浙江省地方政府融资平台市场运营情况

郑国志

（宁波市委党史研究室，浙江 宁波 315000）

2014年后，在国家对地方政府融资平台政策的不断调整中，浙江省的地方政府融资平台经历了相对激烈的优胜劣汰，经过多次调整磨合，不断转换融资平台的企业性质、业务性质、资本性质，也不断转换运营方式和运营手段。浙江省的地方政府融资平台立足浙江省本省市场领先优势，浙江省政府推出领先的发展和运营政策，促使浙江省地方政府融资平台的政府监管到位、引领到位、推动到位。现今，浙江省地方政府融资平台基本上已经实现全面的市场化运营，市场运营规范有序，市场运营活力勃发，市场运营方向多元，市场运营影响力较大，在浙江省的社会经济发展中持续产生较大的影响。

一、在政府与市场的交互作用中的地方政府融资平台

（一）浙江省各级政府对债务市场发行的监管

中国的市场经济体制到现在已经相对完善，作为中国特色的经济体制，市场经济与政府体制相互兼容，两者相互依托，相互促进发展。各级政府在相应的级别上对市场经济采取相应的政策、措施也相对不同，政府对市场在间接和直接之间的附加以相应政府监管。政府部门级别越低，直接参与市场管理的动作越多，很多基层部门甚至直接监管市场的细微运行。地方政府融资平台“2017年下半年以来，政府债务规范、不增加地方政府隐性债务等政策得到严格执行，随着中央政府约束机制不断强化，地方政府融资平台采取保必建、缓续建、停新建策略，约束融资平台债务继续扩张。”政府监管市场更多的是通过法制手段，通过立法规范市场的运行，保障市场各参与主体的利益和规范操作。市场需要政府监管，政府监管能够保障市场公平公正、有理有序，可以控制、防止并减少不正当市场行为的发生。现今，政府在遵循市场规律的前提下，正确立法，法制监管到位，管理有法有度，基本能够保证市场平稳运行。

到2020年，浙江省政府融资平台引入混合所有制，重点采用资产证券化，建立现代企业制度，打造引领潮流的大型企业集团。浙江省地方政府融资平台统一实行债务限额管理，任何平台公司举借债务，都要在规定的范围内，并统一经人大会议或人大常委会会议批准。浙江省本级政府具有发行债券、举借债务的行政权力，而浙江省下属的市、县两级政府举借债务，则需通过浙江省本级政府举债。浙江省本级政府举债之后，再分门别类，按照事先的预算，归口管理使用。最后再按照项目类别，回收资金归还债务。这样债务有借有还、合理使用，全口径的防范风险，借、用、还都在控制范围之内，债务风险的防范贯穿平台公司资金使用的全过程。浙江省的各个市、县基本上都制定了五年化债计划，在财政部门成立专门管理政府融资平台债务和事项的专职机构。在省、市、县三级政府每年的两会上，都会讨论政府融资平台问题，尤其是人大会议更是对政府融资平台的重大问题实行表决。各级政府即为融资平台良好运行开好前门，也为融资平台堵好健康运行的后门。

（二）浙江省各级政府对地方政府融资平台的市场信用评级

浙江省各级政府对相应地方政府融资平台进行信用评级，最高级为AAA级，其次AA级，最次A级，充分考虑融资平台的财务状况、经营能力、收益前景。基本分清了融资平台公司的经营的好坏，决定了那些地方政府融资平台继续转型发展，那些关闭整合，那些退出历史舞台。“募集资金的投向纳入地方政府投资项目的、企业外部信用评级等级在中等水平的，平台公司可选择交易所模式。发行机构为具有企业资产证券化业务资格的证券公司，投资者在交易所大宗交易平台交易，需要外部信用评级，成本较低。”在此基础上，浙江省各级地方政府建立地方政府债券信用评级体制，对举借的每一项债务都实行信用评级。在每年的年度预决算中，浙江各级政府划定政府性债务额度，大力推进地方政府融资平台市场化转型，从债务的产生、流转、使用、归还、置换等各个环节都精细管理，尽可能防范难以预测风险和突发事项出现。对于信用评级良好的地方政府融资平台可以提高相应的债务发行额度。

浙江省融资平台公司承建的项目大多社会影响大、民生效益高、公益性突出，有着很强的公众效应。政府扮演的角色和地位是否正确，监管是否到位，在很大程度上决定项目建设的成功与否，甚至也决定了项目建设带来的社会影响。政府部门对市场运行有总的规划，市场按照规律自动调节，各个相关环节有机联系。市场的运行离不开政府的监管。

