“十四五”区域发展中人口疏解均衡化研究——以《户口登记条例》的修改与完善为视角

戚 莹

（中国人民公安大学， 北京 100038）

随着我国区域协同发展战略的深入实施，特大城市的人口疏解与调控问题不可避免地成为当前城市治理的重要任务。1958年制定的《中华人民共和国户口登记条例》作为户籍制度的基本法律依据，一直以来承担着控制城市人口规模的重要任务。本文试图将国家的城市治理和公安机关的户籍管理结合起来，探寻完善《户口登记条例》的科学进路。

一、人口疏解与行政执法

根据“七普”数据显示，我国人口数量持续攀升。城市人口疏解已成为大城市可持续发展的必经之路。所谓疏解，意即疏导和疏散。针对英国快速城镇化过程中曾出现的“城市病”问题，英国学者霍华德提出建造“田园城市”，设想通过建设若干个“田园城市”疏散过分拥挤的城市人口。芬兰著名的规划学家埃利尔·沙里宁认为“有机疏解”理论可以有效解决大城市过度膨胀的问题，并能积极促进区域经济协调发展。作为行政法治中“帝王条款”比例原则的子原则之一，均衡性原则(Der Grundsatzder Angemessenheit)又被称为狭义比例原则，强调由公权力增进的公共利益与实际对公民私权利造成的损害之间形成适当比例。在人口规模和数量的控制与疏解中，如果对公民权利造成过度损害，所达成的公共利益与其所造成的损害不成比例，即使是为了实现正当目的，依然不符合均衡性原则。人口疏解应当审慎权衡相关利益，在促进社会整体福利的同时，必须规范与约束行政权的正当行使，保障公民权利不被过度侵害，从而有效实现公共利益与公民权利之间的均衡。

(一)正视城市人口疏解中面临的问题与挑战

1.户籍调控失灵，社会流动有增无减。当前，城市控制和调控城市人口规模的主要手段依然是户籍管制。政府直接通过阻碍非户籍人口的流入，从而起到调控人口流向、控制人口发展规模的作用。然而，在人口疏解政策的推动下，社会流动依然有增无减，常住人口的数量一如既往地持续攀升。

2.户口承载太多功能，户籍调控手段独臂难支。在城镇化的进程中，户籍除具有人口登记和统计作用外，还承载了政治、经济、教育、文化、科技等诸多功能，因此吸引着农村人口或其他城市人口蜂拥而至，导致部分城市人口增长过快。在这种情形下，单一的户籍调控独臂难支，很难达到理想的调控效果。

3.以户籍为疏解标准，政府懒政思维作祟。有些地方政府将对疏解人口的关注点过多地放在“户籍”人口上，造成户籍管理中的“人户分离”现象频发。这就使得疏解任务看似完成了，但没有实际效果，因为迁走的人口是“躺在”户口本上的，而不是住在本地区的。这其实是政府的“懒政”思维在作怪。实际上，“人口疏解”重点不是人口数量的增减，重心应该在于调整和改变城市的功能，即“城市功能的疏解”。否则不仅难以达到控制人口规模的预期目标，还可能有损城市有机体的健康发展，甚至引发尖锐的社会矛盾冲突。

4.急于推动人口的重新分布，忽略以生计为根本的民生问题。城市人口疏解容易陷入“人口是沉重的负担”的误区。事实上，合理密度的城市人口不仅不会阻碍城市的发展与进步，相反却能促进城市的繁荣与昌盛，能够使城市分工更加细致发达，还能降低城市信息成本和增强城市集聚效果。如果盲目抵制低端劳动力的流入，会直接导致生活基本服务价格的飙升，拉动生活成本和商务成本的上涨。

(二)省思人口疏解问题成因

1.管理上失范，导致人口疏解举步维艰。人口疏解范围包含被疏解地区的户籍人口和非户籍人口。对流动人口信息的把控，既要包含登记流动人口的原籍情况，也要包括记录流动人口的居住地的变动情形。只有清晰地掌握流动人口的来往行踪，才能实现对城市人口的无缝式登记和管理，从而有针对性地和有效地开展城市治理，以防疏漏和失控的现象发生。现实中，管理技术和方法的欠缺，使得人口流动的监管面临着诸多困难。

