行政事业单位内部控制体系建设研究

2022-11-14韩永杰

经营者 2022年8期

韩永杰

（奈曼旗审计局审计事务服务中心，内蒙古通辽 028300）

财政部于2012年通过印发通知的方式为行政事业单位内部控制体系建设提出了框架性指导意见，同时就行政事业单位内控建设相关的部门和单位对内部控制的建立和实施情况的监督、检查职责作出了安排部署。财政部这一举措在顶层设计层面将行政事业单位内控建设提升到了前所未有的高度，并且明确了行政事业单位内部控制建设不仅仅是行政事业单位内部的一项必要工作，也是外部审计机关和政府部门须密切关注的重要事项。建立健全内部控制体系需要行政事业单位内部控制和外部审计机关审计监督双向结合。内部控制主抓经济业务活动合法合规、关键风险环节预先可控，外部结合审计机构对行政事业单位经济活动、财务合规、权力运行、反腐倡廉等活动的监管，可最大限度避免出现违法违规行为。要想发挥监督作用，关键是要做到双管齐下。文章以我国现阶段提出的行政事业单位内部控制治理目标为依据，通过整合审计机关与内控部门的方式，确保所建设体系科学有效。

一、行政事业单位内控审计的必要性

行政事业单位内控强调的是借助颁布制度和细化管理流程的方式，在实现控制目标的前提下全面约束业务活动，有效控制业务风险，规范内部权力运行，强化公职人员履职尽责能力。研究表明，科学合理的内控体系，一方面能够抑制违法违纪行为，另一方面能确保日常事务得到有效管控，还能够规范各个层级公职人员履职。而内控体系能否发挥应有的作用，主要取决于行政事业单位针对其所开展的监督工作的力度和有效性。也就是说，如果行政事业单位现有的内控体系没有得到应有的监督，即便基于该体系开展各项工作，通常也无法起到填补制度漏洞和纠正工作行为的作用。长此以往，行政事业单位将陷入运行效率难以得到提升的困境，不利于塑造良好的行政事业单位形象。此外，更加权威且独立的外部监督工作同样不可或缺，一旦内控体系失控，行政事业单位可凭借外部监督，避免该问题带来更严重的后果，从而维护国家行政机关的形象和威严。

为健全国家治理体系和提升治理能力，国家在党委层面成立了审计委员会办公室，各级审计机关在此引领下也相继设立了审计委员会办公室，自此实现了审计工作由党委和政府统筹领导，为建立集中统一、权威高效、全面覆盖的国家监督体系提供了组织保障。作为政府部门的审计机关，不仅是国家治理的基石，更是组成监督体系的核心部分。审计机关通过审计与评价行政事业单位工作开展情况，及时进行经济体检和查错纠弊，对国家经济健康发展起到体检作用。新形势下，审计重点逐渐由事后审计转为事中审计，由于相关工作开展的时间较短，多数行政事业单位仍然沿用原有的事后审计模式，该模式的缺陷十分明显。以经济责任审计为例，即便审计人员事后发现审计对象存在违法违规行为，并揭露了相关问题，但已经损失的资金往往无法尽数追回，难以进行有效整改，这一问题亟待解决。所以，建立内部控制与外部审计协同发力的风险防控体系显得尤为重要。通过内部控制实施事前和事中监督，通过外部审计实施事后监督，形成督导检查合力，最终将行政事业单位的经济运作和权力运行真正送入规范行使的快车道。

二、行政事业单位内控体系建设现状

内部控制体系建设涉及组织的方方面面。从人员角度来说，内部控制体系建设需要全员参与。从职能部门角度来说，内部控制体系建设需要业务部门和非业务部门协同合作。从权力角度来说，内部控制体系建设涵盖权力规范运行与权力制衡之间的平衡。健全完善的内部控制体系离不开各方的共同努力。然而，从目前行政事业单位内部控制体系建设的情况来看，距离内控体系建设的终极目标还存在一定的差距。