（三）浙江省各级政府对地方政府融资平台的市场体制完善

2015年后，浙江省省、市、县三级政府在投融资体制方面不断立法，浙江省的投融资体制的立法逐步完善。浙江省各级政府把政府通过融资平台举借的债务纳入人大监督体系，实现国有资本经营预算编制全覆盖。每年发行的债务限额管理议案成为浙江省各级人大常委会会议的必审议案。浙江省“推动地方融资平台的市场化转型，使平台以市场化的方式参与城市建设、运营以及产业投资。继续推动债券利率市场化，引导银行等金融机构按照市场化的方式，通过购买专项债、企业债、公司债等为城市建设融资，使债券定价反映市场风险，将隐性担保风险显性化。浙江省紧随国家政策发展，凡是地方政府融资平台的纯公益性、没有利润收益的项目全面划归政府处置，留下继续由平台公司操作实施的基本上是收益性的、准公益性以及公私合作的PPP模式项目。由于浙江省城镇化建设的巨大需求，以融资为手段撬动项目建设，融资平台依赖土地财政的主要融资机制，依然存在。例如台州市路桥区针对政府融资平台的发展困境，采用PPP模式，实行债券融资，发放特许经营，实现政府对融资平台的放权经营。金华东阳市建立投融资联席会议制度，推进政府融资平台改革，统分结合的谋划项目。丽水市整合政府融资平台，以改革创新为动力，改变投融资方式，实行政府领导领办制度，采用月通报、季点评、年考核的督查制度，积极争取中央置换债券和新增债券规模。2016年9月开始，浙江省以诸暨市为试点，尝试县（市、区）一级国有融资平台的投融资体制改革，以整合重组融资平台公司为手段，做大做强平台资产为抓手，建立健全国有融资平台重组机制。诸暨市政府融资平台的市场化运作走在全省之先。诸暨市在市场与政府的双重作用下，以其独有的投融资改革路径，建立具有诸暨特色的投融资体制，成为全省示范点。诸暨市要求激活社会资本，最大限度发挥社会资本作用，统一社会资本市场准入标准，实现投资机会均等。同时成立天使投资基金，以基础设施建设基金引导产业发展，推动企业并购重组，对项目建设发展提供必要的资金支撑，实现实体产业健康发展。诸暨市强化投融资体制的政策激励机制，推进融资体制市场化价格形成、调整和补偿机制，实现资源要素差别化配置。诸暨市把原有的12家地方政府融资平台整合成一家平台公司，以股权和债权为主要手段进行融资，进行资金专项管理，明确退出原有经营模式，进入市场化运营的方式，支持基础设施项目建设，努力把行政手段转化为市场手段。诸暨市政府固定原有的对融资平台公司的补助、奖励、贴息等资金转化为政府的股权投资，成功实现债转股。在诸暨市浣东再生水厂项目建设中，诸暨市水务集团成功运用PPP模式，市政府投入4200万元财政资金，吸纳5.7亿元社会投资，撬动建设项目成功实施，这是浙江省首个成功落地的PPP项目。

2017年，浙江省各级政府通过债务置换，使得各种地方政府债务透明、显性、公开，政府债务发行总体纳入政府预算。虽然地方政府违规向各种地方融资平台提供担保的现象还彻底未断绝，但政府已经在事实上确立了融资平台公司运营的法制体系。浙江省建立健全政府与社会资本合作（PPP）机制，选择轨道交通、综合管廊、城市地下空间开发、综合交通枢纽等条件相对成熟的领域，开展（PPP）模式试点。浙江省加强政府债务的预算管理，严格控制增量，稳妥化解存量，建立规范的政府举债融资机制，强化融资平台公司管理，推进平台公司市场化转型。浙江省政府规定凡是以商业运营为主体，以收益和盈利为主要目的，项目建设或带有部分公益性质的融资平台公司，转型为市场化运作的国有企业，致力于与政府基础设施建设相关的各种公用事业和以土地前期开发为主的商业经营项目，在项目完成后实现运营。此项规定要求浙江省各级政府和各级融资平台在2017年7月31日前落实到位。

