建立以工作任务为主线全面预算管理体系

朱佳峰 杭州地铁运营有限公司

引言

随着城市化进程的加速，轨道交通建设迎来黄金发展期，截至2021年底，中国内地累计有40多个城市开通轨道交通运营，轨道交通作为缓解城市交通拥堵的重要举措，逐步成为城市公共交通的“主力军”。但随着线网规模的扩张、客流量的剧增，对轨道交通运营管理也提出了更高的要求和更大的挑战，轨道交通运营企业需要与时俱进优化管理，采用更加科学、先进的管理理念和手段，不断提高运营管理水平，方能推动轨道交通高质量、可持续发展。而全面预算管理是优化企业资源配置，提高企业运行效率，促进企业高质量发展最为有效的管理手段之一。

一、全面预算管理存在的问题

全面预算管理自20世纪初在美国的杜邦、通用等公司产生后，经过一百来年发展演变及应用，虽然具备完整的理论体系和丰富的实践积累，但是由于每个企业所处的行业、管理理念、企业文化等实际情况不同，若只是机械的运用全面预算管理的理论或者简单的借鉴其他企业的先进经验，管理的效果肯定不会理想，不但无法有效提高管理效率，甚至可能变成企业管理的累赘，导致管理流程变得更加复杂、繁琐，增加一系列没有价值和意义的工作，因此全面预算管理必须密切结合行业的特点及企业的实际情况有的放矢。A地铁运营公司自2014年始实施全面预算管理，已走过了八个年头，过程中也遇到了一系列的问题。

一是全面预算管理与战略管理及企业的经营管理脱节。预算编制没有紧密围绕企业战略和年度工作计划，预算管理缺乏对企业战略环境的分析，仅站在编制部门自身的角度或者仅考虑当前的需求编制预算，预算数据缺乏前瞻性、全局性和合理性。同时由于预算与战略及计划无关联，导致预算编制缺乏依据，预算编制部门甚至随心所欲提报预算数据，预算数据严重脱离企业经营管理的实际情况，全面预算管理变成了数字游戏，致使生成的预算数据缺乏科学性、合理性、准确性和可操作性，严重影响预算管理的权威性和严肃性，无法通过全面预算管理实现计划统筹、资源配置、过程管控、评价考核等作用。

二是缺乏科学可行的全面预算管理体系。预算管理组织体系不够健全，预算管理组织架构与日常的经营管理架构没有有效整合，部门职责不够明晰，层次不够清晰，影响各部门的配合协作。流程设置不够合理、流畅、高效，流程之间有割裂，流程繁琐冗长，审批手续复杂，管理效率低下。预算管理的内部控制体系不够完善，没有完全形成互相制约、互相监督的制衡机制。业务管理信息化系统集成度较低，各系统功能相对独立，系统之间交互弱，数据存在“断流”现象，无法充分实现数据资源的共享，存在大量的数据重复录入和审核工作，工作效率较低。业务管理信息化系统功能无法支撑全面预算管理的功能要求，没有与全面预算管理要求相匹配的信息化集成系统，智能化、智慧化管理程度较低，致使全面预算管理理念和管控措施不能全面落地，影响管理的成效。

三是大部分员工对全面预算管理的认识不足，不清楚全面预算管理的重大意义和作用，没有把全面预算管理作为企业管理的有效工具加以充分应用，消极被动进行预算的编制、执行、分析等工作。甚至部分人认为预算管理是财务行为，相关事项应由财务部门负责，要求业务部门参与则是额外增加他们的工作量，以致工作中存在敷衍了事、随便应付的现象，难以形成齐抓共管的良好氛围。

四是虽然预算编制及执行过程中产生了大量的数据，但是数据较为零散，数据的完整性较差，很难直接从现存的数据中获取有价值的管理信息。数据的查找、统计、汇总、分析需要消耗较多的人力和时间，但耗时耗力整理出来的数据时效性和准确性并不理想，在日常的管理中容易出现为了时效性影响了准确性、保证准确性牺牲了时效性的现象。由于在预算控制及分析等管理环节无法实时获取数据，导致无法通过全面预算管理及时提示经营管理中存在的风险和问题，从而快速采取针对措施加以防范和控制。

五是预算管理缺乏刚性和力度。预算考核指标单一，往往将预算执行率作为主要甚至是唯一的考核指标，不符合预算考核指标设置的原则，指标设置存在较大的局限性和片面性。同时预算执行率的高低并不能直观反映管理状况的好坏，单纯以该指标执行率的高低作为评价标准，可能导致变相鼓励预算执行部门大手大脚花钱，造成资金和资源的浪费。因此该指标有时候不但无法起到约束的作用，反而引起副作用。考核指标设置的不合理往往使考核最终流于形式，而预算管理一旦缺乏相应的约束激励机制，将导致预算执行部门控制意识变弱，预算的编制、执行、分析、调整等行为就较为随意，预算控制的作用难以有效发挥。

