高校预算绩效评价机制优化对策研究

张芳芳

（郑州大学财务处，河南 郑州 450001）

随着我国高等教育的发展，资金约束成为很多高校面临的现实问题。为优化高校财政资金的使用效率，从各层面调动部门参与学校建设和治理的积极性，加强以绩效评价为核心的财务预算绩效管理成为必然的选择。2012年12月，财政部教育部印发《高等学校财务制度》（财教[2012]488号），指出高等院校在发展过程中要逐步建立有关院校合理支出的有效评价体系。对于如何开展预算绩效评价，各个高校已经进行了初步探索并逐渐形成了预算绩效评价体系。2018年9月国务院印发《关于全面实施预算绩效管理的意见》（中发[2018]34号），提出“加快建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系”的新要求。全面实施预算绩效管理，不但赋予绩效评价更深的内涵，而且对绩效评价的有效开展提出了更高要求。在此背景下，根据高校全面预算绩效管理的新要求，需要重新分析高校现有的预算绩效评价体系，分析现有预算评价机制存在的问题，提出高校预算绩效评价机制的优化对策，实现预算管理与绩效管理一体化。

一、预算绩效评价对高校发展的重要意义

据教育部公布的数据显示，目前，我国共有高校3012所，在读学生4430万人，高等教育毛入学率57.8%。面对如此庞大的教育基数，为了更好地实现高校育人科研一体化发展，各类投入资金都在全面增长。为使高校可以更合理高效利用资金，做好高校的预算绩效评价有着非常重要的意义。

（一）有利于提升资金的配置效率和使用效益

随着我国高等教育产业化的发展和高校财政预算改革的推进，高校投入资金稀缺性特征日益明显，资金对高校发展的约束也越发显著，这就要求高校能够在事先考虑多种影响资金投入产出效益因素的同时，合理地将资金分配到各个学院，避免盲目性和低效性，提高高校的资金使用效率，以适应高校快速发展的需要，最大限度地开源节流，全面强化财务管理。我国高校传统的预算管理是自上而下的预算分配方式，先由高效财务部门编制，然后根据各个学院情况进行分配。在资金约束约束的情况下，各个学院都会努力争取更多资金，不但容易在学校内部激发不必要的矛盾，而且也会因为对各学院情况了解不深入导致分配不均衡，不利于提升资金的配置效率和使用效益。现有学者如孙颖颖等（2014）认为资源配置效率与预算绩效的评价有着密切的联系；焦丽鹃（2020）等认为预算绩效评价不仅是预算管理的核心，也可以显著提升资金的分配效率；Zierdt（2009）认为稀缺资源的利用效益与预算绩效评价有着密切的联系。因此，完善预算绩效评价机制不仅会对高校预算管理形成正反馈，而且还能促进高校资金配置效率和使用效益的提升。

（二）能够有效预防高校财务风险

积极引进知名高校建立分校，继续扩大高校招生规模是我国高等教育近年来的发展趋势，扩大招生规模势必带来资金需求扩大，使高校面临资金支持约束。当资金拨款不足以应付财务支出，资金支持不到位，部分学校或许适度负债以应对短期资金的不足，但如果面临突发意外的外部市场变化，这容易使高校陷入财务风险。预算绩效评价的功能之一便是对预算资金的使用去向和用途进行必要的监控，及时发现高校不合理的资金使用问题，掌握其使用动态和各种具体细节使其能够在预算的各个环节按照学院提交的资金使用用途安排资金。可见，预算绩效评价能够在一定程度上衡量高校的财务状况和风险承受能力，在出现资金短缺时为借款数额提供参考，使得借贷资金的数量不至于影响高校的正常教学活动，在出现突发大额资金需求时能够合理地调配资金或者作为向政府财政部门提供预算资金不够时申请额外批复资金的依据。因此，预算绩效评价能够很好地对高校财务风险起到控制预防作用。

