高质量推进赣湘开放合作试验区建设的对策

贺 冬

（1.宜春学院政法学院 江西宜春 336000；2.江西财经大学产业经济研究院 江西南昌 330013）

推进赣湘开放合作试验区建设的重大意义

赣湘开放合作试验区是赣湘两省突破行政区划限制、抱团推进长江中游城市群协同发展、加强区域经济合作的战略尝试，对赣湘两省产业对接与互补、形成跨区域产业集群、提升边界区域经济整体竞争力具有重要意义。

（一）有利于赣湘边区域合作高质量发展

在一系列加快区域一体化进程的相关政策中，赣湘边区域受地理位置和行政区划的影响，既未被纳入省内主战略《鄱阳湖生态经济区发展规划》和原中央苏区振兴发展的规划重点，虽靠近湖南却又无法纳入《长株潭城镇群发展规划》，未能享受区域经济发展的政策红利，一度面临“东西难靠、左右为难”的现实困局。而在中部三个经济协作圈中，长株潭经济协作圈规模最大，互补性最强，集聚了湖南最优质的创新资源，当地的研发平台、科教资源、人才智力资源和创新环境高度集中，是湖南经济的中枢神经，也是湖南向长江中游辐射的发射极。作为江西加快融入长株潭城市群的重要接口与赣湘两省纵深合作协调发展的辐射极和桥头堡，建设赣湘开放合作试验区，恰可跳出行政区划，在更大范围寻求突破城市发展中诸多约束的新思路、新模式和新路径，在空间调整、资源配置、功能配套、产业发展、生态保护等方面与周边区域形成新的战略合作，成为东西借力、左右逢源、化危为机的重要发展机遇。试验区致力于建立区域经济协调发展的运行机制和调控体系，通过城市之间的分工合作、优势互补、联动发展，带动区域协调共进，打造赣湘两省经济增长的新引擎。

（二）有利于深度融入区域经济一体化

江西作为中四角区域板块的重要成员，主体地位不断凸显，但总量偏小，聚力不足的现状急需破解。赣湘两省山水相连，自古以来就有密不可分的经济联系，发展阶段和产业结构的差异性促成了彼此的经济互补性。在国家的大力支持和两省各地市的共同努力下，赣湘边区域合作先后纳入了《长江中游城市群发展规划》《长江经济带发展规划》。赣湘开放合作试验区以“新宜萍”（新余、宜春、萍乡）至长株潭区域为复合中心，实现鄱阳湖生态经济区与长株潭城市群全面对接，向东融入鄱阳湖生态经济区，向西深入对接长株潭城市群，可以在东达南昌、杭州、上海，西至贵阳、昆明、南宁的开放开发经济长廊中获得更大拓展空间，为中部经济稳增长增添新引擎，必将有利于提升江西在区域发展中的战略地位。目前，赣湘开放合作试验区作为赣南等原中央苏区振兴发展九大重要平台之一，经国务院批准已上升为国家支持原中央苏区加强与湖南区域合作的重点平台。

（三）有利于深化区域发展战略总布局

“新宜萍”三市作为江西发展格局中的“西翼”，是重要的工业基地和粮食主产区，经济总量、财政收入等主要经济指标占全省的20%以上，在江西经济发展版图中占据重要位置。建设赣湘开放合作试验区，必将有利于强化“新宜萍”与长株潭腹地重点园区的联动功能，增强对区域合作的支撑作用，有效解决区域城市产业趋同，区域协调机制松散等要害问题，全面推动江西省“西翼”经济带联动效能，把省际开放合作战略实施引向深入，汇聚提升“两翼齐飞”的强大合力。

（四）有利于资源枯竭型城市转型发展

赣西作为资源枯竭工业与传统农业模式交织并存的地区，面临传统产业转型升级和新兴产业培植壮大的双重压力，城市功能薄弱、产业结构相对单一，钢铁、煤炭、盐化、花炮等传统产业比重较大，而光电信息、锂电新能源、粉末冶金、生物制药等战略性新兴产业尚处于发展起步阶段，面临经济转型升级发展动力转换的巨大压力，有必要利用多重国家区域战略叠加，加强区域合作，融合优势资源，厚植新的发展动力引擎，探索转型发展新路。建设赣湘开放合作试验区，通过要素集聚与产业集群，全力打造新的增长极，必将有利于调整赣西产业布局和加强赣湘开放合作，重振江西工业重镇的雄风。让试验区成为对接长株潭城市群的桥头堡和辐射极，探索出一条资源枯竭型城市转型发展的新路子。