二、地方政府融资平台的市场运营的发展现状

（一）政府融资平台的市场主体关系调整

2015年后，浙江省应对国家政策，地方政府融资平台总体数量急剧减少，但也有许多融资平台公司并没有完全退出经济舞台，而只是在政策允许的范围内做了全方位的调整，继续为政府融资解决资金不足的隐性融资功能、建设功能依然存在，许多地方政府融资平台公司在政策框架下逐步实体经济规模做大、做强。浙江省平台公司发展转型需要充分认清自身的定位，积极谋划，走向市场。转型发展就是要作为独立市场主体的定位，坚持按照市场法则运作，按照市场化要求经营、决策、思考，从项目论证、决策、投入、融资、成本、收益、税收、资金回笼、盈利等方面主动适应市场规律；整合、重组各类资产，注入优质资产，成立和布局实体化企业，实现人员公职身份完全脱离，采取市场化经营管理方式和市场化激励机制。尤其是对PPP模式的采纳，成为融资平台公司在市场竞争中的一大优势，即能保证自身的主体优势，掌握平台公司的经营权、融资权、收益权、分配权，还能借助私有社会资本拓宽经营面，调动更多的资金、人力、事权。浙江省地方政府融资平台处于转型中的经济换挡期，各种资本、债务转换频繁，资金链很容易断链，平台公司没有彻底地进入市场化运营，资金来源很多依然依靠政府，尤其是政府的专项债转贷融资，更是成为平台公司启动项目建设的前期保障，融资模式没有很好结合（PPP）模式，形式相对单一。虽然依照国家政策，强调把政府融资平台推入市场，要以市场配置资源，政府只起宏观调配的作用即可。但事实上政府融资平台很多时候依然单位方面的依靠政府，没有办法调动社会资本的参与活力。市场化的竞争机制尤其是按照利率市场化、债务杠杆率合理化决定举债规模等方面，没有很好地得到体现。

浙江省地方政府融资平台的市场化转型之路在做了很多尝试后取得了实质性改变。但说与政策彻底脱钩，政府与地方政府融资平台之间事实却还是不清不楚，两者之间很多一直挂钩，只是经营方式市场化转变而已，关键性的完全转型条件并没有做到。而且由于先期巨额债务的存在，造成平台公司自身继续面向社会融资的困难。融资平台只能在优胜劣汰中关闭一部分不再符合时代发展需要，做大做强哪些适应市场发展、适应形势需要的平台公司。同时出现了一批因为政府项目建设需要，组建的以项目周期为生存依托的，或者长期生存、或者短期设置的地方政府融资平台。融资平台公司发债涉及债务债权各个主体，按照政府以及融资平台的经济实力和融资项目的具体经营状况，债务往往不能一次性了清，有着很长的延续需要处理。政府融资平台对债务的还本付息一般分阶段一部分、一部分的进行，理清债务程序复杂，归还的一般是必须归还且在能力所在范围之内的债务。

到2020年，浙江省各级地方政府融资平台公司大多已经从已融资的纯公益性项目中撤退出来，吸纳社会资本尤其是运用政府与社会资本合作的（PPP）模式，公私双方合资，或者以股权转让换取投资，甚至采用资产证券化，经营中心转向区域城镇化基础设施建设以及各种与商业经营有关的市场化、半公益性的项目建设。平台公司的运营模式、人员配备、人事选任、薪酬给付均按照市场机制予以规范设置。如浙江交通投资集团有限公司这样的大型融资平台均已转化为多元经营、综合布局、不断壮大的大型金融控股集团。法律规定了政府与融资平台分割，但随着时间的推移，破除旧体制，迎来新关系。

（二）政府融资平台的市场体制转向

浙江省对于短期的、高风险的债务，一律进行债务置换，实现债务的长期性、可持续的运作。浙江省各级政府巧妙地利用金融杠杆、债务杠杆原理，把短期债务置换成较长期限、长期或者可持续的永续性债务。甚至有一批30年以上特别长期的、持续性、永续性债务出现，这些债务的背后很多依然建立在政府的影子之下。

对于短期的政府融资平台债务，浙江省各级地方融资平台往往统筹规划，按照约定，按时还本付息。在还本付息的同时，融资平台公司往往着眼长远，拟定长远规划，在保障现有在建项目完美完工的同时，通过合法、合情的程序，把债务资本延续到项目的下一个阶段。浙江省“推进地方政府融资平台公司转型，结合国有企业改革，从法人治理、组织架构、集团管控等方面，进行适应性调整，由任务导向转变为经营导向。进一步完善法人治理结构，解决好政府职能延伸和企业自主经营两者之间的关系，逐步实现企业化经营。同时，优化组织架构设计，提升日常管理、资本运作、投融资等方面的能力。”对于融资平台和债务投资方取得长期的共赢局面。而对于超长期的建设项目，往往试图建立有着长期性可靠收益和盈利的资本返还机制，只要承建项目完美收工，项目在计划范围内长期运作，债务投资就有收益，债务返还就有保障。

浙江省地方政府融资平台公司构建新型资本运作体制，融资不仅仅局限于政府资本，而且还吸收金融资本和民间资本。浙江省尝试改革创新市场运行机制和现代企业管理体制，并要求大力推行（PPP）模式。政府、平台公司、金融部分和民间投资者连成一线，实现全链条的合作共赢。宁波市是副省级城市，宁波市国资委针对宁波市的港口、交通、民生、区域发展，在整个发展行动计划中，对于建设项目全盘考虑，通过组建国有资本投资运营的政府融资平台，实现多元的投资主体，多个渠道融资，合理配置债务资源，实现项目的顺利进行。2015年浙江省一级的海港集团组建，宁波舟山港集团适时调整，两家经营合为一家。在海运之外又整合义乌陆港、省内各个海港、河港，全方位实现运营协调发展，地方政府融资平台的经营趋向多元化、整合化、协同化。

