金利用是否合理合规，是否廉洁从政，是否服务于民，都会在预决算公开中体现出来。

（二）预算管理，在内控管理中起到“重头戏”的作用

单位的内控管理的源头是预算，只有把预算的制度、方式方法、预算整体流程等各项工作做得规范到位，才能进行下一步的采购、资产、合同等各项工作的顺利开展，以及有效执行。因为预算既包含采购、资产等预算，同时又制约采购以及资产购置。

（三）做好预算管理，有利于充分发挥财政资金的社会效益

行政事业单位的资金都来源于财政，而行政事业单位对资金的利用又不会产生经济效益。那么如何让财政资金的效益最大化，也是政府资金使用的必然。所以对财政资金的“绩效管理”则势在必行。区级单位自2020年开始，对使用财政资金的行政事业单位的“项目资金”进行绩效编制与考核，强化了对资金使用的效益与责任：用钱必有效，无效必问责。新的财政资金管理理念，要求单位负责人的管理理念与办事思路必须跟上时代要求。单位使用财政资金不能漫无目的，充分发挥财政资金的社会效益成为单位使用资金的必要条件。

二、行政事业单位预算管理中存在的问题

（一）预算管理的意识以及重视程度有待提高

1.单位领导对预算管理工作认识不够高

尽管单位每年都做预算，但是从领导层面到业务层面都对预算的认识度不够高。起初，领导认为，行政事业单位的钱都是财政给的，该给的肯定得给，不该给的，领导需要资金的时候就去区财政要，然后也能解决，所以，预算工作就成了形同虚设的工作，领导认为，当财政部门布置了此项工作，看看全年多少钱，然后分上几大块，填表上报就完事了，因为总也影响不到单位运转，影响不到职工利益，影响不到领导要干的事情。只是到了近两年，随着国有财政资金资金量的增加，单位办事规模的扩大，遇到想要办的事情而去区财政要资金不再是简单说说就可以了，这时，单位领导才真正意识到预算的重要性，但是，由于对预算理论和预算编制理解不充分，依旧存在对预算工作不太重视的情况。

2.单位财务人员及相关科室人员对预算编制的认识度不够高

对于一些工作认真的财务人员，在编制预算的时候，能根据上年的各项目支出情况，上年的总体资金情况为参考依据，提出下一年预算的意见建议，但是大多数的财务人员，依旧会粗糙地把下年的资金简单分项完成预算。有的预算单位可能不只是财务人员和领导来谋划预算，具体使用资金的科室人员也能够参与预算，但是对预算的认识不够，只知道使劲地要钱，但对下一年是否能充分利用所要的钱而不会去考虑，导致最终科室领导认为预算就是要钱的理念，不管要来的钱能不能充分发挥作用，要来的钱是否有剩余，是否会出现资金闲置的情况。

3.财务人员职业能力有待提高

行政事业单位的财务人员，有些不是专业的财务人员，有的甚至是单位的年龄相对大些的职工。“行政事业单位会计简单容易”的理念，一直在人们心中根深蒂固，但是事实却是，自2019年实施新的政府会计制度改革，预算制度与预算形势的变化，新的财务理论、大量的财务知识、新兴的财务术语、新的政府财务会计平行记账方法，加上新上的预算管理一体化，大量的新知识新理论新方法，让老会计或者非专业的会计人员，一时难以消化，特别是在预算管理中加进了绩效管理的预算，更是难上加难。一是财务人员不够专业，二是人员老化，知识老化的现象是当下行政事业单位的常态。有的单位聘用了从事过企业会计的人员，但是面对当下的新会计知识，干起工作来依旧不能得心应手。正因如此，在开展单位预算管理工作，财务管理工作时都形成了桎梏。

（二）预算管理缺乏全面性、系统性、规范性

1.预算缺乏全面性

预算编制工作大都是财政部门牵头，直接下达的时候，因对口科室就是单位财务科室，这就给单位领导及各科室人员一种错觉，认为预算就是财务工作的一部分。往往大部分单位也真的是单位财务与领导简单谋划后完成预算，导致其他科室对预算不知情，缺乏对预算全面悉知的情况；另外，当领导谋划预算的时候，可能只是想到了部分科室的工作，特别是容易出亮点的科室，容易出彩的事情所需资金，而对于相对较小、使用资金较少的科室而忽略了，导致容易出亮点的科室用起资金来大手大脚，而其余科室就没有足够的资金去做事了。

