高校预算绩效评价指标体系的构建研究

古雪红

（广东海洋大学，广东 湛江 524088）

在具体的高校预算绩效评级过程当中，主要将绩效评价作为核心所在，对高校预算以及资金使用效果展开全面考核评价，通过预算绩效评价对高校预算执行情况进行更加全面、客观的揭示，使管理层人员深入了解本单位总体发展情况、工作任务完成及业财融合程度，以此为基础对高校资源配置情况展开优化处理，最终达到预算管理与绩效评价的高度融合。因此，构建完善科学的高校预算绩效评价指标体系，是全面构建绩效管理评价体系的核心所在。

一、高校预算绩效评价指标体系的基本现状

（一）预算绩效管理起源及背景

近十年来，国家出台了多部与预算绩效管理相关的法律制度，对高校实施预算绩效管理奠定了政策理论基础：自2011年起，财政部发布了《财政部关于推进预算绩效管理的指导意见》，首次明确了何为预算绩效；2013年财政部颁布《预算绩效评价共性指标体系框架》，从实际操作层面对预算绩效评价进行指导，具有现实操作意义。2015年，财政部修订了《新预算法》，明确各地高校构建预算绩效评价体系，将绩效评价作为改进预算编制的依据，打通预算绩效评价与结果应用的链条。2016年，教育部颁布《关于2015年预算绩效评价工作的通知》，总结了教育绩效评价的范围。2017年，财政部发布《关于开展项目支出绩效自评工作的通知》，提出了项目绩效评价的要求以及对所有财政项目支出绩效进行100%自评。2018年9月，中共中央、国务院印发《关于全面实施预算绩效管理的意见》，明确创新预算管理方式，注重结果导向、强调成本效益、硬化责任约束，要求构建全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系，明确“花钱必问效、无效必问责”。提出实现预算和绩效管理一体化，着力提高财政资源配置效率和使用效益，改变预算资金分配的固化格局，提高预算管理水平和政策实施效果。

（二）高校绩效管理框架

高校绩效管理分别为事前绩效评估、事中绩效监控以及事后绩效评价与应用。事前绩效评估，主要根据国家、省市、单位发展规划及文件政策等多方面内容，针对立项的必要性、经济性以及可行性进行科学合理的评估；事中绩效监控，是在预算的执行过程中对具体目标执行情况展开全面的监督管理，建立完善的绩效监控工作机制，以此为基础组织开展绩效监控，及时对高校预算执行情况与绩效目标之间的偏差进行整改；事后绩效评价与应用，是对绩效的全面完成与执行情况、预算资金的产出效益与结果展开评估，重点在于对绩效目标的实现程度以及结果的经济性、效益性进行评价，对绩效评价结果反映的各类问题进行优化处理，推动预算绩效管理标准科学、程序规范、方法合理、结果可信，逐步提升高校的整体预算绩效管理水平。

（三）高校预算绩效评价指标体系建设的难点

意识形态及预算绩效管理未形成专业化格局。近年来，党中央国务院要求全面实施预算绩效评价，预算绩效管理工作得以快速推进，然而，绩效管理并未完全渗入到日常工作，只作事后评价，流于表面，未能真正发挥绩效的监督促进作用。

权责划分不清晰、跨部门协同机制未形成。当前高校预算绩效管理工作大部分仅仅暂挂财务部门，工作职责划分不清，职能部门推诿应付现象频现，无法协同高效整合学校资源配置，有效执行预算绩效管理。

未建立核心指标及评价标准。目前高校预算绩效评价指标体系标准的构建，核心指标的界定，共性指标与个性指标的粗陋设置，难以真实评价高校预算管理的社会效益以及经济效益，且因高校的定位、发展目标、区域特性，重视程度不够等，导致预算管理体系实际建设过程中难以建立绩效指标统一标准。处于不同区域以及教育层次的高校，必须根据实际情况建立科学合理的指标体系，从而促进预算绩效评价指标构建效率与构建质量的稳步提升。