2.制度上缺失，导致户籍调控手段受限。虽然政府极力推行人口疏解政策，但超大城市的资源虹吸效应，仍吸引为数不少的疏解目标人群不舍得离开。持续飙升的房价和房租，不断地证明外来人口对它们是“真爱”。如果不改变地方之间公共资源配置的巨大差距，那么所出台的一系列人口疏解政策，效果都将大打折扣。治本之道还是在于，松绑户籍制度背后隐形的上学、就业、住房等福利政策，维护我国公民在户籍制度面前的平等权益。

3.服务上缺位，影响人口疏解效果。单纯通过限制人口数量和限制居住人群权益来处理问题，就忽视了人口疏解停滞不前的深层原因，不但是一种典型的“懒政思维”和不作为、推卸责任的做法，还会加剧社会不公，很可能将城市资源变成高收入者的“VIP区域”。人口流动，宜疏不宜堵。政府应当务实的积极应对，采取管理和技术双管齐下的调控策略，以增加基础设施和提升服务与管理水平的方式达到调控人口合理有序流动的目的。

4.忽视民生诉求，影响治理成效。人口流动具有复杂性和回流性，因此，人口疏解不能只关注人口数量指标的减少，也不能忽视群众的生活需求，要结合实际情况打组合拳。即一方面要通过政策措施积极推动人口疏解和房屋腾退，采取“以定向对接安置为主，货币补偿为辅，筹集二手房作补充，区域平移用房当调剂，廉租房、公租房是保障”的综合性做法，拉动搬迁腾退。另一方面，要认同和接受留下居民的现实生存状况，探索尝试进行多途径的共建合作和产业支持，采取措施积极改善他们的生活质量，解决其民生问题。这样才是完整意义上的人口调控，才能逐步实现人口规模的适量和人口结构的优化。

二、《户口登记条例》在人口疏解中的地位和作用

户籍制度是我国的一项基本行政管理制度。《户口登记条例》是我国第一部户籍管理法律，也是公安机关依法收集人口基本信息和实行户籍管理的主要法律依据。虽然它全文只有二十四条，但在当前城市人口管控和疏解中主要发挥着以下重要作用：

(一)登记公民身份信息

一是行政机关登记和证明公民的基本信息，如姓名、性别、出生日期、民族及本人身份证号码等。二是登记和证明公民的婚姻状况和亲属关系情况。三是登记和证明公民的出生地、籍贯和居住地等情况。公安机关登记、管理和证明公民的基本情况，便于确认公民是否具备参与各种社会活动的权利能力和行为能力。

(二)人口统计分析

各级公安机关负责全国和各地人口的汇总统计和分析、动态检测实有人口动态，并将数据与资料提供给相关政府工作部门，作为制定城市发展规划、政府决策和实施治安管理的合理参考和可靠依据。

(三)维护社会秩序

在人口疏解活动中，公安机关通过严密的户口登记和管理，全面搜集与掌握公民的基本信息，作为维护社会治安、预防和打击犯罪的重要资源和有效手段。我国的户籍管理有利于促进社会的发展和维护社会的稳定与和谐。

(四)分配社会资源

伴随着城乡统一户籍制度的建立，部分城市的落户政策已经明显松动，然而，户籍依然是分配利益和配置资源的主要依据，户籍上仍隐含着存在较大差异的福利待遇。因此，我国的户籍制度在较长时期内仍会对人口流动与社会分层产生不容忽视的影响力。

三、完善《户口登记条例》，合理有序疏解人口

西方行政法治国的建立，大都经历了从自由主义法治国、社会法治国到福利行政国的发展演变。现代行政法治在控制行政权力和保障公民权利方面发挥着举足轻重的作用。在疏解人口的过程中，如何更好地推行“放管服”改革、如何更有效地发挥政府的职能，积极促进国内国际双循环，是学习和践行习近平法治思想、推进依法行政重点思考的问题。考虑到立法程序复杂、立法周期较长等特性，以及户籍管理任务的特殊性、艰巨性和现实性，为了保证《户口登记条例》的修订能够尽快落地，笔者建议从宽从简立法，先将其简单定位为——一部国家确认公民基本生活信息和进行社会管理与提供公众服务的法律。等各地户籍改革成熟后，再总结户籍管理与服务的经验，出台更高层次的户籍法。具体来说，笔者认为，此次《户口登记条例》的修改应当注意以下三个方面:

(一)调整和补充立法目的与原则

1.丰富立法目的。第一，要改变以往轻服务重管理的理念和职能，着重凸显人口管理和服务并重的宗旨和价值，推动户籍管理逐渐向户籍服务平稳过渡。第二，考虑到推进国内国际双循环的需要，可在条文中增加“促进社会的全面进步和人的全面发展，推动经济社会协调发展”的类似表述。第三，党中央提出的“四个全面”战略布局和“五大发展理念”，既是对当代中国国家和社会发展地全面反思与总结，也是我国未来的发展方向和着力点。因此，在《户口登记条例》总则的修改中，立法机关可考虑体现这些理论创新，以推动立法工作的与时俱进。

2.补充立法原则。立法原则，是立法活动应遵循与贯彻的标准和指导思想，也是处理与解决立法冲突的依据和准则。为了促进城市疏解工作稳步推进，应在《户口登记条例》的修改中补充以下立法原则：(1)以人为本原则；(2)平等原则；(3)依法行政原则；(4)公开、公平、公正原则；(5)高效便民原则。增加这些立法原则，不仅会使《户口登记条例》的体系结构更加科学完整，而且能为户口登记的程序完善、责任的分配与救济措施的实施指明方向，充分体现了建设法治政府和服务型政府的时代趋势与发展要求，这无疑也是我国新时代行政法的发展趋势。

(二)健全和完善登记制度

应根据群众合理合法的利益诉求，健全与完善户口登记制度。城市人口疏解与控制工作牵一发而动全身，一旦处置不当，不仅会掣肘人口与经济社会的协调发展，还会进一步恶化或激化社会矛盾。笔者认为修订后的《户口登记条例》应该重新划分章节，全文主要分成总则、主管机关和具体权限、申报登记、户籍移动、涉外事项、法律责任、关于特殊群体的户口登记、附则等八个组成部分。同时，逐步实现户籍管理信息化。应当利用电子政务、指纹登记、DNA录入、虹膜识别等高科技手段，建立户籍电子档案，实现户籍档案信息化管理。并将户口登记逐步发展成为个人信用和行政管理信息共享的平台，以便为国家行政管理和政府决策提供数据支持。此外，明确规定法律责任和救济途径。应针对不依法履行职责的管理部门和不履行法律义务的个人规定具体的法律责任，明确公民合法权益受到损害时的法律救济途径，切实有效地保证法律规定的落实。

(三)探索多元共治，注重改善民生

行政对话与合作性的行政结构有利于在行政法领域建立合作关系。应改变以往户籍登记主体一元化的政府管理模式，尝试采取合作制。具体来说，就是改变过去单纯由公安机关负责人口登记的思路，将管理对象变成治理主体，由政府、企业、个人、社会共同参与到实际的户口管理中来，形成有效的多元户口管理机制。譬如，而对于“户在人不在”和“人在户不在”的问题，可以加强户籍地和居住地公安部门、就业单位、社区、小区物业、社会保障等部门的信息联动，采取居住地管理的方式，对人户分离的特殊群体实行专项的属地化户籍服务与管理。同时，关注、重视和改善民生。配置警察权的最终目的是保护公民的自由，不能以牺牲自由为代价维持社会秩序。《户口登记条例》要正确处理调整人口流动和户籍管理与服务的关系。应摒弃限制人口流动的价值取向及损害城市活力的做法，顺应现阶段市场化和城市化的要求，根据经济社会发展水平和对部分行业劳动力的刚性需求，在流动人口大量集聚和长期居留的地方探索人口疏解与融合的新模式。

人口区域均衡是中国对于人口合理分布和有序流动在新时代的新表达，“十四五”时期是中国区域协调发展和高质量发展的关键阶段。只有将国家的城市治理和公安机关的户籍管理结合起来，通过完善《户口登记条例》进一步优化户籍登记制度的顶层设计，为城市人口疏解提供法治保障和标准引领，逐步提高疏解工作的法治化水平，才能有助于人口区域均衡的健康发展，为进一步深化户籍制度改革奠定坚实的基础。