2.预算管理缺乏系统性

无论是单位领导还是预算编制人员，在预算管理方面重视度不够，缺乏系统性，认为预算工作就是到点编制，编完预算之后就束之高阁，如，大约每年10月份左右开始做下年的预算，下年年初就执行新的预算了，然后直至年底以决算来总结当年预算的执行情况。由于编制不够系统，没有跟踪，导致有的个别预算成了空、大、废的现象。因为，只有到了年底决算的时候才和预算对照，也就是一切都成了既定事实，从而预算形同虚设，不能系统的来执行预算，不能对在执行过程中不可能的预算进行及时变更，导致单位开始的预算，以最终的决算收场，不能把预算执行过程贯穿于整个年度中。

3.单位编制预算、执行预算缺乏规范性

单位的预算工作并不是部分人拍脑袋就决定的事情，首先需要对预算进行数据分析、可行性分析、效益性分析等一系列的调查分析后，其次结合单位实际情况，财政财力情况，谋划好下年要干的事，最后才能做出单位下年的预算。但是现在的行政事业单位对预算编制，往往因为时间紧，或者因领导、科室等工作繁忙，做不到规范执行预算编制，最终导致粗糙预算，糊弄执行。

（三）对相关从事预算编制与管理的人员培训不够广

今年，因财政统一要求，新的一年预算要用预算一体化的财政大平台。对预算的要求相对严格了，所以在编制预算的时候，不能沿用原来的老观念，老思想，参会人员会后只简单地给领导汇报，领导谋划好下年要干的事安排给会计，认为就可以编制预算了。今年开始平台中加入了项目库的模块、绩效模块等新的工作流程，但是财政开展的培训仅限于对单位相关财务人员的培训，而大量的可行性的工作是相关科室更熟悉，特别是对项目的资金预算、项目执行、项目执行情况考核等都需要相关科室的依托，由于编报预算的时间紧，参与培训的财务人员对大量的系统内容，不可能全面掌握，而且培训会中要求的一些问题，如：对项目的绩效目标填报、指标制定等，主要是需要资金的科室负责填报，要求做到“谁用资金谁编绩效”。但是通过财务部门再往下布置，一是难度较大，二是转述绩效编制的要求不可能真正的准确到位。所以容易出现，给科室布置预算绩效感觉模模糊糊，接收编制预算的科室干起来也是模模糊糊，究其根本原因是培训的范围较窄，而具体从事编制绩效的科室不能直接参与专家的直接培训，使工作难度加大。

（四）预算编制只重视流动资金预算，而忽视固定资产的存量情况

每到编制下年预算的时候，各科室会狮子大张口似的置办设备，希望能做到办公设备应有尽有，方便使用。或者是盯着自己的电脑等设备，算着只要到了可以报废的最低年限，立马打报废，除旧更新。不能做到对存量固定资产的客观估量，坚持做到能共用则共用，能节省则节省的原则，资产、资金两张皮，互不干涉，即形成资金浪费又形成资产浪费。

（五）预算绩效考核不到位，考核结果难运用

对预算执行的考核因为单位业务千差万别，不好制定统一的考核标准，所以对考核难以整齐划一。或者，有的真正进行了对资金运用的考核，但是还是因为业务的差异性，不能够推广运用到广面的工作中。容易出现浪费了大量的人力物力，进行了考核绩量，最终也只能是小范围，单方面的使用，性价比较低。

三、规范行政事业单位预算管理方面的对策与建议

（一）强化预算是单位的一项重要工作的认识度

首先，从领导层面，要增强全面预算的意识。可以在财政布置预算之前，单位领导班子先谋划商讨下年工作事项，做到预算先行，对下一年的工作早打算，这样到财政具体布置预算工作的时候不至于现谋划，这样会对下年工作考虑得更周到，不至于遗漏。领导做到对单位、对系统工作心中有数。

