合作型组织生态治理的发展与挑战——以京津冀生态协同治理为例

孙以萱

南京审计大学，江苏 南京 211815

0 引言

自20 世纪70 年代人类逐渐迈入了后工业化时代，全球范围内的社会治理正经历巨大变革，以政府为中心的治理逐渐过渡为合作治理，合作型组织兴起并得到快速的发展。合作型组织破除了政府治理的单一模式，实现不同主体以共同协作的方式实现社会治理。京津冀作为合作型组织的典型代表，在社会事务的多个领域开展协同治理。目前，京津冀的生态环境是我国环境问题最为严重的地区之一，因此京津冀在生态治理方面的协同治理也最值得关注。

1 京津冀协同生态治理的时代意义

近年来，京津冀地区经济、文化、社会等多方面发展快速，但是京津冀地区发展的很多方面以牺牲生态环境为代价，京津冀地区也面临着越来越多的生态环境问题。牺牲环境可以换来经济短暂的发展，但京津冀地区的生态问题不利于其长远的发展，会带来各种问题。京津冀协同发展上升为国家发展战略以来，京津冀地区在生态环境方面开展了多种多样的协同治理，并且取得了显著的成效，这对其他地域开展生态治理研究、合作型组织未来发展都具有重要意义。

1.1 京津冀生态问题严重突出，亟待解决

目前，京津冀地区已经成为中国生态环境问题最严重、自然环境资源超载最严重的地区之一。近年来，京津冀面临多种生态环境问题，如大气污染严重、地下水超采、水环境不良、煤炭占一次能源消费比例过高等。在大气污染方面，由于河北、天津以传统产业为主，对煤炭、石油等资源的需求高，排出的废气也严重超出了国家的相关要求，并且大气污染已经辐射到周边地区，对本地区及周边地区人民群众的生活、健康造成了较大的损害。在水资源方面，京津冀地区人口密度大，水资源不足，然而京津冀工业需要大量用水，这就加剧了水资源的短缺；此外，工业废水的随意排放等加剧了水资源的污染，京津冀地区的水环境遭到了很大的破坏。京津冀地区的生态系统也遭到了破坏，湿地、耕地减少，城市用地、工业用地增加。

1.2 推动生态环境系统性保护的新尝试

作为京津冀协同发展要率先突破的三大领域之一，地区生态环境协同治理推进工作，是该地区绿色发展、可持续发展的迫切需求，是京津冀地区人民群众的共同呼声，是在全国范围内开展生态环境协同治理试点的工作要求，是推动生态环境系统性保护做出的新尝试，可以为其他地方协同治理工作提供重要参考。

2 京津冀生态协同治理发展模式

2014 年《京津冀协同发展规划纲要》的颁布将京津冀协同发展上升为重大国家战略，自此后，从中央政府到京津冀地方政府，从政府到社会中的多元主体，就京津冀地区的生态环境问题颁布了一系列的政策法规，制定了一系列的制度规定，施行了一系列的工作机制，也开展了一系列的治理活动。王喆等认为，可以将京津冀生态协同治理发展模式总结为3 种，分别为区域府际合作模式、市场调节模式和协同治理模式。

2.1 区域府际合作模式

金太军等认为，生态环境是非常复杂的系统，具有整体性特点。局域生态环境问题在无法得到精确治理条件下，呈现“脱域”特征，治理难度往往超出个别地方政府的治理意愿和能力。京津冀生态问题具有跨区域、扩散性和传播性的特点，此外，京津冀地区生态问题的严重性和历史性也使得其单靠个别地方政府难以有效应对。多边的区域政府共同协作，实现区域的协同治理成为一种现实需要。需要通过地方政府建立相应的府际合作机制，共同实现生态治理。

京津冀三地建立新的工作机制，以寻求更深入、更广泛的合作。2015 年，京津冀三地首次召开了环境执法与环境应急联动工作机制联席会议，在打击生态环境违法行为等方面建立新的工作机制，即建立协调执法与应急联动的工作机制。这一工作机制建立后，京津冀三地执法联动方面可以加大配合力度，实现数据、信息的共享。通过统一的部署，建立一系列的规范与标准，增强京津冀三地在打击环境违法犯罪行为方面的力度与强度，共同解决京津冀三地生态环境方面的严峻问题。

在大气污染联防联控方面，京津冀地区成立了大气污染防治协同小组，在具体实践中协同小组的核心作用也得到不断加强。宋佳宁等提出协同治理机制的运转与协同小组的工作有着密切的联系。合理的治理机制、强有力的协同小组，是治理工作的重要保障，是治理工作奏效的重要推手。2013 年，“京津冀及周边地区大气污染防治协作小组”的成立是一个重要的措施。工作小组成立后，京津冀三地从横向和纵向实现任务的分解和传达，京津冀三地政府先认领协作任务，然后再通过各自的行政体系与机关向下属单位传达指令，实现了办事效率的提高、任务的细化、号令传达的畅通。此外，京津冀地区还实施了大气污染治理特别系列行动。例如，2017 年环境保护部办公厅印发《京津冀及周边地区2017——2018 年秋冬季大气污染综合治理攻坚行动方案》，协调区域内实行减排措施、对大气污染物的排放做出一定的限制，并加大相应的监管力度。

2.2 市场调节模式

面对跨域污染的环境问题时，不能将思路限制在政府领导的社会治理，应提倡多元利益主体的参与，以市场化的手段来协调，提高生态问题的解决效率。

京津冀地区生态保护补偿协议的签订便是其中的典型。例如，2018 年，河北与北京签订《密云水库上游潮白河流域水源涵养区横向生态保护补偿协议》，以期整体改善该地区的生态环境、水资源的现状，修复生态系统，减轻生态系统的负荷。目前，京津冀地区的生态补偿机制主要由中央纵向补偿保障，兼有地方横向补偿，补偿的方式也以经济和技术为主。

