黑龙江省资源型城市经济转型发展期社会稳定问题研究

刘庆华，李巍巍

（黑龙江科技大学a.学生工作部；b.管理学院，哈尔滨 150027）

0 引言

黑龙江省内矿产资源丰富，工业发展起步早，新中国成立初期许多重点项目都设立在此，是全国的能源基地。省内资源型城市有7 个地级市、7 个县级市，黑龙江省2020 年统计年鉴数据显示，这14 个资源型城市的土地面积、人口和经济总量，分别占全省的49.8%、31.6%和46.3%。经过长期大规模资源开采，已超半数资源型城市步入资源储量枯竭的困境。例如，大庆油田剩余可采量不足30%，大兴安岭地区内可开采的成熟林蓄积量低于20%，鹤岗、鸡西、双鸭山、七台河大量国有企业倒闭。转型改革不彻底，资源要素的重新配置、利益关系调整不到位等问题，极易引发群体性社会事件，影响社会稳定。

1 黑龙江省资源型城市经济社会现状

资源型城市发展既有一般城市的共性问题，又有自身的特殊性。尤其黑龙江省地处边疆高寒地区，随着不可再生资源枯竭，城市经济产业结构单一问题致使城市发展动力不足、潜在的社会风险大、生态环境亟待改善、人才缺乏和人口外流等问题极为突出。总体上看，黑龙江省资源型城市面临的经济转型发展和社会稳定问题相较其他城市更为复杂。

1.1 产业结构单一，转型困难，城市发展动力不足

资源型城市以不可再生能源为其自身发展基础，产业结构失衡严重，工业居于主体地位，如大庆市从城市发展开始，第二产业长期占经济比重的80%以上。当资源枯竭时，传统的资源开采产业逐渐萎缩或已被淘汰，主要以资源开采为主的第二产业，在经济下滑后产业结构单一问题进一步突出。一旦资源枯竭导致资源型企业破产，就会对整个城市的发展产生一系列的连锁影响。黑龙江省资源型城市能源产业经济效益严重下滑，导致职工福利待遇下降，群众消费无法带动生产，政府财政投入无法刺激新兴产业兴起，经济发展陷入恶性循环，整个城市发展动力严重不足。

1.2 经济衰退潜藏较大的社会风险

资源型城市在资源丰富、开采条件好的时期经济兴盛，社会比较稳定；资源枯竭时，城市经济受到较大冲击，社会不稳定问题突显。如资源型企业转型或者关闭都会使一批员工下岗，员工失去稳定收入，面临养家糊口的难题。一些企业为了维持生存，压榨员工，使员工出现不满情绪。资源型企业员工在城市人口中占有相当高的比例，一旦爆发群体事件后果将难以估量。长期的经济低迷和经济发展滞后使社会危机事件发生的概率增高。失业率上升，贫困人口增加，贫富差距加大，社会保险缴费中断，养老失去保障，社会心理失衡，社会矛盾激化形成风险社会。这不仅影响城市自身的科学发展，而且事关国民经济发展和全国稳定大局。

1.3 生态环境问题亟待解决

资源型城市是伴随着资源开采而建立和发展起来的，起初的粗放型发展严重破坏区域的生态环境。厂矿的修建、尾矿废气废物排放等问题严重影响资源型城市的生态建设。长期粗放的经济发展模式使得环境遭受的破坏在短时间内难以修复。资源型企业经济效益下降，不愿将资金投入到污染治理，地方政府也缺少专项资金，生态环境治理一时难以改观。资源型城市生态环境破坏造成的生存危机，严重威胁着城市居民的生存安全。

1.4 人才流失与严重老龄化

资源枯竭致使资源型企业经济断崖式下滑，现实条件是黑龙江省资源型城市自然条件恶劣，加之资源型城市环境污染、经济发展滞后等原因，企业原有人才流失，高校毕业生不愿意回家乡就业，成熟的技术人员选择离开原有企业，导致资源型城市人口数量连续多年为负增长，制约着经济产业结构调整。人口负增长，加之年轻人员外流，人口老龄化严重，全国第七次人口普查数据显示，黑龙江省60 周岁和65 周岁及以上老年人占比分别为23.22%和15.61%，分别高于国家平均水平4.52 和2.11 个百分点。城市人口老龄化带来沉重的养老和医疗服务负担，政府在税收减少的基础上，还要将大部分财政资金投放在医疗、卫生、养老等社会服务上，资金存在比较大的缺口。

