政策性银行财务内部控制有效性的对策探讨

邱琳香

（中国农业发展银行三明市分行，福建 三明 365000）

从理论建设上来看，通过对政策性银行财务内部控制相关内容的分析，能够在现有理论的条件下，总结经验，夯实政策性银行财务内部控制的基础，构筑理论框架，使得理论趋向于体系化，利于银行日常操作引用。从实务内容上来看，市场经济管理下，成功的财务内部控制带来的优势不言而喻，企业、政府甚至全社会，都在不断强调财务内控的重要性。政策性银行的财务内控分析，可从实务中总结出经验，发现其中问题，并督促解决，更好地发挥政策性银行的服务价值，创造更大的经济效益。

一、政策性银行与财务内部控制基本概念

所谓政策性银行，即为政府创立担保，以贯彻国家产业政策和区域发展政策为目的、具有特殊融资原则、不以盈利为目的的金融机构，而这种银行出现的契机是因为：第一，诱导和牵制商业性资金的流向，政策性银行利用自身的性质能够给商业性银行列明国家经济发展的中心，带动商业机构参与国家建设；第二，政策性银行部分政策，如低息贷款等，能够帮助部分项目弥补投资利润低的不足，带动其建设，进而吸引商业性资金的加入；第三，完善了资本市场上的融资空白，即为一些社会发展需要，但是商业性金融机构又不愿支持的项目提供资金，例如基础设施建设等。所谓财务内部控制，就是借助控制论的基本原理和方法，对现行的财务活动展开科学的规范、约束、评价等系列方法程序的总称，为了达到预定的财务活动目标。财务内部控制具有如下特点：第一，财务内部控制是控制理论在财务活动中的具体表现，而并非狭义上的政策、制度等，只有充分认识到这一点，才能够充分发挥财务内部控制的实际作用；第二，财务内部控制具有目的性，是责任主体按照既定目标展开的经营管理，本身是一种管理工具、控制手段；第三，财务内部控制并非阶段性工作，而是持续性行为，且与责任主体的经营活动深度交织。

二、政策性银行实行财务内部控制的重要意义

第一，实现稳健发展。金融体制改革工作逐渐探入深水区，客观上来看，其对政策性银行也提出了相应要求，即健全银行的财务内控体系，自主提升管理水平，这样才能进一步适应资本市场，保证金融资产的流动性，实现政策性银行的保本微利的经营目标。

第二，保障金融安全。从经济市场的联系上来看，金融资产间的关联性强，互相都在进行转化，因此金融业的经济规模形成也更为简洁，但如果财务内控未发挥调节作用，很有可能诱发金融风险，甚至威胁到整个金融链上的安全。要想控制风险因素，保障金融安全，政策性银行就必须从自身做起，加大内控建设力度，增强抗风险能力。

第三，提升经营效率。政策性银行加强财务内部控制管理满足了国家战略发展的要求，通过管理机制的完善，能够促进各经营活动间的融合效率，延伸财务内部控制管理范围，构建系统化、全面化的监督控制体系。

三、政策性银行现行财务内部控制不足之处

（一）财务内控环境不理想

政策性银行虽多年来一直致力于提升财务内部控制水平，也取得了较为不错的成绩，但是现行的内控环境与财务内控要求还存在一定距离。其一，政策性银行内控文化薄弱，“重业务发展，轻内控管理”现象普遍存在，未将内控意识融入企业文化中，归纳到领导层的工作任务中，诸多工作人员未从主观上形成财务内控认知，在日常工作中无法体现财务内控要领，可能预埋潜在风险；其二，现有财务人员能力问题。财务部门是财务内控的主要执行部门，其财务人员的个人素养直接决定了财务内控质量。就目前来看，政策性银行专业财会人员居多，但涉及管理学、经济学等多学科的人才较少，无法满足财务内控的要求，且培训缺乏有效性和针对性，培训内容未向财务内部控制偏移，更多的是作为日常管理活动展开，无法起到促进职员成长的作用；其三，人员激励制度缺失。财务内控毕竟作为外来物，在现有职员工作内容饱和的状态下，如果未从外界提供激励、奖惩制度，很难激发职员的自我管理意识，降低了其工作积极性，也就直接降低了财务内控的有效性。

