分享经济发展中的政府监管问题浅析

汪吉清 中国建筑材料工业规划研究院

引言

近几年，“互联网 +”的蓬勃发展催热了分享经济。严格来说，分享经济是一场自下而上的经济制度变革，这是对传统商业模式的颠覆。目前，我国政府和企业之所以如此重视分享经济，赋予其超高的待遇，是因为它能为社会带来很多有利影响。比如说，分享经济可以助力大众创新、打造新经济增长点、扩大有效供给、激发创新活力、实现低碳生存、促进灵活就业、走向多元协同等。而这些影响，不仅利国利民，更重要的是能够为企业创造更多的发展机遇，让企业在转型升级的过程中，获得更多的有效资源和更大的市场规模。

分享经济的迅速发展，也暴露出政府监督管理手段的滞后，当前传统的监管治理手段，包括设置准入许可、执业资质、数量控制、价格管制以及税收管理等，在分享经济面前变得难以实施。因此，二者的矛盾日益凸显。分享经济作为新兴的经济模式，尚处于创新和探索阶段，其发展过程中的不确定性，可能造成政府在监管方式的选择上无所适从，政府监管过程有可能阻碍其发展，但宽松的监管环境又会引发各种社会秩序混乱。如何找到平衡点成为政府对分享经济监管的关键所在。

一、分享经济政府监管的基本理论

（一）经济性规制

从某种意义上说，分享经济的快速发展是基于现有监管框架的空白或者灰色地带，因此容易受到各种形式的市场失灵的影响，从而因信息不对称、垄断和外部性等导致市场无法实现资源有效配置等诸多问题。这些问题的出现是因为政府还不知道该如何应对这种新兴业态，但无论是为了保护消费者还是创造更大的社会价值，政府都必须对其进行监管，而不是遏制创新与发展。

经济性规制主要关注政府制约企业定价、行业进出等方面的作用，重点关注具有自然垄断和信息不对称等特征的行业。经济性规制主要通过以下途径实施：一是通过颁发许可证和执行审批制度来制定更高的准入标准，从而达到对行业进出和产业内竞争者数量的规制；二是对所监管的企业实行费率调整规制，包括费率水平调控或费率结构调控；三是实行企业生产规制，通过对企业产量或者产品价格的监管来限制或鼓励企业生产；四是企业产品质量规制，是通过对企业产品质量进行规制来监管企业生产经营。

（二）社会性规制

社会性规制是为了确保居民的健康和安全，防止污染、保护环境所进行的规制，主要是为了处理政策外部性引发的经济活动。近年来，各国社会监管工作逐步落实，主要通过制定相应标准、发放执照、收取各种费用等手段进行。规制不仅要保障消费者的安全，而且不得抑制产业增长。必要的政府规制及其合理的规制方式是保证持续创新的关键，并确保公共利益不受影响。

分享经济在全球的不断扩张，为各国经济社会的发展注入了新的活力，同时，在社会治理方面，分享经济这种新型崛起的经济模式也为政府监管带来了更多的挑战。

二、政府对分享经济监管的主要原因

（一）信息不对称性

近年来，分享经济在各领域逐步延伸，规模不断扩大、业态日益丰富。在分享经济势如破竹的发展形势之下，对传统商业模式和市场格局带来颠覆性变革和历史性创新的同时，也不可避免地形成或突显出了诸多问题。

在目前的一些经济活动中，线上和线下信息不对称现象普遍存在，在这种约束机制不健全的环境下，经济活动参与者的失信和违约成本较低，信用约束力下降，这种情况的长期存在不利于分享经济的发展。

由于在信息不对称情况下存在逆向选择行为，可能存在排除高质量交易者的情况。信息不对称性也有可能导致道德风险，即参与交易的双方可能对他人造成不利影响。因此，信息的不对称会导致相比社会最优资源配置水平更少的交易量。

（二）行业标准体系缺失

由于行业标准体系缺失，分享经济尚未形成规模化、标准化的生态体系。当前分享经济活动的市场准入门槛普遍较低，经济活动缺乏行业统一标准，在政府监管制度方面也缺乏相关指导性的行业准则。由于传统行业标准体系与分享经济活动不匹配，在实践中一些企业通过低成本揽客、层层加价的运营模式，造成用户体验感差，严重影响了分享经济行业的持续健康发展。