2 影响资源型城市经济社会稳定的原因

2.1 资源不可逆与管理制度缺失

不可再生资源理论上的总储存量是固定的，且不可能增加其存量。在资源开发技术快速提高的条件下，经济发展加速了对不可再生资源的消耗，导致资源枯竭提前到来，如果没有同等供给规模的替代资源接续，那么地区经济就会出现衰退。资源枯竭是由资源的自然生命周期决定的，这个周期可以通过技术进步和制度管理适度延伸，扩大资源的使用价值和时间价值。粗放式发展期管理制度不合理但技术手段落后，导致资源提前枯竭。

2.2 产业结构单一，替代产业缺位

资源型城市的共同特点是以资源建城兴城，其产业层次低，产业结构单一。产业重点集中于资源采选、冶炼初级产品及原材料初级加工，其他产业在城市经济结构中的比重很小，有的甚至不足30%。对资源产业具有极强依赖性的单一产业结构极容易陷入资源危机，一旦资源枯竭，主导产业也就迅速瓦解，从而导致大量工人失业。这种因主导产业衰退但替代产业又没有发展起来而导致的贫困称为“产业性贫困”，它是与资源性贫困同步的。

2.3 城市功能的缺失和政企职能界限不清

黑龙江省资源型城市大多是根据国家发展需要，在特定时期内集中大量人力、财力、物力，迅速进入资源地，从而获得城市聚集效应的。因而，配套的城市社会服务功能和基础设施建设严重滞后。国有资源型企业是城市经济的主体，资源产品是当地政府的主要财政收入来源，城市发展高度依赖企业，企业功能与城市功能高度同构。虽然在深化国有企业改革过程中，尤其在东北老工业基地改造中，这种高度同构现象已有所变化，但由于长期以来资源型企业自身已形成了庞大的自我服务体系，本应由城市提供的公共物品一直由企业负责，城市缺乏自我发展的活力，使得城市功能发育迟缓。

2.4 生态环境不断恶化和再生资源受损

对资源长期粗放式和掠夺式开采利用，过度消耗的不仅是有限的不可再生资源，大量可再生资源也被消耗，破坏了生态环境系统，使不可再生资源枯竭期提前到来，也严重影响了可再生资源的可持续发展，破坏了其他非矿产业的发展，以至于当主导产业资源枯竭时，很难甚至无法发展其他产业从而获得经济补偿和保持城市经济的可持续发展。

2.5 人文资源短缺

一是资金、技术资源短缺。计划经济时代建设资金紧缺，迫使政府采取低工资高积累政策，导致资源企业创造的大部分利润被用到国家急需的建设项目中，企业缺乏自我积累，难以顾及地方经济结构的改善和技术更新改造。低工资降低购买力，难以支撑新产业的发展和新技术推广，形成产业单一性循环和低技术层次生产，降低了抵御资源枯竭带来的风险的能力。二是知识、人力资源和历史文化传统的短缺。资源经济的封闭性及其产业的低层次性使资源型城市人力资源素质偏低、人力资本存量不足，工人接受教育和训练的程度低，掌握先进生产技能的能力较差，失业之后很难适应新行业要求而无法再就业。生活贫困和文化教育落后，使人们的文化传统和价值观念处于封闭状态，无法适应产业调整的需要。低素质人群常常陷入一种自我维持文化体系中，他们长期生活贫困，慢慢形成了一套特定的生活方式、行为规范和价值观念。三是社会心理失衡问题。资源型企业国有化程度高，甚至企业职工子弟都有“铁饭碗”，职工有住房、医疗等社会保障，同时也被授予很高的荣誉，很长一段时间很多矿工很有自豪感。随着资源枯竭，经济转型发展过程中这些矿工成了需要社会援助的弱势群体，便产生社会心理失衡，主要包括因为利益调整而衍生的怨恨心理，各种关系紧张产生的固执偏激心理，情绪传染引发的借机泄愤心理，法不责众心理，出现社会诚信缺失、网络非理性化等问题。