（三）减少高校预算管理的盲目性和随意性

我国高校虽在经历了对“基数法”“零基法”改革后，实现了对内外资金预算的统一管理，但并未从根本上解决当前其在资金使用有效性等方面的问题，预算管理体制改革并不完善。而预算绩效评价作为预算管理的重要内涵，对完善预算管理在资金使用方面起着举足轻重的作用。目前，大多数高校在编制预算时，缺乏对以往的资金投入进行一个合理的绩效评价，导致高校在整体布局和二级学院之间资金分配的不协调，进而无法分清哪些项目急需资金以及需求缺口规模，不利于学校对资金整体的分配。高校预算绩效评价则可以通过价值化的目标体系，根据科学合理的程序和方法对校内的预算执行和整体完成情况进行评价，可以减少高校预算管理的盲目性和随意性。

（四）有利于调动高校各部门积极性

传统意义上的预算管理，是先由高效财务部门编制，而各个学院都会努力争取更多经费。这种自上而下的预算经费分配方式不仅容易在学校内部激起不必要的矛盾，而且对于资金的分配也会因为预算部门不够了解各学院情况或没有实际追踪导致不尽合理。如果各学院的相关部门可以提供预算资金使用方向和上个年度的绩效评价情况，并根据自己的实际需求向高校财政部门申请资金，资金的不合理分配导致的资源浪费就可以在很大程度上得到解决。这不仅能一定程度上统一规定资金分配的标准，增加管理强度，又能将预算和绩效评价充分联系起来，明确每笔资金的使用目的，达到提高资金使用效率的效果。同时，反向促使了财务相关人员充分重视预算编制和绩效评价的重要性，在工作中以更加负责和积极的态度进行预算编制和绩效评价。

二、高校预算绩效评价机制存在的问题

近年来，国家对高校财务预算绩效管理愈来愈加重视，教育、财务等部门在高等教育领域的资金管理也逐步趋向规范化，传统的预算管理也逐步向预算绩效管理转型。但是，就目前来说，我国高校财务预算绩效评价机制仍存在一定的问题。

（一）预算绩效评价指标体系不健全，体系建设滞后

在相关政策文件的指导下，经过几年的摸索和实际预算绩效管理操作，以高校为主体的事业单位对预算绩效评级体系都已经形成了初步的构建，但限于高校自身财务预算内部的狭隘性，这些指标往往设置比较单一、过于简单、涵盖范围小，缺乏必要的科学支撑认定。一方面，部分高校在指标体系选取上紧紧围绕着财政部或者地方财政部门所给出的共性指标简单套用，而没有根据自身高校发展现状进行取舍。另一方面，在执行预算的过程中，对衡量各项绩效评价指标的权重和标准，只是用简单的数字等财务指标来表示，没有充分依据业务的实际情况进行系统性的绩效评价，指标的可衡量性较低。此外，认知偏差也导致部分高校财务预算绩效评价指片面，体系建设滞后。现阶段，高校的资金来源主要还是限于财政拨款、地方政府的教育税费、社会捐款、教育基金等。资金来源的复杂化决定了在构建指标时要考虑的因素就比较多既要考虑高校层面也要考虑社会层面。产出成果不能单单以数字衡量，还涉及人才培养质量、学生专业技能提升等非量化指标。然而，多数高校所选的指标多局限于优势指标或易于统计数据的指标，不能客观地反映财务预算绩效，也不能凸显高校的办学特色，体系建设仍然滞后。

（二）预算绩效评价体系的可操作性不高

预算绩效评价在经过将近20年的发展历程后，其重要意义也为各方所认可。但是，现有指标体系构建往往受到高校相关责任主体主观意识的影响，所构建的预算绩效评价指标体系从表面上看是合理、科学、全面的，但是可操作性不强，例如，预算绩效评价的本质内涵就是对预算管理进行一个合理的补充，但是，高校可能为了自身的一个良好形象在选取指标方面可能过于苛刻或者说过于脱离实际，如果数据收集的复杂性过于烦琐，在进行预算绩效评价时就比较难实施，并且指标数据收集的一个统计口径之间可能缺乏一个必要的联动性和互补性。此外，任何预算评价最终都要落实到人的执行上，如果预算执行主体由于自身原因在执行时因信息误差而偏离了预算编制主体的真正意图，都会影响绩效评价体系的实际操作。