其次，作为具体从事预算编制的财务工作人员，也要加强相关业务知识的学习，更新观念理念，不断强化工作意识，多学习多思考，不断提升自身的业务知识。特别是今年财政下发了《预算管理一体化规范使用教程》一书，作为财务人员，应认真学习，仔细研究，找准思路导向，明确编制预算以及预算执行中的理论知识，然后运用到实际工作中，指导相关工作人员，把单位预算管理工作做到位。

最后，领导还要注重对专业财务人员的任用与提升，招录专业的财务人员，鼓励财务人员参加职称考试，让财务岗位在单位真正起到顶梁柱的作用。这样，专业的财务人员、高层次的财务人员在单位的预算管理中能起到参谋作用，同时在对相关科室的工作指导中也能更有底气。

（二）规范行政事业单位预算管理的全面性、系统性、规范性

行政事业单位的预算，不应该是哪位领导的预算，哪些人的预算，而应是全员参与的预算。毕竟，作为单位的一名员工，对单位资金、资产的使用等都有悉知权，同样，对预算也有参与权，做到群策群力，工作细致入微。如，由于国家的政策要求，集中精力办大事，集中财力办重要的事，所以连续三年对公用经费定额逐年下降10%。这就要求我们每一位员工都要有节约意识，具体就应该在预算时知悉，同时，由于全员参与，会对单位的预算提出些合理化建议，更有利于单位的预算工作。

规范性是对单位的预算编制、预算监控、效果考核以及考核结果运用的综合系统过程。预算流程应为：单位首先召开预算编报会，传达新的预算政策导向，其次分口对预算进行布置，最后把总体情况进行汇总，通过办公会合议，最终决定单位下年预算；项目确定后，各归口使用资金者做出绩效目标可行性评价，并且对其中的三级指标做好预测，为跟踪绩效做好依据。

（三）加强对编制预算人员的到位培训

每年，财政会在布置编制工作的时候，以会代训的方式对相关财务人员进行预算编制的培训工作，由于今年上级要求对项目资金进行总体目标评价，以及对绩效目标的各项指标提出了更高的要求，基于此项原因，也是只对财务人员进行了培训，而没有对具体编制绩效目标的业务科室人员进行培训，出现了培训与工作两层皮的现象，不利于单位预算工作的开展，下一步，是否可以扩大培训范围，对从事具体工作的业务科室人员也能参与到专家的培训中，同财务人员共同参加培训，使具体编制绩效的工作人员有的放矢，在以后的绩效跟踪使用，绩效考核工作中都能做到心中有数，真正把预算编制工作做到位，提高编制质量，对增强预算项目的可行性会更有力，对项目的绩效评价更能深刻到位。

（四）加强单位存量资产的盘点，合理配置资产，充分发挥资产的有用性

行政事业单位的资产管理员大都是兼职人员，由于上级对资产没有像对资金一样重视，所以，单位对增加的资产因手续相对简单，能做到及时办理增加手续；而对于资产报废、资产处置需要的手续烦琐，感觉监督方面也没有新增资产的重要，所以，单位会出现一大批闲置，不能用的资产不及时报废，资产存量巨大。正是由于监督不到位，单位会在每年预算增加购置办公设备的数量。所以，单位应该及时盘点资产，根据单位实际需要再配备资产，资产和资金相互联动，否则，就不可以列入下年预算，不得采购。这也是对资产发挥最大效益的体现，同时也是对资金的有效利用，提高了资金的使用效益。

（五）加强考核力度，提升绩效考核适用性

年初制定预算，年中有对项目资金的跟踪，年底有预算执行的考核，考核结果亦可应用。这就能在单位整体运行中形成良性循环，特别是年底决算，更是对年初预算执行的有效考量。在绩效目标的考核中，特别对完成不好的项目要进行偏差原因分析，对完成好的项目分析可持续的理由，为下一步预算提供借鉴性建议，保障单位预算每年都有大提升，形成单位全面工作良性运转。

四、结束语

新形势下，新预算法的出台，都对行政事业单位的预算管理工作提出了更高的要求，对基本支出，项目支出中的绩效目标编制，绩效事中监控，绩效目标完成情况都有了高标准严要求，各单位还要不断完善预算编制制度，提高预算管理质量，更新财务人员及预算编制人员的工作理念，加强监督，做好绩效评价，充分发挥行政事业单位资金的使用效益，提升服务质量。