一方面，部分管理者尚未认识到建设内控体系的重要性。在权力结构方面，行政事业单位内部权力集中于主要领导和管理层，内控讲求权力分解和制衡，重新搭建权力结构，将集体利益上升到全新高度，难以避免地会触犯个体利益，在集体利益没有实现高度统一的前提下，权力制衡的可操作性有待商榷。在宣传方面投入时间不足，造成工作人员对内控工作认识有限。在内部审计与外部审计协同方面，在招投标、政府采购等工作所依托制度日趋完善的当下，外部审计监督实现了常态化和全覆盖目标，不仅审计类型及手段更加多元，审计范围也较过去有所扩大。与此相反的是，内部审计相对滞后，难以实现外部审计与内部审计协同共振，无法形成外部审计与内部审计有机结合内外联动的格局。

另一方面，受多方因素制约，我国行政事业单位现有内控体系尚未达到标准化、规范化和系统化目标。即便一部分单位根据财务管理需求，制定了相关制度与方法，但所制定内容仅能被用来约束经济活动，在公共权力运行等方面并不适用，公共权力运行需要依托外部审计机关经济责任审计来实现监督管理。由此可见，完善内控体系是行政事业单位未来开展工作的侧重点，需要内部审计和外部审计在经济业务活动和公权力运行方面各有侧重。

三、审计视角下行政事业单位内控体系建设架构

（一）明确内控体系建设目标

行政事业单位的履职宗旨是服务社会，享有国家公权力赋予的调配社会公共资源的权力。在履行职能的过程中，行政事业单位一方面要履行科学合理使用和保管公共资源的职能，另一方面要承担规范行使权力的责任，还要通过财务规范管理反映资源配置效果和公权力履职结果。行政事业单位内控管理涵盖经济活动、权力运行、资产安全、重大采购活动等方面，内控目标应该确保上述活动合规合法合理，防范舞弊行为的发生，保证重要事项公开透明，维护公共财产安全，提高公共服务质效。

（二）掌握内控建设的主要依赖因素

要想构建科学的内控体系，关键是要做到优化原有制度，将内控管理人员的能力和素质提升到全新的高度。研究表明，上述目标能否达成，通常取决于下列工作的开展与完成情况是否理想。其一，大力建设内控环境，对人员聘请和培训工作引起重视，保证内控管理人员能够展现出符合预期的良好水平，既能够独立履行岗位职能，又系统了解相关法规，只有这样才能确保其所撰写的内控报告具备大量可供参考并采纳的建议。其二，快速发展的内控环境和日益完善的内控理论为相关工作的高效开展提供了条件，要想提高内控水平，管理人员应恪守依法实施内控原则，这也让有关部门面临新的挑战，即完善现行法律法规，确保日后所开展的工作均能够有据可依。在此基础上，严格按照相关程序和方法，按部就班地开展内控工作，通常可取得更理想的效果。

（三）规划内控管理落地抓手

行政事业单位内部控制目标的落地，需要妥善安排组织、业务流程、审批权限等。首先，在组织保障方面，要建立专门的部门实施专班管理，设置内控岗位，明确岗位职责，安排专人管理。当前行政事业单位的内控职能大部分由财务部门兼职，财务部门在某种程度上扮演着“裁判员”的角色。但是，财务部门本身也属于被监督部门，财务管理的合法合规性同样需要监督，由财务部门兼职的内控实际上存在财务监督缺位的问题，所以，需要建立独立的内控部门确保内控全面完整。其次，在业务流程方面，行政事业单位要梳理职能管辖范围内的全部经济业务，识别、分析关键环节和风险点，采取风险化解措施，对关键岗位人员进行岗前培训，必要时可通过信息系统固化内控流程。

