减税降费背景下中国老年人长期照护筹资的现实路径

张 颖

（沈阳师范大学 管理学院，沈阳 110034）

0 引言

在经济下行压力下，为了减轻企业发展压力，我国政府不断降低社会保险单位缴费率。2019 年，国务院办公厅印发了《降低社会保险费率综合方案》，将城镇职工基本养老保险单位缴费比例下调至16%。同时，我国政府还通过征缴体制改革、实行全口径平均工资、降低失业保险工伤保险费率等举措打出了减税降费的“组合拳”。社保降费政策受到企业欢迎的同时也给养老保障带来了新的挑战与难题，老年人长期照护筹资受到相应影响。

伴随着人口老龄化、高龄化趋势加剧，各种老龄化问题愈加凸显，如老年人身体机能不断减弱，慢性病频发，甚至出现了更为严重的失能、半失能及失智等问题，由此产生了需要照护的老年人群体。2014 年中国老年健康影响因素跟踪调查（Chinese Longitudinal Healthy Longevity Survey，CLHLS）数据可知，随着年龄的增长，老年人失能率逐步提高，85 岁以上老年人失能率高达28.99%。另外，据预测，在我国的计划生育效果凸显以及人们生育观念发生变化的条件下，2021 年以后我国老年人失能的比率还会进一步上升。老年人失能率提升与家庭长期照护功能弱化并存。目前，我国政府在长期照护服务供给上的财政投入不断增大，但群众的满意度没有得到提高，反而意见与不满持续增多。这背后所隐藏的深层次原因发人深省，政府该如何推动长期照护服务体系的构建事关重大。事实上，就长期照护服务制度中存在的突出问题而言，其产生的原因更多是老年人经济来源有限所导致的支付能力不足。因此，研究失能老年人长期照护筹资问题十分必要且迫切。

1 失能老年人长期照护筹资主要机制

长期照护服务体系的构建及其可持续性发展需要发挥个人、社会与国家等多方主体的力量，老年照护服务筹资的长效机制主要体现在家庭资金积累机制、长期照护保险筹资机制及国家财政支持机制3 个方面。

1.1 家庭资金积累机制

在失能老年人长期照护筹资中，个人或家庭需要承担主要责任，因此家庭资金积累机制成为长期照护筹资中的主要机制。首先，家庭资金积累机制可以通过老年人年轻时的自我储蓄来实现，这体现的是个人整个生命周期中收入的纵向再分配，个人在年轻时储蓄以供自己步入老年之后的生活与照护服务所需。其次，家庭资金积累机制可以通过代际供养行为来实现，这体现的是子女为自己失能的父母出资，通过亲自照护或者在市场上购买服务来满足失能老年人对长期照护服务的需求，这里强调的是收入在代际之间的再分配。最后，家庭资金积累机制还可以通过购买商业保险的方式来实现，这体现的是不同群体之间的风险分散与横向的收入再分配。无论是哪一种积累方式，只要老年人拥有了足够的收入，就意味着拥有了自由的选择权，他们可以通过市场购买长期照护服务，或者通过家庭成员的照护获得长期照护服务。

1.2 长期照护保险筹资机制

长期照护保险筹资机制是对个人或家庭筹资不足的一种补充，社会力量在老年人长期照护筹资中需发挥应有的作用。一般来说，社会化长期照护保险筹资机制更能起到补充作用，它可以通过政府主导，以强制性力量实施，并且能够发挥个人、企业和政府等多方筹资主体的作用。多方主体共同出资的社会化长期照护保险能够保证长期照护筹资机制资金来源的稳定性，同时更能够通过社会福利的形式实现社会成员之间互助共济。与商业保险相比，社会化长期照护保险个人缴费份额占比较低，企业或集体进行一定份额的补充，政府再进行补贴或者出资兜底。对个人来讲，社会保险筹资机制能使其以较少的出资换来基本照护服务保障，因而其负担较轻；对企业或集体而言，能够在履行对雇员或社员的补偿责任的同时不至于负担过重；对国家或政府而言，能够在承担“兜底责任”或者有限出资的情况下保障社会成员基本照护服务需求，因而可以减轻财政压力。

1.3 政府财政的支持机制

作为以公共利益为目标的主体，政府承担着满足公众服务需求、维护社会稳定的责任，承担这一责任的过程是政府职能的体现。在长期照护服务方面，政府对失能老年人这一社会弱势群体负有经济支持的责任。失能老人长期照护服务主要有家庭照护、社区居家照护、机构照护等3 种方式，不同照护方式下政府经济责任的侧重点有所不同，不同地区对政府经济责任的要求也不尽相同，国际范围内不同福利制度下长期照护的筹资模式亦存在差异，这些情况导致学术界对政府经济责任的界定缺乏统一的标准。

文章从家庭效用最大化的角度出发，对政府经济责任进行界定，即在长期照护服务中政府需要从资金支持、筹资渠道拓展、市场引导、促进长期照护服务事业与长期照护服务产业有机结合等方面发挥积极的作用，从而构建具有稳定资金来源、可持续的长期照护服务体系。

在长期照护服务方面，因为政府对失能老年人这一社会弱势群体负有经济支持的责任，所以针对不同收入的家庭，政府承担的经济责任侧重点也存在差异。对低收入家庭而言，失能老年人的长期照护服务资金需要由政府提供；对中等收入家庭而言，失能老年人的长期照护服务资金不能完全依赖政府，但政府可以从拓展筹资渠道方面帮助这类家庭解决照护资金不足的问题；对高收入家庭而言，政府一般不会为这类家庭解决照护资金问题，只会扶持并引导长期照护服务市场的发展，使其能够更好地满足高收入家庭中失能老年人对专业化、高质量长期照护服务的需求。因此，长期照护服务中财政支持机制主要体现为政府对“双困”老人的照护救助上。