2.3 协同治理模式

余敏江认为协同治理需要多元主体共同参与，多层次的合作机制共同保障。在实现生态环境治理中要明确一点，那就是如何实现政府、企业、群众等各层级的成果共享，实现效果效益的最大化。

北京的永定河近年来面临干涸等严重的问题，2016年底，我国颁布《永定河综合治理与生态修复总体方案》，旨在用市场化手段实现跨区域河道的综合治理。京津冀连同山西、中国交通建设集团共同出资，由北京市牵头组建成立永定河流域投资有限公司，由该公司负责项目总体实施、资金运作等，通过公司化的运作方式，带动区域治理的一体化。

3 京津冀生态协同治理面临的挑战

崔晶认为生态治理公共物品的属性、地方政府生态协作治理整体目标上的差异和合作成员间影响力不均衡等因素会影响京津冀地方政府间的生态治理协作，基于以上因素，京津冀在生态协同治理方面还存在一些问题与挑战。

3.1 京津冀区域利益协调机制失衡

韩兆柱认为府际间合作单一、合作起点不同等导致治理主体“各自为政”。京津冀地域相邻、文化相近，是一个不可分割的整体，尤其在生态问题方面，更是如此。京津冀地区生态环境不是某一个省市的问题，京津冀生态环境问题具有跨行政区域、复杂性等特点，它需要京津冀三地共同协作。宋佳宁等认为京津冀地区利益协调机制失衡的原因在于传统的属地治理模式占主导。更深层次的原因是京津冀三地往往以自身的利益为出发点，没有站在全局的、发展的高度，从长远、绿色、整体的眼光着手生态环境问题的整治。京津冀三地以各自利益为出发点导致三地在生态环境协同治理目标中的偏好差异，继而导致京津冀区域生态协作治理理念认知模糊。

3.2 生态协同治理体制机制不健全

宾厄姆认为地方政府的合作中往往会有竞争、权力分割等矛盾出现，因此地方政府间的合作中必须重点关注各自利益的划分、补偿机制以及合作中劣势一方的发展状况。京津冀三地发展差距较大，北京是我国的首都，综合实力强于天津和河北，天津作为直辖市，正处于向现代化工业社会过渡的阶段，比仍以传统工业产业作为支柱产业的河北来说，也具有一定的优势。京津冀三地行政层级差异明显，经济实力差距大，对该地区生态环境的协同治理有着严重的负面影响。因此，三地政府的力量略显薄弱，更需要中央政府参与协调，从国家顶层设计的层面进行规划、协调、治理。

3.3 京津冀生态协同治理机制缺乏可持续性

京津冀各方虽然已经建立了一些不同形式的协调机制，针对不同的生态问题也建立了相应的工作领导小组，但是我们不难发现，京津冀三地的合作仍以短期合作为主。例如，北京与河北签订了密云水库的生态补偿机制，但是这一机制的作用期限只有3 年。这就带来了一系列的问题。首先，合作聚焦于短期。实行的一系列措施则是在于解决浅层次的生态问题，容易忽视长远的发展，难以解决需要通过长期合作才能解决的生态问题。其次，如果到期不续约，现阶段取得的成果很可能无法继续保留，很可能出现生态环境恶化、成果退步的情形。

4 京津冀生态协同治理的对策

4.1 由属地治理模式向自愿协同治理模式转变

张劲松认为生态区域的划分与行政区域的划分往往不具有一致性。如果一个生态区域出现了生态问题，会涉及多个行政区域，这就需要不同行政主体之间的共同合作。京津冀地区的生态问题就是一个典型的例子，存在生态区域与行政区域不重叠的问题。京津冀生态问题的解决需要从中央到地方政府共同发力，实现协同治理。京津冀三地应当打破“一亩三分地”的固有思维，以自愿协同的态度和思维共同助力京津冀生态治理，破除传统的属地治理理念，站在长远发展、绿色发展、协同发展的高度上实现3 个地区的协作共治，以实现社会、经济、文化的和谐大发展。

4.2 完善区域生态协作治理的协作机制

京津冀区域生态协作治理的协作机制主要包括区域生态治理的顶层设计和相关的利益调节机制。在中央层面上，应尽快出台支持京津冀生态环境协同治理的政策法规，并以此为依据协调地方政府，以国家强制力保障政策法规的落实。在地方层面上，应鼓励多元利益主体参与，建立多元协同的治理机制，聆听社会各界的声音，实现协同治理成果由社会多元主体共享。在信息时代可以依托大数据建立信息共享平台，实现信息价值的最大化。

4.3 建立长期合作的生态观念

京津冀地区生态环境问题的复杂多样决定了京津冀地区生态问题的解决不是一蹴而就的，需要京津冀三地长期的合作。京津冀三地需要建立长期合作的生态观念，保持长期合作的关系，用绿色、循环、可持续的眼光建立合作机制。在价值观念上，强调尊重和保护自然；在实现路径上，着力推进绿色发展、循环发展；在时间跨度上，明确这是一个长期艰巨的建设过程。

5 结语

京津冀地区是我国生态环境问题最严重的地区之一，从中央到京津冀三地积极开展生态环境协同治理，建立了3 种协作治理模式，即区域府际合作模式、市场调节模式和协同治理模式。但在生态问题协作治理的过程中，也存在区域利益协调机制失衡、生态协同治理体制机制不健全、协同治理机制缺乏可持续性等问题。针对以上问题，本文提出了3 种解决对策，分别为由属地治理模式向自愿协同治理模式转变、完善区域生态协作治理的协作机制和建立长期合作的生态观念，以期对京津冀生态协同治理提出可供参考的建议。