赣湘共建开放合作试验区的有利条件

（一）高层的战略认同

为有力推进赣湘开放合作试验区建设，江西、湖南两省建立了“省-市-县”三级合作对接机制。省级层面，成立了湘赣边区域合作示范区建设联席会议制度，统筹协调湘赣边区域合作示范区建设的重大事项、重大问题。市级层面，萍乡与株洲、长沙签署了《赣湘开放合作试验区战略合作框架协议》，宜春与长沙签订战略合作框架协议以及《湘赣边区经贸合作产业园合作协议》，进一步拓展合作领域。县级层面，湘赣边区域县（市、区）采取轮值制，连续召开了5届湘赣边开放合作会议，签署专项协议35个。2013年，萍乡率先提出打造赣湘开放合作试验区的重要决策，并率先出台了《“赣湘开放合作试验区”发展战略构想》，时任江西省领导指出，区域合作已成为当今经济发展的大趋势，加强赣西区域合作和赣湘开放合作，让试验区成为对接长株潭城市群的“桥头堡”，探索出一条资源枯竭城市转型发展的新路子。时任萍乡市领导则提出，赣湘开放合作试验区建设承载着萍乡发展的梦想，事关萍乡改革发展的大业，是萍乡未来发展的命脉和生命线，势在必行，迫在眉睫。要解放思想、凝聚合力，全力推进试验区建设，努力将萍乡建设成为赣湘边际区域重要的中心城市。

（二）强烈的发展意识

赣湘开放合作试验区涉及江西的新余、宜春、萍乡三市和湖南的长沙、株洲、湘潭三市。以萍乡市为例，萍乡市委、市政府把对接长株潭、推进“赣湘开放合作试验区”建设作为加快区域经济发展的重要战略，得到了全市干部群众的一致拥护，特别是上栗县、湘东区和经开区的积极性比较高。从上栗县方面来看，赣湘开放合作试验区上栗园区是上栗县委、县政府重点打造的产业承载平台。园区致力于依托地处赣湘边界的地理优势，突出赣湘开放合作理念，全力打造两省区域合作、产业融合、互促互补的产业平台。从湘东区方面来看，近年来，随着萍钢公司和萍电的外迁，湘东区作为曾经的工业重镇，经济发展受到严重影响，迫切需要一个新的经济增长点整合优势，全区干部群众对试验区建设充满期待。从经开区方面来看，作为国家级经济技术开发区，无论是发展空间、功能定位还是产业布局都已影响其可持续发展，难以发挥国家级经开区的辐射带动作用，迫切需要重新寻找一个发展平台。

（三）互补的资源优势

江西与湖南的资源互补性强。以萍乡市为例，按照萍乡建设试验区的初步构想，参与试验区共建的上栗县、国家经开区和湘东区具有良好的合作基础。上栗县先后贯通了萍洪高速、昌栗高速两条高速公路，金湖公路、桐九公路、新坊公路等5条通省省道，赣湘边10县市均实现高速连接。便捷的交通网络，不仅打造了“一小时”立体交通圈，更加速了人流、物流、信息流、资金流等要素的汇聚。湘东区有明显的区位优势，与湖南的长株潭接壤，紧靠湖南醴陵市东富工业园，处于萍乡下风下水方向，属于萍乡工业布局的传统区域，工业发展底蕴深厚，也有工业陶瓷产业集中度最高的国家高新技术产业化基地。交通便利，沪昆高铁、沪昆铁路、沪昆高速、320国道、319国道贯穿全境，拥有现代物流发展所需的基础条件，工业开发所需土地资源丰富，可以弥补经开区发展空间不足。经开区享有国家级经济技术开发区系列优惠政策，有较丰富的品牌资源、政策资源、招商资源、项目资源和融资能力等各方面的综合优势和技术支撑。

