关于基层审计机关购买社会审计服务的几点思考

阳闪 长沙市芙蓉区审计局

引言

审计机关购买社会审计服务的实践虽由来已久，但在基层审计机关中尚在探索过程中，且面临诸多难题，为了充分调动社会审计资源，就应注重对中介机构资质的审查，注重审计质量检查和审计风险控制，以发挥中介机构的审计力量，切实提高审计质量和审计效率。

一、基层审计机关购买社会审计服务的必要性

（一）实现审计全覆盖的客观需要

中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况实行审计全覆盖提出了明确要求，在实践中随着一级预算单位全覆盖审计、1+N审计模式的全面开展，各级审计机关正在逐步建立与实现审计全覆盖相适应的体制机制。但结合基层审计机关实践来看，由于面临人员编制少、审计任务重的现状，更多审计力量投向于同级审、离任审计中，使得财政财务收支审计、任中审计、绩效审计、跟踪审计等难以实施，审计覆盖面不高。为解决这个问题，基层审计机关需要在审计项目中引进社会审计服务，通过委托中介机构，解决面临的审计任务繁重与审计专业人员不足之间的矛盾，由审计机关指导监督项目质量，承担更多的审计业务，真正实现审计全覆盖。

（二）推动审计服务转型的必然结果

随着服务型政府建设的推进，审计机关成为向人大、党委、政府及部门和社会公众提供公共产品的一个职能部门，这就需要审计机关加大审计力度、深化审计内容，为不同的需求者提供相适应的审计产品。因此，基层审计机关逐步从真实性合法性审计为主转向与效益性审计并重，积极关注民生资金使用，促进领导干部依法履责、规范用权等，推动审计内容和方式升级转型。为了突破审计资源欠缺，基层审计机关需要通过购买社会审计服务满足基层审计需求，而自身可集中力量做好宏观政策服务，实现服务型部门的转变，也可以打破传统方法和技术束缚，提供更多更好的产品，促进服务升级。

（三）整合社会审计资源的重要内容

审计机关作为政府监督部门，对权的运行效果和钱的使用绩效依法实施监督，面临的审计对象多、资产规模大、涉及范围广，要真正做到“摸清家底，揭露问题，促进发展”是难度较大的，所需的资源较多，而在审计资源有限的前提下，加上基层审计机关审计人员知识结构不合理的情形，很难准确把握总体并得出客观公正的评价结果。而国家审计和社会审计之间是有条件互补的资源，通过资源整合调动社会力量，借助社会审计服务完成大量的财务核对等基础性工作，并利用其审计技术和信息优势拓展审计宽度和深度，以弥补国家审计人力有限、技术更新和信息传达慢的先天性缺陷，发挥审计体系整体效能。

二、基层审计机关购买社会审计服务现状及存在的问题

目前基层审计机关购买社会审计服务的方式一般包括：（1）聘用长期专业审计人员；（2）聘请中介机构从业人员参与项目；（3）委托中介机构完成部分项目内容或全部。结合基层审计机关近几年来的购买实践，发现存在以下问题：

（一）社会审计服务缺乏独立性

1.购买方式方法不规范

从目前基层审计机关采购的方式来看，基本上不符合政府采购政策要求，未进行公开招投标或者邀请招标，大多数采取直接指定的方式选择中介机构，也未按照规定与中介机构签订购买合同，合同模板多样且多为事后补签，中介机构选择的客观性和公正性受到影响，导致社会审计服务缺乏独立性。

2.在服务对象上缺乏独立性

在基层审计机关购买的社会审计服务中，由于中介机构的服务对象是广泛的，随着政府部门对社会审计采购需求的增加，被审计对象同样是中介机构的服务对象，这可能就会出现所购社会审计服务同样服务过被审计对象，这就导致审计服务在服务对象上缺乏独立性。

3.可能存在寻租行为

基层审计机关通过指定一些中介机构来承担财政财务收支审计、经济责任审计、绩效审计、跟踪审计等业务，与被审计对象直接发生业务往来，这就会容易产生权力寻租行为，即被审计单位通过收买中介机构，来实现徇私舞弊的目标，最后影响审计结果的客观性和公正性。

（二）社会审计服务水平不高

1.人员素质参差不齐

基层审计机关选择的中介机构在聘用从业人员时，由于成本考虑，部分人员自身业务能力差，对国家审计政策法规主动学习不够，而参加的相关培训较少，加上工作责任心不强、不善于思考，导致业务水平参差不齐，这就使得审计成果也是良莠不齐，甚至出现服务水平低下的现象。