（二）财务风险管理不到位

风险管理是政策性银行一直以来都十分重视的内容，财务内部控制的引进，也附带了相应的风险因素。第一，针对财务内控的风险管控范围不全，尚未形成系统性、全面性的风险体系，尽管制定了相应的管理制度，财会细则也有所完善，但都基于财政部、人民银行等制度上演变而来，未与自身的具体业务活动结合，可操作性尚待考察；第二，风险管控动态性不明显，从时间维度上来看，政策性银行对风险管控的评价多以年度或半年度为单位，无法反映出风险管控的时效性，动态监管不及时、动态资料不及时。从指标维度上来看，政策性银行多以阶段性成果为评价指标，如偿债能力、财务效益等，以过去的成果为主，无法彰显风险评估预测未来的能力。

（三）关键控制活动待加强

政策性银行财务内部控制活动主要通过预算行为表现，同时这也是规范运营的一种管理手段，通过政策性银行对预算管理的应用，发现其主要存在如下问题：预算编制工作不到位，“重经营，轻预算”不仅存在于企业，也存在于政策性银行。银行在进行预算编制时未结合业务情况和环境因素进行科学合理的预测，导致预算编制与实际情况脱轨，也就直接引起后续执行不到位问题，且预算执行过程中缺乏严格的监督管控，预算执行随意，降低了预算管理的控制作用；预算分析考评不到位，政策性银行的预算考评多以相关人员的贡献能力为目标，使预算管理工作成了确定薪酬绩效的内容之一，没有与银行的经营管理、战略目标等进行结合，预算管理未发挥真正价值。

（四）信息沟通渠道不畅通

高效的信息沟通能够提高数据传输的时效性，便于银行各层级全面了解银行概况，但从银行现状来看，其信息沟通渠道尚不通畅。一方面，政策性银行内部各部门工作内容不同，长期都是各司其职、各自为政，久而久之便形成了沟通壁垒。但财务内控需要银行各部门的配合，部门之间的沟通壁垒和工作矛盾无法达到全面配合这一要求；另一方面，数据传输问题。由于没有内控信息交流平台，各分支机构和部门间不能及时实现信息共享，信息利用不强，此外由于部门工作内容不同，其启用的信息系统也各有不同，如业务处理系统、资金管理系统、行政管理系统等，彼此间数据口径不一、数据标准不同，且系统间接口未打开，无法做到数据实时有效传递，人工干预调整行为居多，无法为财务内控提供准确的基础数据信息。

（五）内控监督作用未发挥

内控制度过度强调内控目标的实现和控制，而忽略了制度执行的监督和评价，从目前来看，政策性银行的内部会计监督作用尚未完全发挥。首先，内部审计的独立性无法保证。政策性银行的内部审计与财务部门联系颇深，受部门间人情关系的影响，很有可能在审计过程中避重就轻，且审计人员兼任现象明显，在既充当运动员又充当裁判员的过程中，审计的客观性难以保证。其次，内部审计的专业性不强。新时期下，审计工作范围不能仅限于财务领域，还应包括制度是否严格执行、业务流程是否科学、员工职责是否正常履行等，这都对内审人员的专业素质和职业能力提出了更高的要求。但现阶段政策性银行内审队伍素质参差不齐，对事后的监督远多于事前的防范，对银行内部存在的问题，往往侧重于检查，缺乏有力的决策和引导，降低了对财务内部控制有效性的监督检查。

四、政策性银行财务内部控制优化对策探讨

（一）优化财务内部控制环境

良好的财务内部控制环境能够让政策性银行内部职员在日常工作中自发遵守财务内控的相关要求，积极配合展开工作，结合政策性银行的实际情况，培育良好的内控管理文化。其一，要强化决策层内控意识，发挥示范引领作用，杜绝行政干预；其二，要加强执行层内控意识的培育。财务内控最终还是要落实到具体的人才身上，所以专业财务队伍的建设，对财务内控效果起到决定性作用。对内部人员，需创新培训方式和培训内容，针对性的设计培训计划，降低财务人员的流动频率。对外招聘，需严格把关招聘关口，明确财务内控要求下的财务人才类型与标准，构建财务人员储备库，培养一批与政策性银行深度契合的财会人才。其三，建立健全责任制度、激励考核制度。明晰财务部门的职责边界，梳理明确清晰的决策规则和审批程序；同时，结合财务内控要求，将财务内控的执行效果与薪酬绩效等挂钩，从严治理，发挥其正向激励作用，同时对尽职情况进行调查，加大问责力度，保证责任制度的严肃性。