指标设计不全面。目前大部分高校指标设计粗放且不够全面，基本偏重于短期行为评价，忽略学校中长期事业及战略发展目标；指标基本集中于财务量化指标及过程性指标，较少关注师生发展、教学改革、创新能力及社会经济效益方面的定性定量指标衡量。

二、构建高校预算绩效评价指标体系的具体原则

高校预算绩效评价指标体系作为预算绩效管理的内在关键环节，应遵循以下设立原则。

（一）目标导向原则

总体绩效目标应紧密围绕学校事业发展规划、中长期发展目标、年度工作要点等，并同时结合内外部监督者关注事项进行设定。

首先，政府部门作为经费供给部门，主要考量高校的服务内容及质量、资金使用情况等，在于通过高等教育进一步提升公民综合文化素质，为国家经济、科技及社会发展进步起到良好的促进作用。基于以上目标，高校在预算管理绩效评价指标设置中需要突出高校各项资金的执行情况与使用效益；其次，为社会群众，包括家长、学生等，这部分群体希望通过高等教育来满足就业工作等基本需求，同时对高校提供的教学、后勤等服务内容及质量进行考量；最后，教职员工的综合能力、学术水平、导课能力及受喜爱程度等，均反映高校教育水平情况，亦需设置指标做出综合评价。因此在构建高校预算绩效评价指标的实际过程中，应当遵循目标导向的基本原则，设置符合实际的预算绩效管理目标。

（二）绩效评价与激励约束原则

健全绩效评价结果反馈制度，强化绩效管理，绩效评价结果与预算安排和激励约束机制挂钩，以强化绩效评价结果对预算安排的刚性约束，激发绩效管理的内生动力。将评价结果应用于二级单位部门绩效、个人绩效考评范畴，对部门绩效好的政策和项目优先保障，对绩效一般的政策和项目督促改进，对交叉重复、碎片化的政策项目予以调整，对低效无效的政策和项目调减预算或暂缓安排。以绩效评价结果完善落实整改责任制，责任落实到人，“花钱必问效、无效必问责”，将软制度真正转变为硬约束。

（三）部门预算原则与综合预算相结合原则

在高校的具体预算中，主要包括了校内综合预算以及部门预算，每年度高校二级预算单位需要根据部门职能、年度工作计划及中长期规划编制校内预算，财务部门汇总后编制预算草案，并及时上报审议，作为部门预算编制基础。同时部门预算编制完成，经批复后，将预算指标更加科学合理地分配至职能部门与二级单位，确保财权与事权统一，确保各项事务与学校发展战略方向一致，提升资金的使用质量与使用效率。同时，高校二级单位在申报预算项目的过程中，还要对项目内容的可行性进行考核评估，制定出更加详细的预算绩效目标，确保具体目标能够得到更好的实现。

三、高校预算绩效评价指标体系的主要构建措施

近年来各地高校积极响应国家政策，加大预算绩效管理推进力度与实施程度，但高校预算评价指标体系整体建设仍较为粗放，为了更好地促进预算评价指标体系发挥实际作用，有效解决实际问题，必须充分结合高校实际发展情况构建完善的预算绩效评价指标体系，主要构建措施分为以下几方面内容。

（一）完善高校绩效评价管理体系

绩效管理遵循“统一领导、分级管理”，需建立以校长书记为组长，其他校领导为副组长的预算绩效管理领导小组，对预算绩效管理工作直接负责。同时，下设的工作小组负责具体管理工作，促进不同部门之间的沟通互动，确保预算绩效管理信息共享应用，协同高效。

积极构建完善的绩效管理链条，第一，开展事前绩效评估机制，针对高校内部重大项目，展开必要的事前绩效评估，进一步明确建设项目的必要性、合理性、经济性以及可行性，为建设项目的后续执行奠定坚实基础，第二，对高校绩效目标的实现程度以及执行进度展开双监控，建立完善的绩效监控工作机制，确保绩效监控工作效率与工作质量稳步提升；第三，事后绩效评价，对部门预算执行情况与专项项目完成情况展开科学合理的评估，在特别情况下还可以引入社会第三方机构参与。