2.审计目标和重点不统一

在审计业务开展过程中，中介机构与基层审计机关的审计目标和重点相差甚远，其中国家审计依据为审计准则，以维护国家财政经济秩序，提高财政资金使用效益，促进廉政建设为目标，侧重查违纪违规问题；而社会审计目标则是对被审计单位的财务报表的真实性和合法性进行评价，重点在于查错纠弊，深度不够，导致服务质量不高。

3.存在审计质量风险

社会审计所遵从的行业准则、作业习惯等与国家审计的要求存在很大差异，而基层审计机关通常有一套细化的规范流程，中介机构在审计过程中往往不习惯按国家审计工作程序和作业规范进行操作，甚至出现“就审计而审计”的观念，只注重业务的尽快完成，对审计质量的高低、反映问题的深浅要求不高，容易导致审计项目质量缺陷，有可能造成审计风险。

（三）社会审计服务付费管理不规范

1.难以形成统一的付费标准

从目前基层审计机关购买社会审计服务的付费情况来看，一方面，由于购买方式多种多样，社会中介机构的服务水平不一致，其从业人员种类多样，其专业、层次、酬金均存在差异，导致付费不一致；另一方面，审计项目类型众多，每个项目的工作量、难易程度不一，制定付费标准有一定的难度。

2.审计经费预算难度大

从基层财政的预算编制情况来看，每年十月份左右就需要对下一年度的经费进行预算编制和申报，但由于基层审计机关在开展审计业务时，一方面由于审计计划是在下年年初结合党委、政府及相关部门的要求才制定，另一方面则对具体哪些类别的项目要采用购买社会审计服务的方式没有进行详细规划，这就使得不确定因素过多，很难测算下年度预算安排。

3.审计经费保障不足

基层审计机关在自身办公经费和项目经费不足的前提下购买社会审计服务则更面临经费保障不足的问题，且部分审计购买服务并未纳入政府采购范围，基层审计机关通常是根据自身制定的相关制度和办法实施委托审计，缺乏明确的财政政策保障支持，导致购买经费有限。

（四）缺乏对社会审计服务的有效监管

1.缺乏现场审计纪律约束

中介机构的审计人员通常面临手头上的项目多，事务繁杂，为了追求经济利益，因此即使参与审计，却出现审计人员同时身兼额外项目的情况，加上中介机构管理松散，人员流动性大，投入审计现场的实际人数会远低于承诺人数，随意变更参审人员，而基层审计机关未制定严格的付费约束条件，最终导致影响审计效率和审计质量。

2.缺乏制度保障

从基层审计机关的管理来看，大多没有建立一些专门针对社会审计服务的管理制度和方法，即使制定了，也仅仅限于业务操作规程或者现场审计纪律，但忽略了职业道德素质和廉洁从业等方面的要求和规范，这就需要基层审计机关在协调机制、廉政管理等方面加以完善，避免出现中介机构不及时汇报或隐瞒审计发现的重大问题，确保项目质量，规避审计风险。

3.对服务缺乏必要的奖惩机制

从目前的购买现状来看，由于监管缺失，基层审计机关没有对中介机构提供的服务建立奖励和惩罚制度，加上委托业务付费标准偏低而无激励效果，因此出现业务人员能力强、专业素质高的一些中介机构拒绝承接国家审计业务的现象，而实际承接业务的大多为业务人员能力不强、专业素质不高的中介机构，导致提供的审计服务差，难以满足审计需求。

三、规范购买社会审计服务的对策

（一）实现社会审计服务的独立性

1.规范社会审计服务购买

要实现审计服务的独立性，基层审计机关就必须确保审计服务购买的公正性和客观性，即严格按要求组织公开招投标或邀请招标，并遵循公开、公正、公平的原则，及时向社会公开购买社会审计服务的目标、内容、流程等具体要求，通过市场竞争，在最优价格下选择最适合的中介机构。在确定购买对象后，严格签订政府采购合同，规范采购行为。

2.确保服务对象上的独立性

为确保服务对象上的独立性，基层审计机关在铺排具体项目时，需要对被审计对象之前采购的审计服务进行前期调查，了解中介机构与被审计对象之间的关联，以避免出现中介机构为被审计对象提供过审计服务的情形。只有切断中介机构和被审计对象之间的利益链条，才能提高服务的独立性。

