高速公路路衍经济开发与对策研究

孙 瑜

（中路交科[北京]交通咨询有限公司，南京 210017）

一、高速公路路衍经济开发背景和意义

（一）开发背景

1988年，我国第一条高速公路“沪嘉高速”建成通车，拉开了中国高速公路的发展序幕，在之后的30年时间里，我国建成了全世界里程规模最大的高速公路网。到“十三五”末，我国高速公路里程达到16.10万km，对20万人口以上城市的覆盖率超过98%，16个省市实现了“县县通高速”的目标。

高速公路在取得跨越式发展的同时，还产生了卓越的发展成效，不仅促进了人和物的移动，还有效支持了贸易增长，促进产业升级，为生产率提高创造了良好条件。2020年，受到疫情和疫情免费通行79天，以及货车收费由计重转按照车型收费等多方面因素影响，高速公路运营企业普遍出现主业收入负增长问题。同时2020年取消高速公路省界收费站实现更大规模ETC通行目标后，高速公路的主线收费站及附属设施和用地成为闲置资产。在这种形势下，多地高速公路运营主体都在筹划如何盘活路域各类闲置资产资源用于发展路衍经济。例如，山东省在京沪高速公路部分路段200 m红线范围内，栽植树木，培育花卉，发展水产养殖，科学开发沿线丰富的土地资源，打造高速公路沿线农业经济带。再如，江苏“网红服务区”，包括以现代化商业综合体为特色的梅村服务区、以“梦里水乡，诗画江南”为主题的阳澄湖服务区、以“海派太仓，田园沙溪”为主题的沙溪服务区等，挖掘服务区商业价值，不仅有效盘活了存量资产，还有利于江苏交通控股有限公司探索培育新的利润增长点。

（二）开发意义

十九届五中全会提出“十四五”时期经济社会发展要在质量效益明显提升的基础上实现经济持续健康发展。在第二届联合国全球可持续交通大会开幕式上，习近平总书记强调“交通成为中国现代化的开路先锋”，赋予了交通运输新的历史使命。

显然，“十四五”及未来更长时期，伴随高速公路里程规模跃升的巨大成就，路网的不断完善和“后高速”时代的到来，高速公路的重心逐渐由投资建设转向运营管理，特别是高速公路网拥有优质且庞大的路产资源（沿线土地、服务区、收费站、养护工区、通信管网、基站、广告牌等），如何探索高速公路路域经济开发，发挥其更大的辐射效应和网络价值，实现高速公路与周边产业及环境“跨界融合、赋能发展”，真正把高速公路打造成为打通经济大动脉、带动产业大发展的枢纽增长带，把规模优势转变为经济红利，向经济社会提供高效率、低成本、可持续的流动。同时国家长期致力于控制和降低流通成本，因而通行费的标准及收入增长缓慢，公路的债务偿还需要大力发展高速公路路域经济，活跃的路衍经济一方面会增加高速公路的交通流量，另一方面其形成的资产收益可以反哺高速公路的运营和债务偿还。

二、高速公路路衍经济开发的主要问题

（一）高速公路系统相对封闭，缺少经营能动性

首先，封闭运行的高速公路形成了较完善的内部管理运营体系，缺少与高速公路沿线地方政府联系的“触角”，在路域资产资源管理运营、资源利用等方面尚未建立开展长期稳定合作的共识，无法实现“路地共享”。其次，高速公路的管理运营思路仍停留在做好传统交通运输业务，在跨行业沟通合作方面也相对封闭，无法实现“助力共赢”。高速公路运营单位缺少与跨行业企业，如互联网平台公司、新型商贸公司等的合作业务，很大程度上限制了资源的开发使用效率。

（二）高速公路相关资源管理分散，难以统筹利用

目前全国大多数省份的高速公路建设运营管理主体十分分散，导致资产盘活等业务多主体同步开展，资源之间没有形成优势互补，也很难用网络化、系统化、数字化的思维认识高速公路路域资产和资源的价值，难以吸引头部平台、企业共同谋划路域资源的共同开发。

（三）大规模长期高水平利用资源，受到政策掣肘

有效盘活高速公路沿线闲置土地资产受制于国土空间规划和鼓励盘活交通用地的相关土地政策，制约了路域资源的深度开发和使用，导致以土地和房产为代表的路域资源没能发挥应有的经济效益。首先，国家有关法律法规明确划拨性用地不能用作经营开发，因无实质性法律法规支撑，盘活高速公路沿线划拨用地资产举步维艰。有些具有经济价值且有社会资本欲租的闲置资产，社会资本想租而不敢租，担心后期如与承租人产生合同纠纷时存在的违法风险。其次，高速公路存量土地尚未从盘活交通资产的角度纳入国土空间规划范畴，部分存量土地指标存在充当农田、林地用地指标的风险，也存在地方政府以《中华人民共和国土地管理法》相关规定进行收回另作规划及当地群众侵占强用的风险。