二、推行以工作任务为主线全面预算管理的原因

针对管理当中出现的问题，管理的初期采取在深入剖析问题的基础上针对性的局部完善的方式，但该方式存在一定的局限性，治标不治本，有些是系统性的问题，必须从根源上解决问题，否则可能出现此消彼长的现象，往往是解决了老问题产生了新问题，很难彻底解决问题。为此，2018年，A地铁运营公司在总结前几年全面预算管理经验和基于以下几方面因素考虑的基础上，对全面预算管理体系进行了重构，提出以“工作任务”为起点并以此为主线形成闭环的全面预算管理理念。

一是全面预算管理作为对企业战略目标一定周期内经营活动的总体安排，不是简单的数据计算、统计、控制、评价的过程，更不是纯粹的财务预算管理，而是对一个或几个周期内的经营行为进行统筹谋划、执行、控制、分析、调整及考核评价的综合管理活动，具有全局性、全面性、系统性。因此，全面预算管理必须与企业战略管理和年度工作计划有效衔接起来形成一个整体，而让三者能够有效衔接的纽带和桥梁就是工作任务，工作任务是企业战略落地的载体，同时也是预算产生的源头，起着承上启下的作用。

二是轨道交通运营与制造业等传统产业存在较大的区别，在线网没有相对稳定之前，轨道交通运营单位除了要保障已投入运营线路日常的管理外，还要负责新线的建设配合和运营筹备。相对于已运营的线路，建设和筹备的线路不可控和不确定的因素会更多，同时已运营的各条线路由于线位、线形、车辆制式、设施设备选型、运行模式、运营周期等不同，线路之间会存在一定的差异。哪怕同一条线路同一项设施设备由于使用年限不同也会产生差异。如此多的特殊性和差异性导致无法简单按照常规模式和套路进行预算管理，若要实现精细化、精准化管理，必须找到管理的主线，预算管理才有依据和抓手，才能避免预算管理严重偏离实际的问题。而无论是阶段不同，还是线路不同，甚至是设备不同，最终会产生一个共同的结果，就是生成一项工作任务，因此这条管理主线就是工作任务。

三是大部分员工在日常的工作中只顾自己的一亩三分地，只管做好分内事，因此只有把全面预算管理与分内事紧密结合起来，依据工作任务编制预算，围绕工作任务进行预算控制、分析、调整和考核，才能确保全面预算管理的质量。同时将两者有效衔接，使工作任务的完成情况和预算的执行情况之间实现相互印证、相互校验，可以促使业务部门不仅时刻关注工作任务的进展情况及各项业务指标的完成情况，而且更加关注预算的过程控制及差异分析，促使业务部门多措并举采取更有针对性和更为有效的管控措施，让全面预算管理从控制手段逐步演变成管理提升手段。

四是在线网逐步稳定后，大部分的工作有一定的周期性和规律性，以工作任务为主线有利于流动预算和1+N预算的编制，通过以前年度同类工作任务的复制和数据的参考，可以大大提高预算编制的质量和效率。在预算执行和分析阶段，可以通过同类工作任务各年度预算数据纵向对比，及时发现管理当中存在的问题，提前采取有效措施进行防范和管控。同时通过对各类工作任务历年数据的趋势分析，可以研判未来的发展态势，审时度势超前谋划、提前布局、主动作为。

五是围绕工作任务抓全面预算管理，可以真正实现预算管理与日常业务管理的深度融合，让预算管理不再成为一种负担或者额外增加的工作，部分的管理行为可以在对业务工作既无影响又不增加工作量的情况下，自然融入日常业务的管理中，改变之前需要耗费大量的人力和时间沟通协调的状况，实现同向、同步、同力推动企业发展。