（二）健全全面风险评估体系

为了更好地进行风险管控，政策性银行应建立健全其全面风险评估体系，首先，强调风险评估的系统性、全面性。对已识别的风险，按照风险发生的概率对其进行分类，结合风险的影响程度启用不同的防控措施，从多方面进行评估，全面识别潜在风险。而对尚未识别出来的风险，银行应在全面识别的基础上，结合自身的风险承受能力和业务流程，构建风险防控细则，包括风险点的确定、风险预警机制、风险应急预案等，不断提高银行的风险识别能力。其次，打造精细化科学动态的风险评估体系。一要从评价时间上细化，从年度或半年度评定细化到月度、季度评定，如果外界环境发生了变化，如政策变革、企业改制等，则需要进行更高频率的评估；二要从评价指标上优化，扩充其风险评估指标库，增加对未来风险预测能力的占比，突出财务内控对未来管控的作用。三要完善风险预警体系，以风险管理为导向，前移风控关口。财会部门不能将眼光局限于财务活动，而应放眼经营管理全过程，对各类风险的控制渗透于各部门、各业务、各品种，贯穿于事前监测、事中管理和事后处置全过程，提升内部控制的有效性。

（三）强化关键控制活动建设

针对其关键控制活动的优化，依旧从预算管理上入手。第一，成立独立预算管理委员会，将预算工作与财务工作做明显区分，全面负责预算管理内容，强调预算管理的独立性，并在年初召开预算会议，确定财务费用和经营计划；第二，强调预算编制的整体性，保证预算编制的程序性，严格按照“两上两下”的编制程序进行，形成全方位的财务预算执行责任体系，不断提高预算编制的指导作用，同时在预算编制中上预留一定弹性调整空间；第三，加大预算执行监督力度，严格意义上来讲，预算执行过程中不予调整，但或会遇到重大事项不得不进行调整，必须明确预算调整程序，严格授权审批，同时进行差异登记，为下次预算积累经验；第四，优化预算分析考核，除了将预算考核结果应用到职员薪酬绩效确定中以外，还可将此与银行经营管控、战略发展目标确定进行融合，通过量化数据的表现形式，确定政策性银行未来经营侧重点，使之更好地发挥金融市场调节作用，也能够进一步彰显财务内控的使用价值。

（四）改善内部信息沟通渠道

有效的信息沟通能够为财务内部控制提供坚实的数据基础，银行必须重视沟通渠道的形成。一方面，加强部门间线下横向交流，通过开展团建活动、定期岗位轮、建立“财务内控联席会议制度”等方式增强部门间的职员的沟通联系，打破部门沟通壁垒，加速信息交互，各部门协同合作促进财务内控工作顺利开展；另一方面，强调部门系统间的线上沟通，打开系统接口，统一数据标准与口径，实现数据信息无差别传送，进而实现数据共享，避免人为干预，实现数据传输的自动化、效率化。

（五）发挥会计监督职能作用

独立客观的会计监督能够进一步强调财务内控的权威性。首先，要保证内部审计的独立性，成立独立的审计部门，对日常工作进行监督，开展专项审计，避免行政干预和人为影响；其次，要扩大审计范围，将其从财务内容延展到银行的全方面，同时注重突出审计重点，制定差异化的检查计划，如内部会计监督时，要侧重关注其经济责任审计和风险审计；风险会计审计时，要注重薄弱环节的重点审计。最后，要优化人员结构，加强审计人员的专业能力建设，提升审计人员实战能力，确保会计监督的效果。

五、结束语

综上所述，政策性银行财务内部控制，不仅是其强调内部资金安全的重要内容，也是金融市场对其提出的客观要求。新形势下，政策性银行要明确职能定位，正视自身存在的不足，从内控环境、风险评估、控制活动以及信息沟通、内部监督等方面进行持续优化改进，厚植内控文化，才能最大程度降低经营管理风险，保障银行持续、稳健、高质量发展。