（四）盘活资产陷入传统思维定式，需要创新突破

长期以来，高速公路运营管理者较少将资产和负债建立联系，主要关注负债问题，较少考虑公路及路域资产资源的可经营性问题。同时，由于长期不能解决沿线资产资源的确权和用地性质变更问题，导致这些在高速公路网周边分布的资产资源被长期忽视。资产的盘活和应用缺少系统的考虑，更没有树立网络化、数字化经营的理念，找不到与新经济和新技术的结合点、与地方经济发展的需求结合点。高速公路网的数字交通产业缺少生动实用的应用场景，“大投入、小产出”导致始终处于起步阶段，丰富的物质和数据资源没能得到有效利用。

三、高速公路路衍经济开发内涵和业务分类

关于高速公路路衍经济，目前业界并没有统一和权威的定义，有路沿经济、路延经济、路衍经济和路域经济等不同说法。总体来说，高速公路路衍经济是指以高速公路交通运输网络为基础，依托沿线服务区、高速公路出入口、互通区、匝道、城镇节点等发展的“带状经济”。从广义上说，路衍经济不仅有高速公路及其附属设施开发经营所形成的业务，还包括利用高速公路沿线土地、资源等多种渠道的业务开发，形成多种产业相互关联，对区域经济具有一定辐射带动作用的产业集群。

结合我国高速公路路域资产资源情况和分布特点，高速公路路衍经济业务划分为四大方向：交通物流、现代农业、文化旅游、能源产业。

（一）交通物流业务，助力新型工业化

支持高速公路资产资源管理机构利用高速公路服务区、空闲收费站场、收费站出入口闲置土地、高速公路红线内闲置土地等路域资源进行物流功能开发和物流设施建设，提供快递物流作业、冷链仓储加工、应急物资储备、危险品停车等交通物流功能服务。高速公路资产资源管理机构可以按照交通用地的土地性质使用闲置土地，统一招商开发物流仓储功能；赋予物流企业较长期限的特许经营权；科学做好物流仓储设施与国、省道及城市道路的开口设置，完善交通组织、设施条件，增强高速公路服务区、空闲收费站场、收费站出入口闲置土地、高速公路红线内闲置土地等路域资源的交通及物流服务能力。通过盘活既有高速公路闲置土地，优化物流设施合理布局，促进高速公路与物流设施的无缝衔接，降低物流运输成本，提升物流运转效率，探索交通和物流融合发展，助力新型工业化，奋力实现工业大突破。

（二）现代农业业务，助力乡村振兴

依托深入农村地区的高速公路路域闲置土地，与地方政府共建数字化农业合作社，推进农产品全产业链大数据建设，构建农业农村大数据平台。在农产品营销方面，合作社可以开展品牌化数字营销，和京东、阿里等全国性的电商企业合作，共建农产品电商销售体系，通过线上线下、虚拟实体结合等多种途径，打造出具有鲜明区域特色的优质农产品品牌。在确保高速公路车辆通行和运营安全的前提下，科学做好偏远地区高速公路与国省道及农村公路的开口设置，完善交通组织，方便当地农民使用路域闲置土地；将偏远地区的高速公路服务区等闲置用地建成展示点和销售点，实现线上销售和线下生产的互动。通过盘活闲置土地资源，支持乡村振兴，助力农业现代化发展，同时也提高高速公路的车流量。

（三）文化旅游业务，助力旅游产业化

支持高速公路管理运营企业将路域服务区富裕房建、空地、闲置的收费站所房屋设施等资产资源用于旅游地产开发；以全域旅游规划为指导，以闲置房屋设施、土地为资源基础条件，赋予社会投资人较长时期的特许经营权，开发建设“高速客栈网”，提供高品质、多样式（宾馆、客栈、汽车营地、宿营地等）的旅游住宿休闲服务。各市级财政局对所属市该类型特许经营业务实行严格的价格监管，维护公平竞争的市场秩序，规范开展生产经营活动，构建旅游产业良性发展格局；建立特许经营收入用于服务区、收费站等高速公路交通基础设施运营管理养护支出的反哺机制。通过盘活闲置资产资源，助力全域旅游发展，同时促进高速公路交通量的增长。