（三）政府融资平台的市场经营转型

浙江省通过不断完善市场机制，合理配置资源，优化生产力布局，以市场价格在合理调控范围内的自由波动为主要手段，调节整个社会经济的生产发展以及供需关系。地方政府融资平台“最大限度地利用地方政府城市建设投资载体的背景，在融资方面下功夫，通过市场渗透方式来实现自身品牌的打造，以资本强度，投资和筹资强度以及以此为基础的业务技能为基础，拓展新市场，逐步实现辐射整个区域的目标。”20世纪90年代以来，市场经济在中国全面确立，国有企业实行政企分开，各个市场主体接受市场规则的检验，在竞争中优胜劣汰。

浙江省的地方财政实力雄厚，对于资金的需求没有西部省份那么空缺性的强烈，地方政府融资平台的设立与转换在投资的角度上相对宽松。但是浙江省土地资源稀缺，依赖于土地转让收益的地方融资平台的可用土地资源相对短缺，而同时由于浙江省土地资源市场发达，土地转让费用相对于其他地方高昂，土地的市场转让收益相对较高。浙江省各级地方政府融资平台的发展的先天有所不足，但政府背景强大，只要摆清建设项目公共性、经营性、收益性之间的前后关系，运营就会相对顺畅。

浙江省政府融资平台前进的步调一直谨慎，就是在2008年国家4万亿元投资启动之后，浙江各地的政府融资平台风险依然都在可控范围内，总体投资、融资规模都是浙江省财政可以承受的。2014年后，浙江省地方政府融资平台同时营运各种债务，凡是有经营收益的平台公司转制为国有企业或者按照市场要求转让给非国有企业，实现业务的商业盈利，并大力提倡公私特许经营合作（PPP模式），实现转型。转型后的浙江省各级政府融资平台运营方向主要是公司盈利和投入所在区域城市基础设施建设，偿债来源主要是土地转让收益和经营收益。浙江省政府通过财政补助、允许市场定价、发放特许经营权等方式鼓励平台公司发展。但在失去政府担保责任后，收益的市场化加上风险的市场化，投资收益率的不确定性，导致融资平台自身风险上升。2014年4月，温州市率先出台地级市地方政府融资平台容错免责制度，放大融资平台公司的权限。此后，诸暨市走在全省之先，把全市范围内的政府融资平台重组成为市场化运营的国有控股经营平台公司，整合做大平台公司。同时，浙江省政府考虑县级层面融资建设的普遍性，批准诸暨市实行地方政府融资平台试点改革，探索县级层面投融资平台和融资模式创新的新路径。

到2020年，浙江省各级地方政府融资平台的主要依靠的不是政府信用担保，而是通过相对有效的资源配置，促使建设项目合理实施，并通过市场定价，以合适的投资杠杆，以企业自身合理化的融资撬动浙江省的城镇化发展，撬动浙江省的公共基础设施建设，取得丰厚的投资建设收益，利益民众，反哺财政，推动民生进步、经济增长、社会发展。在浙江省的棚户区改造、保障房建设、商用住宅建设、公共设施建设、交通设施建设、水利工程建设等各个领域都有融资平台的声音。浙江省各级政府根据社会发展、经济发展与时俱进的修正地方政府举债融资机制，不断修订各种举债融资法律法规、条例办法，合理合法、有理有度的举债。地方政府融资平台按法运作、按章办事，举债规模严格按照政府预算及审批，虽然失去了政府还债的直接承诺，债务返还不与政府财政直接挂钩，但在某种程度上地方政府融资平台与政府依然有所依托。

三、结束语

总的来说，浙江省地方政府融资平台的发展总体上是严格遵循政策规定，随政策的衍变而相应的调整，运营方式、运营性质都是严格服从政策需要。在服从国家政策的大方向下，浙江省的地方政府融资平台立足浙江省实际省情，走出拥有一定特色的浙江特色。浙江省地方政府融资平台运营在政府的有效监管之下，实现资本运营合法合规、高效公正，并借助信用评级，实现融资平台运营的持续优化，进而促使地方政府融资平台市场机制的整体优化。浙江省地方政府融资平台已经成为市场运营主体，大致上实现了市场化转型，市场运营相当成功，在住宅、交通、水利、环保等等领域发挥着重大作用。浙江省地方政府融资平台已经确立全面市场运营模式并且实现全面的市场运营。