以评价促管理，根据绩效评价结果完善管理制度、优化管理措施，提升整体管理质量与管理水平。

（二）引入平衡计分卡建设高校预算绩效评价指标库

高校预算管理绩效评价指标的构建是绩效管理体系的重要内容。高校绩效指标设置，主要遵循着以下两点基本需求，一是定性评价与定量评价相结合，评价指标应尽可能地进行量化处理，对于不可量化或不便量化的指标必须要进行系统性的定性分析；二是适用性与可操作性相结合，绩效评价指标的制定需要考虑自身特点，明确指标的具体内容，有实际可操作性，并确保绩效目标的设计、执行和评价、结果运用形成完整的闭环体系。指标设置过程中还需通过科学合理的梳理，明确绩效指标的内容与标准，确保指标标准能够与同区域、同层次的高校基本一致，保障绩效指标的横向可比性。

高校绩效指标体系设置可引入平衡计分卡的概念，根据实际情况构建符合自身发展态势的指标体系，确保能够全面客观的衡量高校预算投入产出实效性，提高预算管理能力及学校核心竞争力。

BSC即平衡计分卡（BalancedScoreCard），从财务、客户、内部运营、学习与成长四个角度，将组织的战略落实为可操作的衡量指标和目标值。平衡计分卡作为重要的绩效管理工具，经过几十年的推广与应用，得到了充分的认可。打破了以往绩效评价只偏重财务指标考量等短期行为，平衡了财务指标和非财务指标、短期指标和中长期指标、内部群体与外部监督者之间的关系。

高校预算绩效评价指标库构建包括财务层面、内部教学科研管理层面、学习与成长层面及顾客（学生）层面四个维度。一是财务层面指标设置包括预算支出执行率、经费自给率、人员收入增长率、生均事业支出增长率等，通过过程管理实时监测资金使用进度及投放使用效果，调整使用方向，提高资金效率；二是内部教学科研管理层面指标设置包括生均事业支出、教职工人均经费、教师人均科研经费、生师比等，还可从横向管理角度细分学科建设、师资建设、教学建设及科研建设等方面设立具体指标，适时控制成本，调整教学科研资金投入比例；三是学习与成长层面指标设置包括教师培训费比率、教学名师数量、高级教师增长比例、网络授课比率、高级教师承担核心课程比例、教师人均教学经费等，多层次考核教师队伍成长程度；四是顾客（学生）层面指标设置包括学生学习满意度、优秀毕业设计（论文）成果及获奖情况、图书访问量、电子图书下载量、应届本科生初次就业率、体质测试达标率、用人单位对毕业生满意度等，全面考察学生的培育与成长。

（三）加大信息化技术运用手段

在建设高校预算绩效评价指标体系的实际过程当中，全员参与，加强信息化技术的应用，能够为高校预算绩效评价指标建设带来快捷高效的便利，并且在专项绩效指标评价系统当中，还可以进一步引入预算管理模块，确保绩效管理能够与预算管理之间进行同步申报与同步管理，推进预算与绩效管理无纸化、网络化发展。同时，通过建设校园场景的方式，也能够促进人事、科研、采购、资产及财务管理等系统连接，突破原本的信息孤岛，从而为高校绩效管理工作的科学化转变奠定坚实基础。并且通过信息化手段的应用，能够将高校预算评估系统涉及的各项指标内容及各类评价行为，及时向教职员工公开，确保高校内部工作人员参与预算绩效管理工作，客观敦促职能部门及负责人承担责任。通过信息化技术的应用来对评价执行的具体过程以结果进行全面监督，以此提升预算绩效评价执行的公正性与客观性，从根本上提高高校绩效评价结果运用价值，稳步促进高校的全面发展。

四、结束语

高校预算绩效评价，属于全过程管理模式，重要环节在于建立科学合理的高校预算绩效评价指标体系。因此，需要进一步提高高校预算绩效评价指标的重视程度，紧跟时代发展的脚步，加大绩效预算评价指标体系的建设效率与建设质量，确保各项资金利用率稳步提升的同时，降低各类风险问题的发生概率，从而为高校的可持续发展起到良好的促进作用。