2 减税降费背景下老年人长期照护筹资的现实选择：构建“双困”老人救助制度

当前，我国仍将处于经济结构调整期和经济增长速度放缓期，政府提出了减税降费的政策导向，这要求失能老年人长期照护筹资也应该做到不给企业与个人增加额外负担。与此同时，政府财政资金支持应该控制在合理的范围内，适当缩小政府责任范围，改变以往以补供方为主的政策倾向，将财政资金支持的对象向失能老年人这一需方群体倾斜。为此，文章提出构建老年人长期照护补助制度的主张，并认为该制度是减税降费背景下与“未富先老”国情下的必然选择。

老年人长期照护救助制度指的是将失能且经济贫困的“双困”群体作为补助对象，构建常态化、制度化的“双困”老年人救助制度。它属于社会救助的范畴，提倡的是将政府财政资金支持老年人长期照护服务发展的责任范围缩小到最需要救助的“双困”老年人群体上来。该制度之所以能够成为减税降费背景下失能老年人长期照护筹资的现实选择，原因主要有3 个方面。首先，在我国目前已经形成的失能老年人长期照护筹资格局中，政府在为失能老年人提供养老服务补贴、对收留失能老年人的机构进行运营补贴、在长期照护保险制度试点中给予财政资金支持等方面发挥着积极作用，政府对失能老年人的财政支出逐年增多，负担也在逐年加重，这使其在减税降费背景下面临巨大的财政风险。其次，长期照护保险制度试点虽然在一定程度上发挥了缓解失能老年人长期照护问题的作用，但在减税降费背景下，要形成政府、企业、个人三方主体筹资的照护保险机制显然要面临来自企业与个人缴费负担加重的风险，而且长期照护社会保险本身具有复杂性与服务依赖性等特点，导致现阶段该制度的实行面临重重困难。因此，构建“双困”老人照护救助制度是在长期照护保险制度成熟之前的现实选择。最后，从社会保障制度发展的一般历史规律来看，解决失能老年群体的社会保障问题也需要从构建救助制度开始，尤其是在减税降费的政策背景下，我国政府对失能老年人群体的关注需要从最低保障开始，然后随着经济增长逐步实现对该群体的更高层次保障。总之，构建“双困”老人救助制度是我国政府在当前条件下对失能老年人进行资金支持的现实选择。

3 构建“双困”老人照护救助制度的对策建议

3.1 提高对需方的财政补贴比例

从现实情况来看，政府每年在老年照护服务的财政资金支持中，大部分以补供方为主，真正落实到老年人日常生活照料上的资金补贴相对较少，导致政府的财政资金无法切实保障真正有需要的贫困老年人群。构建“双困”老人照护救助制度需要政府站在需方角度提供财政补助，将政府的政策落实到基层，实现政府财政资金支持从以补供方为主到以补需方为主的转变，促进政策有效落实与养老资源合理配置，提高财政资金的使用效率。

3.2 构建客观公平的“双困”老人评估体系

实施“双困”老人照护补助制度的首要条件就是明确照顾服务补助的对象及其需求。目前，我国大多数城市老年照护保障政策所服务的对象基本上是收入在低保线以下的老年群体，但实际上收入在低保线边缘的部分老年群体生活也并不富裕。老年人不仅需要日常生活支出，还需要医疗费用支出及护理支出，而低保线基准仅包含了维持老年人最低生活支出，并没有将医疗方面支出考虑在内。因此，政府应该在确定老年照护服务补助制度救助对象最低生活保障标准的基础上适度上调低保标准，对不同经济状况的老年人进行分等级补助，并根据物价水平以及护理成本的变动情况及时调整最低生活保障标准。

为能精准地将救助津贴发放到“双困”老年人手中，政府就必须建立一套客观公平的专业评估机制，通过对老年人的经济状况及失能程度展开调查评估，将受益人群进行合理分级，为其提供精准化、专业化的照护服务。通过构建客观公平的“双困老人”评估体系，确定照护服务补助制度的服务对象，精准地将救助资金发放到有需求的老年人手中。从家庭收入及个人能力的角度出发，判定老年人是否需要救助，一方面能够更加精准地确定救助对象及金额，另一方面可以通过对其生活自理能力的评估提高制度实施的公平性。

3.3 制定科学的老年照护服务行业标准

在老年照护服务补助制度实施中，不仅要精准地将补助资金发放到失能老年人手中，还要根据不同失能程度老年人的具体需求提供针对性的服务，要让他们可以在市场上购买到相应的、物超所值且物美价廉的服务。政府需要在老年照护服务体系的服务供给量、服务质量、服务价格等方面严格把关，制定一套合理的行业标准，同时还需要引导成立长期照护服务行业协会，增强老年照护服务行业的自律性。行业协会需要制定且严格落实行业标准，并时刻接受政府与社会的监督。只有制定了科学的老年照护服务行业标准，才能保证老年照护服务补助制度合理实施。政府对“双困”老人的救助不能只停留在资金补贴方面，还要在服务供给、服务内容、服务价格以及监督反馈等方面制定合理的行业规范，充分发挥行业优势，为贫困老年人提供服务保障，这也是老年人照护服务补助制度制定的初衷。在建立健全的老年照护服务质量评价及价格确定机制的基础上，要确保老年照护服务补助制度满足贫困老年人的需求。