3.有效杜绝寻租行为

为有效杜绝寻租行为，基层审计机关应加强对中介机构的廉政纪律培训，督促其业务人员严格执行国家审计廉洁纪律，并对中介机构建立退出淘汰机制，督促其严格依法审计。同时，基层审计机关应加强保密纪律的制定，建立保密承诺机制，签订保密协议，加强廉政风险点的防控，杜绝寻租行为的发生。

（二）提高社会审计服务水平

1.建立中介机构选择标准

鉴于中介机构服务水平差异大，基层审计机关应建立购买的标准，确定中介机构应具备的专业资质、业务人员应持有的职称或素质以及中介机构应承担的监督管理责任等，并要求中介机构提供机构基本情况介绍、人员构成、人员职称和证书持有情况、所承接的有成效的审计项目、审计成果等内容，将其作为购买社会审计服务的重要依据。

2.加强对审计业务的培训

基层审计机关应加强对中介机构人员的业务培训，培训内容主要为国家审计业务的整个操作规程，包括审前调查、现场审计、调查取证程序、审计文书格式、档案整理等内容，明确审计要求和目标。另外还需结合被审计对象的特殊性，收集被审计单位的基本情况以及所适用的法律法规制度和政策，并开展相应的培训和学习，以提高审计效率和服务水平。

3.规避审计质量风险

基层审计机关应加强对委托中介机构的全程业务指导，不应过度依赖于中介机构，充分发挥审计机关业务人员的指导作用，通过担任审计组长或主审，督促中介机构业务人员严格按照国家审计工作程序和作业规范进行操作，突破传统的“就账查账”观念，深入反映问题揭示不足，追求效率与质量并重。

（三）规范社会审计服务付费管理

1.逐步建立审计付费标准

为规范聘请行为，合理支付审计报酬，充分体现公平、公正、公开和奖优罚劣的基本原则，基层审计机关应坚持“以事定费”，将结合审计项目的类别、实际所需工作量以及所要求的业务能力等内容建立分级付费的标准，规范审计付费的行为，杜绝随意付费的现象，确保审计经费使用的公开、透明、规范和有效。

2.加强对审计经费的预算管理

为了确保审计经费，基层审计机关应加强对审计项目的下一年度计划的控制，提前一年对需要购买社会审计服务的项目进行规划，可以根据预计的需要对下一年度的经费进行预算编制和申报，实行完全的部门预算和零基预算，提高对审计经费预算的准确性、科学性，并确保审计经费严格按预算进行支出。

3.加大审计经费保障力度

根据实际需求，基层审计机关应积极向党委、政府汇报获取资金支持，并加强与同级财政部门的交流和沟通，确保审计经费能够纳入财政预算管理，按要求充分保障基层审计机关的审计经费，按期拨付到位并形成一定的增长机制，并合理安排审计经费的转移支付，实现社会审计服务的有效购买，确保审计工作的顺利开展，努力实现审计全覆盖。

（四）加强对社会审计服务的监管

1.加强现场审计纪律约束

基层审计机关应对中介机构业务人员建立严格的现场纪律制度，加强工作纪律约束。严格作息制度，按规定执行上下班纪律和请假制度；严格上班纪律，杜绝工作时间闲谈、上网、游戏等；严格人员管理，通过签订人员固定协议确保审计现场人员不变动；严格执行审计沟通管理，不得私自处理问题，不缺位、不错位、不越位。

2.加强制度保障

为解决社会审计服务购买过程中面临的问题，基层审计机关亟须加强制度保障，应针对职业道德素质和廉洁从业要求等方面制定标准和处理制度，并在社会审计服务提供完成后，对其服务质量根据标准进行检查验收，并对有违反职业道德、工作纪律、廉政纪律及执业质量等问题的中介机构依照制度进行处理。

3.建立奖惩机制

建立健全对中介机构奖励和惩罚机制，对于发现重大违纪违规线索的机构进行奖励，对在业务部门复核和法规审理中发现严重偏差和缺陷的机构给予相应的付费扣减。另外，要对购买服务的中介机构进行考察和考验，将业务人员能力、专业素质、团队精神、纪律观念、诚信度等内容纳入考核范围，考核结果与付费挂钩。

结语

综上所述，基层审计机关购买社会审计服务尚面临很多难题，但只要基层审计机关积极采取措施，主动应对问题处理，化被动为主动，就能更好地利用社会审计力量为国家审计服务。