三、推行以工作任务为主线全面预算管理的前提条件

一是全面预算管理作为一项关系全局和长远的系统性、综合性工作，必须借助全体员工的智慧和力量，需要各部门、各岗位的协调联动、密切配合、形成合力，否则不但全面预算管理的效果将大打折扣，甚至由于控制措施、部分审批环节和部分岗位工作量的增加，出现抵制和反对的现象，使全面预算各项管理工作的推进遭遇重重阻力。为此想要形成齐抓共管的良好局面，必须先做好人的思想工作，思想是对事物宏观、理性的认识，是对办什么事及如何办好事的理解和认识，思想认识是否到位将直接决定做事的心态，最终将影响做事的成效。没有良好的全面预算管理意识，没有充分意识到全面预算管理的重要性，甚至对全面预算管理存在认识上的误区，将会严重影响员工的预算执行力，最终影响全面预算管理的有效落实。没有全面预算管理意识相当于心中无剑，心中无剑会导致手中的剑乱舞伤人，心中无预算会导致手里的钱乱花，所以要想方设法通过宣讲和专项培训等方式让大家转变观念，树立全面预算管理意识，做到手中有剑、心中也有剑。

二是紧密围绕公司战略编制年度工作计划，依据工作计划编制工作任务清单，经逐层逐级讨论确定后进行工作任务分解，明确各项工作任务的责任部门、归口管理部门、预算牵头部门、预算编制与审核部门、预算考核部门等责任主体，并明确各主体的相关职责。其中由预算牵头部门编制预算编制总体方案，明确预算编制总体思路、预算编制范围、预算编制基础与假设、预算编制原则、预算编制总体要求、职责分工及时间安排等事项，建立通俗易懂的预算科目体系，应避免预算科目的财务化，并将预算科目与财务核算科目进行关联和映射。由各归口业务管理部门负责编制其归口管理业务的预算编制方案，明确各类归口管理业务预算的编制原则、编制思路、编制要求及编制方法，并负责专项的培训宣贯及相应业务预算的审核。由各归口业务管理部门牵头编制计划修、故障修、工器具、劳保用品、办公用品、服装等管理定额，定额的编制既要参考历史数据及行业水平，更应结合后续的管控目标和管理模式等实际情况合理设定。既要能达到优化结构、降低成本、提高效率的目的，更要能发挥调动部门和员工积极性的作用，应尽量避免出现“一定就死、一放就乱”的问题。

三是实现信息化系统的综合集成。全面预算管理是系统性的综合管理，除了要保证职责明确、流程顺畅高效外，为实现全方位、全过程、全流程、全覆盖的动态管理，必须构建以工作任务为主线的信息化集成系统，通过系统的互联互通，使资源达到充分共享，与工作任务相关的管理信息实现即时性、可视化。为此，A地铁运营公司在实施以工作任务为主线的全面预算管理前，对业务流、资金流和信息流进行了系统的梳理，将自行开发的预算管理、人力资源管理、合同管理、物资管理、安全生产管理、施工调度管理、固定资产管理、工器具管理、服装管理、票务管理、乘务管理及财务管理等系统进行系统性集成，为了使集成的布局最优、效果最佳，对部分系统的架构进行了重构，并重新进行了系统的迭代开发，为推行以工作任务为主线的全面预算管理奠定坚实基础。

四、构建以工作任务为主线的全面预算管理体系

（一）围绕工作任务细化预算编制

围绕企业战略和年度计划编制工作任务清单，将工作任务分为与“人（不包括外服和委外单位人员）”相关、与“物”相关、与“人和物”同时相关及与“人和物”不直接相关四类。

与“人”相关工作任务：主要包括发放工资、缴纳社保、发放福利等工作任务，与其相关的预算包括人工工资、社保、住房公积金、工会经费、企业年金、福利等，其中老员工上述项目的预算，由预算管理系统从人力资源管理系统调取现有的人员工资信息，根据实际管理需要在系统中设置相应的调整幅度及社保、住房公积金等费率后自动生成。新员工相应的预算，由人力资源管理部门将预计新进员工岗位信息导入预算管理系统，根据相应的岗位工资定额及社保、住房公积金等费率由预算管理系统计算生成。其他与人相关且有定额的工作任务，也是由预算管理系统从相应的系统中调取数据生成预算，比如组织班组活动产生的班组费，员工考证产生的考证费等。

与“物”相关工作任务：主要包括计划修、故障修，计划修预算由预算管理系统根据定额和修程自动编制。故障修预算由设施设备的维护部门在预测每项设施设备的故障类型和故障频率后，在预算管理系统中选择维修所需物资，由预算管理系统自动匹配物资管理系统的物资价格后自动生成预算。其他非维修材料由各预算编制部门分析历年物资消耗原因、频率、消耗数量等情况，在预算管理系统中选择维修所需物资，由预算管理系统自动匹配物资管理系统的物资价格后自动生成预算。预算编制时若预算管理系统无相应的物资可选，需由物资的归口管理部门先将相关的物资信息维护到物资管理系统后，预算编制部门才能在预算管理系统中进行菜单式选择。