3 建立资源型城市经济社会矛盾预防化解机制

3.1 深化体制改革，加快科技创新，激发市场发展活力

创新是引领发展的第一动力，是建设现代化经济体系的战略支撑。加快资源型城市科技创新，从根本上解决资源型城市经济发展问题。关于全面振兴东北地区老工业基地，中央、地方政府都相继出台相关文件支持老工业城市和资源型城市探索产业转型升级路径，在鼓励传统优势产业改造，培育新技术新产业新模式新业态，承接产业转移和产业合作，推进制造业与服务业融合发展、工业化和信息化融合发展等方面做了初步的尝试，但整体收效不大，还要继续深化体制改革，加快科技创新和产业升级，因地制宜发展特色经济，拓宽发展途径，带动资源型城市经济发展。

3.2 深化体制改革，加快人才开发与引进，提高人力资源效能

从产业发展和城市转型来看，人才资源是创新驱动的源泉，是推动产业结构调整、加快转变经济发展方式的核心力量，以人才兴产业，以产业聚人才，才能形成良性循环，城市转型发展才会拥有不竭的动力。资源型城市转型发展中更要科学合理规划人才资源，根据资源枯竭型城市转型发展阶段特征，制定中长期人才资源规划，统筹好引才、育才、留才、聚才。一是建立人才引进机制，优化人才引进政策，设立人才引进机构，拓宽人才引进形式，建立专项基金等；二是加强人才培养，实施政产学研合作培养人才模式，利用产学研平台，实现技术创新成果的转化，建立创新性人才的全程培养体系；三是创新人才资源管理机制，整合人才资源，盘活人才资源存量，做好人才交流，完善人才评价标准，规范激励措施；四是优化人才从业环境，产生人才集聚效应，加快企事业单位改革，建立现代企业制度，给人才更多的发展空间，搭建人才服务和创新创业平台，完善人才保障制度，实现更多的人才“人留住、心扎根”，打造资源型城市人才高质量发展新生态。

3.3 建立健全资源型城市经济社会矛盾预防机制

转型发展期人民群众的利益关系变动很大，利益问题是人民群众内部矛盾问题产生的根源，对此应建立健全利益协调机制，形成有利于社会和谐的利益关系格局，预防因利益问题产生社会矛盾。一是以问题为导向预防社会矛盾。集中化解现有突出社会矛盾，加快推进产业结构调整，提高经济活力；持续改善民生问题，聚焦群众最关心的直接关系到群众切身利益的就业、医疗、社保等民生问题；完善社会救助体系。二是从社会矛盾产生机制出发预防社会矛盾，健全重大决策社会风险评估机制，推动科学民主依法决策，强化法治思维，提高法治能力，健全利益诉求表达机制，及时收集群众诉求。三是从预警角度预防社会矛盾，建立社会矛盾排查化解制度，做好舆情监测和引导，实时、动态报送信息，提高预警能力，采取举报奖励措施，发动群众力量。

3.4 建立健全资源型城市经济社会矛盾化解机制

社会矛盾在总体上不可能“不发生”，也不可能被“完全消除”，而只能被“缓解”、被“化解”。有效化解资源型城市的社会矛盾，事关民生，事关社会稳定，事关党的执政地位，从维护人民群众利益出发解决人民群众最关心的直接关系到人民群众切身利益的社会问题，从根本上推动社会矛盾化解。一是健全社会矛盾化解机制，完善诉讼调解、警务调解、政务调解、信访调解、检察官调解联动调解化解机制，完善行政复议、劳动仲裁等制度，多元化解社会矛盾。二是健全心理干预机制，面对资源型企业转型期职工心理失衡问题，加强心理工作队伍建设、加强心理疏导与干预渠道等，对缓解社会压力减少社会矛盾尤为重要。三是健全应急处置机制，在社会矛盾冲突发生后，能第一时间反应、控制，将损失控制在最低限度。首先，完善应急预案，根据不同情况引发的突发矛盾，制订详细可行的应急预案，明确各参与主体和责任，方案要实时更新参与主体，经常性演练检验。其次，完善指挥机制，根据矛盾级别，建立多层级指挥系统，利于事件迅速解决。再次，建立矛盾处置专家库，专家参与为政府决策提供理论保障，有利于形成科学决策。最后，完善评估机制，在事件处置中，及时分析应对举措是否科学，是否需要调整或修正，在事件处置结束后，要评估后续影响和整改措施，并对预警、指挥、现场处置等进行评估，完善工作方案。通过采取以上措施，建立健全主动的、动态的、多元的、治理型的、系统化的资源型城市社会矛盾化解机制。