（四）整合的产业优势

携手建设合作示范区，萍乡已上路。如上栗县与浏阳、醴陵、万载签订《四大产区烟花爆竹产业发展协作联盟协议》《赣湘边烟花爆竹主产区发展协作宣言》《赣湘毗邻地区鞭炮烟花税收管理协作协议书》，制定了《赣湘交界重点区域烟花爆竹“打非治违”联动机制》，联手打击非法生产，消除安全隐患近百起。联合制定产业安全标准、建立烟花爆竹产品质量监管体系、规范行业销售秩序，推介普及花炮制造新工艺、新材料、新机械，让“千年产业”焕发出新的生机。赣湘开放合作试验区湘东园区加快新兴产业发展，形成了智能制造、半导体高新技术、电子信息等产业的集聚集群，发展态势良好。目前，赣湘开放合作试验区上栗园区和湘东园区等“两区”工业发展合计体量较大，工业用电量、规模以上企业增加值、主营业务收入和利税总额均占全市总量的一半以上。加快建设赣湘开放合作试验区，既可以推进“两区”产业融合，改造提升传统产业，壮大新兴产业，又可以承接长株潭地区相关产业，打造延伸跨区域产业链，推动优秀企业跨区域兼并重组和战略联合。

推进赣湘开放合作试验区建设面临的问题

（一）跨区域合作中各城市权责明晰不够

目前赣湘两省共建赣湘开放合作试验区的管理架构尚未突破行政区划限制，还处于相对松散模式，组建的试验区管委会尚未明晰共建各城市之间的权责，无法形成“行政共管，利益共享”的运行机制。比如，按多少比例出资成立投资开发公司等问题实施过程中缺少具体实施细则、管理办法和考核制度，难以调动合作双方的积极性，观望状态明显。赣湘跨区域内非均衡发展态势突出，区域中心与经济腹地层次分化格局显著。行政区划束缚严重，差异化的政府绩效评估体系极易诱发“非合作博弈”。

（二）赣湘边各城市产业同质同构现象严重

赣西区域城市发展目标相似，产业链条薄弱，产业关联度差异化不强甚至同质性严重，资源配置不够优化，区域协调机制松散，缺乏核心辐射源，促进区域发展的措施尚缺乏有力的经济保障。如上栗、浏阳、醴陵同属于花炮主产区，因为产品主攻方向和客户需求不同，企业间相互配货是常事。但花炮及原材料属于危险品，三地虽然接壤相连，同步运输则涉及到跨省运输，手续繁琐。区域内赣湘两地出口产品均以机电类产品为主，萍乡出口产品主要有电瓷、工业陶瓷、烟花爆竹、钢铁、煤炭、水泥等，株洲主要出口产品有轨道车辆、涡轮发动机、牵引变流器、日用陶瓷、硬质合金、陶瓷绝缘子等，且醴陵与萍乡的陶瓷和烟花产业有较强相似度，同构现象严重。

（三）制度化与法律化合作体制机制尚不健全

赣湘开放合作试验区是江西省打开西大门、推进赣西与长株潭一体化深度融合、打造江西省经济新增长极的重要抓手。但多年来，赣湘之间交流多合作少，点对点多深度统筹少，政策红利无法释放。两省只有湖南的浏阳市成立了赣湘边区域合作办，每年100万元预算用于合作培训和湘赣边旅游线路的开发推荐。赣西片一体化和赣湘开放合作试验区各自为政，地区功能布局不明确，内生发展动力不足，受经济区域化限制，尤其是在区域间的交通、土地、财策、金融等要素上，没有明确的政策支撑，举措乏力。同时大多市县乡干部对区域合作认识不足，主动性不强。赣西三市中，萍乡市率先进行赣湘开放合作试验区工业园区建设，由于没有上位法规政策指引支持，在项目审批、用地指标、产业扶持等方面遇到诸多制约。