与“人和物”同时相关工作任务：主要包括员工领用电脑、工器具、服装等事项，相应的预算由预算管理系统分别从人力资源管理系统和工器具、服装管理等系统中调取人员信息和相应的配置标准后自动生成。

与“人和物”不直接相关工作任务：主要包括委外维修、保安、保洁、安检等事项，相应的预算编制需根据业务类型在预算管理系统中设置计算规则，录入相关的岗位配置数量、合同价格和调整系数等信息后由预算管理系统生成。

（二）围绕工作任务强化预算执行

由于预算管理系统将预算项目和额度与工作任务进行了捆绑，所以若要使用预算必须先在预算系统中选定相应的工作任务，才能显示与该工作任务相关联的预算。在预算系统中无工作任务或者超额度都将无法进入下一步。只有通过规定的流程增加工作任务和额度后，才能进入下一环节，已使用的预算会与工作任务相关联，预算管理系统会实时反映每项工作任务已使用额度及余额，可以在系统中设置相应的预警值，及时进行预警提醒。若无特殊情况，预算的执行情况将直观反映工作任务的进展情况，预算控制水平高低将间接反映负责相应工作任务的部门及人的管控能力和管理水平，预算管控成效将间接体现工作任务的完成质量，反之通过检查工作任务的进展情况、完成情况可以验证预算编制的科学性及预算控制合理性。通过两者相互印证可以及时发现管理当中存在的问题，及时有效对工作任务进行调整或者对预算进行修正，使事中的控制实现精准、高效、实时。

（三）围绕工作任务深化预算分析

由于预算与工作任务相关联，并借助系统的集成实现数据实时动态呈现，使事后的静态分析有条件转变为事中的动态分析。工作任务的执行部门摆脱对财务数据的依赖性，可以方便、快捷在预算管理系统中查询与其负责的工作任务相关的数据，及时分析、反馈差异原因，将过去集中且仓促的预算分析工作转变为常态化工作，由于可以紧密围绕工作任务进行针对性、精准性分析，可以大大提高分析的质量和时效性，同时分析成果也可以得到及时的推广应用。

（四）围绕工作任务优化预算调整

无特殊情况原则上不允许调整预算，只有客观环境、企业战略、组织架构等经营条件发生重大变化，法律法规、政府部门出台最新的要求，或者出现不可抗力等情形时，导致工作任务发生变化且对原预算金额产生重大影响，才允许进行预算的调整。预算调整前须先将上述情形对工作任务的影响程度进行评估，根据影响程度确定允许预算调整的幅度和时间段，规避以往随意调整预算的现象，保证预算更符合客观实际情况，使预算执行更具严谨性和灵活性。

（五）围绕工作任务硬化预算考核

预算考核指标设置是否合理、有效，将直接影响预算管控的成效。为确保预算考核指标的切实可行，在设置预算考核指标时应结合企业自身的管理策略、管控机制、管理水平等管理状况，必须遵循目标性原则、可控性原则、动态性原则、例外性原则、公开公平原则、总体优化原则等预算考核设置原则，应将传统的以财务指标为主的预算考核指标与业务考核指标相结合，形成以业务考核指标为主的综合预算考核指标体系。而全面预算管理与工作任务的关联，为构建以业务考核指标为主的综合预算考核指标体系创造了条件，可将对业务的目标、进度、质量等考核指标与传统预算考核指标的有效结合，解决传统预算考核指标只关注短期利益忽视长远利益、无法直观真实反映企业经营状况等问题。同时由于每项工作任务均明确了相应的责任部室和责任人，使全面预算管理的责任主体和考核对象更加明晰，可进一步压实责任，防止推诿扯皮、推卸责任。根据工作任务设置考核指标，最大限度减少考核的模糊性和随意性，进一步增加考核指标的针对性和可靠性，使考核结果更能真实、直观、准确地反映综合情况，提高大家对预算考核结果的认可度，让预算考核真正成为促进企业管理水平提升的助推器。

结语

正如管理学家戴维·奥利所说，全面预算作为数不多的几个能把所有关键问题融合于一个系统之中的管理控制方法之一，在企业的经营管理中起着举足轻重的作用。但全面预算管理若无法与业务有效融合，将导致预算管理与业务管理形成“两张皮”。而以工作任务为主线的全面预算管理是解决该问题最为有效手段之一，可以使企业的战略规划与经营计划及具体工作任务紧密结合，确保全面预算管理与经营业务管理的深度融合，使业务流、资金流、信息流实现高度整合，使企业资源达到最佳配置，使管理活动得到最优控制，从而大幅降低管理成本、提高管理效能、增加管理效益。