（三）预算绩效评价制度有待完善

一是预算绩效评价制度缺失或者不完善。绩效评价制度是高校进行预算绩效评价的基础，制度的不完善可能导致高校的资金使用、财政状况是否良好不能从绩效评价中反映出来，使得预算绩效评价指标体系因缺乏权威的衡量标准降低了可执行性，进一步挫伤各责任主体的积极性。二是预算绩效评价奖惩机制不完善。一方面，部分高校预算绩效评价结果与预算安排和政策调整的挂钩制度执行还需进一步强化，虽然财政资金预算安排逐年加大向绩效评价结果倾斜，但落实评价结果挂钩制度还不到位，对优化财政资源配置的作用尚未充分发挥。另一方面，绩效评价激励与约束有关规定还需进一步具体明确，追责问效力度有待进一步加强。

三、高校预算绩效评价机制的优化对策

高校作为教育行业的特殊群体有着其自身的办学属性，在优化绩效评价机制时不仅要考虑到资源的利用效率，也要服务于国家和社会的需求，要不断进行动态调整优化以适应当今时代的发展，促进高校健康可持续发展。

（一）及时更新和完善预算绩效评价指标体系

对于财务预算绩效评价指标不健全、体系建设滞后等问题，高校要及时更新和完善预算绩效评价指标体系。高校应打破传统的指标构建观念，以财政预算指标为指导，结合高校自身实际，对预算绩效评价指标体系方面进行优化。高校财务部门作为资金的主要配置者，应当对指标建设全面负责，重视财务部门相关人员的创新思维的一个培养，使其能够成为指标体系建设的合格责任主体。高校的发展在不同时期具体不同的发展目标。不同发展时期对资金的需求使用也不同，这就要求预算绩效选取能客观地反映财务预算绩效，凸显高校的办学特色，对于不符合高校发展的指标体系要敢于剔除及时进行更新和完善，以适应和应对不同时期出现的不同情况。此外，为了能够更新和完善预算绩效评价指标体系，高校还可以引进平衡积分卡来实现长期与短期目标、定量与定性指标的有机结合，充分发挥绩效评价在高校预算管理中的积极作用。

（二）提高预算绩效评价指标体系的可操作性与评价的实际需求结合

高校应当要结合本校预算绩效评价的实际需求，提高预算绩效评价指标体系的可操作性，避免所设立的指标体系形同虚设，在构建预算绩效评价指标过程中增强其可操作性。为了避免相应的指标过于严苛，在预算管理过程中，高校可以对以往的预算是否达成目标、达成目标的状况如何进行具体分析，也可以比较预算和实际的差异，进而在构建预算绩效评价指标体系时进行有针对性的调整，加强其可操作性。预算绩效评价体系要本着客观性、指导性、可比性、可操作性的原则制定，将相关指标分解成若干可量化指标，无论是定量指标还是定性指标都要保证评定的可操作性。此外，高校可以设置一些小的或者是阶段性的预算管理目标，然后利用已构建出来的预算绩效评价指标体系来判断分析这个目标是否达成。这样就可以适当地检验出这一算绩效评价指标体系是否可行，是否具有实际的可操作性，同时也可以根据实际需求，在具体的操作中不断进行对应调整，使这个预算绩效评价指标体系更加科学、更加完善。

（三）完善预算绩效评价制度建设

一是制定和完善预算绩效评价制度。只有相关预算绩效评价制度建立并不断完善，预算绩效评价结果才能有据可循，才能有效充分地应用开来，高校资金的使用效益、财政管理状况也才能得到切实保障。具体制度设计中需要加强预算编制流程管理，做好项目库建设。二是建立完善有效的有关预算绩效评价的监督机制。要以绩效评价为导向，能够体现事前、事中、事后监督的有效结合，实现预算的全过程动态管理，确保和监督绩效评价机制的合理化和制度化。三是要在如实反映预算绩效管理效果的基础上做到绩效评价结果奖惩分明。预算绩效评价的结果能从不同的角度反映各高校预算管理取得的成绩和存在的问题，通过必要的奖惩措施并针对预算执行结果存在的问题进行改进，为高校下一年度预算管理打下良好的基础。