（四）人才储备和技术支撑明显不足

跨区域合作必然会面临行政区划与市场跨界配置资源的矛盾，这是一件需要不断深化改革的开创性工作，目前还缺乏完善的区域竞合体制、严密的组织结构以及坚实的微观基础，满足体制机制创新所需要的人才储备和专业支撑还明显不足。在重视人力资源开发和优秀行政管理人才选拔培养，加紧高新技术领域和急需人才，如高级管理人才、招商引资人才和外贸人才引进力度明显不够。尽管高层互动频繁、共识趋近，整体规划、发展定位、工作目标等已经确立，但如何实质性启动试验区建设依然任重道远。

高质量推进赣湘开放合作试验区建设的对策建议

高质量推进赣湘开放合作试验区建设，赣湘两省必须通力合作，解放思想，充分发挥江西省与湖南省“1+1>2”的综合优势，共同开创资源共享、功能互补、利益共享、合作共赢的区域合作新局面。

（一）打破行政区划束缚，全面提高开放水平

要尽快打破条块分割，成立高效统一、决策集中的管理架构，明确各自的管理权限和责任。在跨区域合作方面。明确跨区域城市间的沟通协调、规划对接、技术支撑、产业分工等相关机制，加强与周边城市在基础设施建设、产业融合协作等领域的合作。构建好相关开放合作制度，如契约制度、信任制度、裁判制度等等。在市域内部协作方面，要加快成立试验区管理委员会，以“尽量放权、集中管理、精简效能、合法有效”为原则，凡是有利于试验区建设发展和提高行政效率的，应赋予相应的职权，同时成立试验区投资有限公司，按照市场化方式运作园区获得的税收和效益。

（二）科学合理规划布局，加强产业对接与合作

在赣湘开放合作试验区内，应按照“重规划、强产业、建新城”的思路，突出城镇化和产业集聚，加强基础设施建设，合理配置资源要素。加强试验区规划与区域内城镇体系规划、土地利用规划、生态环境规划等的衔接。要按照地区统一配置、园区共建、投入产出与税收分成、节能减排与责任共担的方式，明确各城市的功能定位和分工、发展目标、空间结构和开发方向。赣湘两省应加强产业对接与合作，重点推进先进装备制造、新材料、新能源、节能环保、生物医药、陶瓷、烟花爆竹、文化旅游等产业对接与合作，共同培育一批新兴产业，促进双方产业结构优化升级。引导双方优质企业优先落户对方产业园区，重点支持对方在本地投资的重大项目建设，消除商品流通及市场准入等方面的障碍。

（三）建立健全制度体系，促进区域协调发展

鉴于赣湘开放合作试验区目前的合作机制主要以对话式协调为主，建立信息共享制度、经济网络互信等必不可少的基础性工作尚未展开，如果不建立健全这些制度，让利益各方能得到相应的回报和受到合理的保护，合作也就不可能实现深度融合和共同发展。因此应通过多地区互动多部门协作的共建模式推进，积极建立矛盾协调机制、信息沟通共享机制和重大项目的协商推进机制与长效管理机制，以促进要素资源自由高效流动。要依靠行政力量、政策统一、体制机制创新推平人才流动的阻隔，推进人才政策互利互惠、人才流动互通互融、人才评价互认互准、人才创新创业互助互促，加快社会保障养老保险关系转移接续和异地就医即时结算平台建设。要活跃技术商品交易，推平创新突破的障碍，提供良好的营商环境，实现通关一体化，通过企业主体及与产业链的布局及联系来实现跨区域的协同发展。

（四）创新开发建设模式，提高建设发展水平

要素的市场化配置与流动是区域协调发展和经济合作的根本基础，既需要政府力量的引导，更需要市场力量的驱动。产城融合的过程就是一个市场化的扩散过程，赣湘开放合作试验区的建设无法全部依赖财政投入，更需要成功的商业运营模式支持，真正发挥市场在资源配置中的决定性作用。根据赣湘边区域实际，试验区应该综合运用援建、股份合作、产业招商这三种模式，既通过合作双方成立合资股份公司来共同建设，收益按股本结构分成，又采用产业招商的模式委托第三方开展专业的产业链招商，充分利用园区专业团队与第三方的专业服务、品牌、人才和信息方面的资源互通，加强基础设施建设和招商引资的合作共赢。