目前，不少行政事业单位已经统一规范了财务信息系统，该系统的主要作用是降低工作人员工作过程中的履职风险，通过信息系统审批流程的刚性约束，压缩业务办结过程中的可操作空间，在推动内控转型升级的基础上，通过增加全新应用手段的方式，使内控成果得到增值。随着信息时代的到来，各行各业获得了全新的发展思路和努力方向。在这样的背景下，不仅要革新行政事业单位内部信息系统，内控审计也要及时更新迭代。审计人员可以经由ERP系统，收集大量工作所需的整合信息，在缩短审计风险评估环节所需时间的前提下确定风险点，真正做到实时监控。此外，ERP系统还使审计监督关口前移的设想成为现实。与此同时，对相关技术和信息系统加以应用，有利于管理者多维度、多角度分析审计工作开展情况，在明确潜在问题后，综合考虑多方因素，探索能彻底解决问题的策略，这样不仅能提高内控成果利用率，还可大幅提升其使用价值。通过信息系统的运用，防范人工操作弱化内控效果。最后，在审批权限层面，要遵循不相容职务相互分离的原则，细化职务职能，分解权力加强制衡，在关键问题的决策环节设置末位表决等机制，防止过分集权造成的一权独大，实现从决策到执行的科学合理。

（四）酌情加大内控及监督力度

内控监督往往分为外部监督与内部监督，其中，外部监督主体为国家审计部门、社会审计机构，由二者定期测评行政事业单位的内控情况，结合相关专家的意见进而建议，为内控工作提供全新的理论指导，确保身处新常态的内控管理人员做到以科学理论为依托，全面管理行政事业单位内控及相关工作开展情况，及时发现并处理潜在的不足或缺陷，避免给行政事业单位带来不必要的麻烦，为其未来的发展助力。

（五）整合内控部门与外审机构

对行政事业单位而言，围绕内控体系建设开展管理工作，需要统筹规划内部控制与外部审计。将单位内部控制工作根据层级和范畴的不同划分为单位层面和业务层面的内控活动。在单位层面通过设置内控职能部门或者牵头部门，设立专门岗位，明确关键岗位，针对重点岗位人员确定任职资格条件，加强人员职业道德水平建设，将单位所有经济活动事项按照重要程度划分为重大事项和非重大事项，重大事项的决策程序严格履行集体研究、会签制度和末位表决，专业性和技术性较强的事项遵照内部联合探讨与外部聘请专家和技术论证多方咨询。在业务活动层面，将单位业务活动按照不同板块进行划分，细化各项业务流程，梳理关键风险点，设置重点控制措施实施环节。在单位外部，广泛联系审计机关形成内外联合审计合力。审计机关自上而下审计的特征，主要是整合单位控制与业务控制，将事中审计视为工作重心，促使审计人员将更多精力放在事前预防和事中审计上，酌情降低事后审计的占比。一方面，审计人员应对内控所形成的财务报告的潜在风险引起重视；另一方面，介入处理潜在风险和现存问题，以事前预防为指导原则，确保审计人员能够全方位、多角度地进行监督和评价。

（六）科学建设并完善内控环境

在政府出台内控实施细则前，行政事业单位的主要任务是梳理现有规范，及时废除不符合单位情况的旧制度，并改进制度的不完善之处。坚实的财务管理基础为体系建设及相关工作的顺利开展提供了前提条件。其一，规范财务管理的基础性工作，引入全新的工作流程，确保财务管理能够展现出更理想的规范程度与标准化水平。特别是执行政府会计制度后，对行政事业单位财务实施双基础、双功能、双报告的预算会计与财务会计相结合的核算体系，更有利于财务核算走向规范化。其二，由管理者带头调整内控岗位的设置，通过彻底分离不相容岗位的方式，将不必要问题出现的概率降到最低。其三，定期组织内控人员参与培训，保证每个员工都有接触并掌握先进理念和工作手段的渠道。如果条件允许，管理者还可以优化任免机制，使其作用得到彻底发挥。