（四）能源业务，助力“双碳”目标实现

基于高速公路服务区、空闲收费站场、收费站出入口闲置土地、高速公路红线内闲置土地等路域资源，加强与能源、环保等各有关部门的沟通，统一规划高速公路沿线绿色能源基地；充分发挥绿色能源网的优化配置作用，统筹与高速公路建设运营相关的能源使用，如在运营管理过程中，高速公路服务区、收费站尽可能使用风电、太阳能等绿色能源，减少对传统电能的使用；以高速公路服务区、空闲收费站场等可以安全停车的用地为资源基础，与能源龙头企业合作，合理布局充电桩、换电站，让高速公路网也成为清洁能源的输送网。鼓励地方政府对路域资源为当地生产生活提供清洁能源的工程，给予财政扶持，如对高速公路沿线太阳能光电建筑的建设和应用予以资金补助；鼓励打造高速公路“碳中和”服务区样板，支持在财政、税收等给予鼓励性经济政策。通过充分利用路域资源，牢牢守好发展和生态两条底线，深入实施大生态战略行动，助力能源绿色化，加速实现“碳达峰、碳中和”的目标，推动全国经济社会发展全面绿色转型。

四、高速公路路衍经济开发重要任务

围绕“盘活、统筹、开源、融入”四个关键路径，建立起开放、统一、可持续、数字化的高速公路网络资源发展体系。充分发挥高速公路网络的辐射效应和网络化资源价值，提升高速公路网更高经济价值、社会价值，在新征程上努力当好中国现代化的开路先锋。

（一）盘活

创新用地政策，盘活高速网络相关资产，解决三个关键问题：一是解决部分高速公路沿线土地征用时间长、周转多、情况复杂、相关资料收集困难、权属难以确定的问题；二是解决目前的土地资源只能用于交通设施建设，不能用于经营或商业用途，降低了资产的保值升值空间问题；三是解决高速公路存量用地与国土空间规划协同问题。

（二）统筹

统筹规划管理，提升路域资产资源价值，充分发挥其网络性、规模化、交通便利等优势的重要基础条件，一是统筹资源管理，二是统筹规划、分类应用。

首先，通盘考虑省属交通国有企业布局，以沿线资产资源的规模化经营为原则，尽可能将全省高速公路沿线资产资源整合为一家企业运营管理。彻底改变以项目为单位的资产经营模式，在盘活存量资源的基础上提高运营效率，做大高速交通网络的增量效益。未来，进一步推进实现全省高速公路统一管理、统一收支、统一运营。

其次，梳理全省高速公路沿线资产资源，从推动全省经济社会发展、资源高效利用、资产保值升值等角度出发，统筹高速公路沿线资产资源利用规划。按照交通+旅游、交通+商贸、交通+农业、交通+能源等路径，对资源资产进行分类规划、分类运营，实现高速公路资源规模化利用、多元化利用和高效化利用。

（三）开源

借助新技术新模式，开源拓展资源利用。在完成资源资产利用规划的基础上，积极对接国内电商平台、旅游地产头部企业、能源领域龙头企业等，召开资源合作开发招商大会，整体推介高速公路路域资源。按照高速网+旅游、高速网+物流、高速网+农业、高速网+能源四个方向，将高速公路沿线资产资源融会贯通，通过与高科技和新商业模式平台型企业的合作，做大做强路域关联产业，实现高速公路资产多元化经营，提升高速交通网络自身“造血”功能，发挥交通基础设施辐射效应和网络价值。

（四）融入

大胆创新，将高速公路网融入地方经济发展。树立“更好服务地方经济”的理念，积极推进政策创新，更加开放、更好地融入地方经济社会发展需要，实现地方经济活跃、高速公路流量增加的双赢，也缓解高速公路的债务压力。

首先通盘考虑高速公路服务区和路域资产资源的开放需求与开放条件，在确保安全的前提下，尽量满足地方对高速公路提出的“开口子”需求。

其次在保证服务区为出行者提供基本出行服务的前提下，考虑与周边旅游资源开发、居民便利出行、购物消费等需求的结合，让高速公路的服务区成为带动地方经济发展的“特色小镇”。

结 语

在交通强国及中国交通成为中国现代化的开路先锋背景下，实施高速公路路衍经济开发将成为今后发展的必然趋势，是真正把高速公路打造成为打通经济大动脉、带动产业大发展的枢纽增长带，把规模优势转变为经济红利，为我国经济高质量发展做出新贡献的重要途径之一。本文对高速公路路衍经济开发的背景、意义、主要问题、开发内涵、开发业务类型等进行分析，并提出高速公路路衍经济开发重要任务。为下阶段我国高速公路发挥更大的辐射效应和网络价值，为经济社会提供高效率、低成本、可持续的流动支撑提供思路和建议。