分享经济发展的核心要素之一就是各主体之间的信任关系。因此，只有建立健全行业标准体系，分享经济才能实现良性发展。在行业标准体系不健全的情况下，企业的违约成本较低，道德风险也很难防范。

现行阶段绝大部分分享经济的交易活动都是依托于移动互联网平台，如果没有形成一套行之有效的行业标准体系，就很难杜绝违约行为的发生，同时也极大地提高了守约方的交易成本，这也将对分享经济的迅速发展造成阻碍。

（三）保障措施尚不健全

分享经济尚属于新生事物，在分享经济活动中还存在着大量的法律法规漏洞和灰色地带，存在潜在的安全隐患。在分享经济早期的发展阶段，很多人看到了分享经济的商机，导致行业竞争混乱、不正当竞争等情况，而相关监管机构由于没有相匹配的法律依据，从而导致恶性竞争、行业紊乱加剧。虽然企业十分重视分享经济模式的安全性问题，但是目前所推出的监管服务还是相对谨慎，同时很多互联网平台涉及这类产品和服务的安全性也受到了质疑，原有的法律法规等保障措施不适应分享经济的发展需求，无法匹配上互联网信息时代下分享经济的实践，目前还没有推出相对完善的法律法规及政策来保障和推进分享经济模式在我国的进一步实施。

三、政府对分享经济监管的主要形式

（一）准入障碍及行为准则

准入障碍及行为准则是保障企业能够顺利开展各项经济活动的前提条件，如果市场准入条件非常高，那么能够参与到市场展开竞争的企业将少之又少。在当前分享经济的发展过程中，设置市场准入障碍将会是政府监管的一个核心手段。

市场准入障碍及行为准则的制定主要体现了政府监管的底线策略。将分享经济活动的参与企业划入平台监管的范畴之内，从而有助于从根本上清理一些阻碍分享经济发展的法律争议。同时，也将利于消除现有法律制度监管下对分享经济设置的门槛和壁垒，这无疑将会是对分享经济发展的一种极大鼓励。

（二）消费者保护

自分享经济诞生以来引起大家广泛关注的就是消费者安全保护问题。为了解决消费者安全性这个问题，政府主要从平台监管开始引导，通过在平台推广分享经济活动相关保险来建立最低限度的消费者安全保障和产品服务质量标准，从而让消费者尽可能放心地参与到分享经济活动中来。

（三）从业者保障

在分享经济的发展过程中，保障从业者的相关利益也是分享经济监管中的重要一环，在这一环中政府主要采取的方式有保险制度以及税收优化制度。以专车为例，保险的主要目的是在于，若发生交通事故，该保险能够对驾驶员进行赔偿；或者针对驾驶员提起的诉讼或仲裁做出赔偿判决，且该保险能够先行赔付。这是从风险分担层面对分享经济活动参与的从业者提供了一层保护。

分享经济的发展同时必然带来大量的自雇劳动者，通过自雇纳税人个人所得税减免优惠政策或者对自雇劳动者的社会保险政府补贴制度等，使得分享经济从业者有与其他劳动者同等的权益和保障。

（四）社会征信体系

分享经济模式是基于信任和信用的一种新兴商业模式，社会征信体系的建立为分享经济提供了信用支撑。目前，政府主要从身份证信息实名认证、互联网平台账号登录验证以及设置信用额度等技术手段方面来对分享经济进行监管。通过这些技术手段消除了在分享经济活动中一定的信任困扰，在一定程度上保证了交易的安全性和便利性，但还有待进一步完善。社会征信体系的建立可以解决分享经济活动中从业者资质和信用背景调查的要求，保证了经济活动运营的安全性，从而起到了维持社会秩序稳定、降低社会风险及危机隐患的作用。

四、政府对分享经济监管的现状及问题

（一）法律法规及监管制度

当前中央和地方政府都出台了多项分享经济监管政策和指导意见，国家发展改革委会同有关部门发出《关于做好引导和规范共享经济健康良性发展有关工作的通知》提出了构建综合治理机制、推进实施分类治理等各项要求，对分享经济的发展及监管做出了引导和建议，同时也对其发展的内容和形式给予了较大的自由。然而，分享经济在实际发展过程中仍面临较大的市场监管法律法规及监管制度的适用性障碍。

我国现有的法律法规主要是针对传统经济模式下的各个行业而定的，而并没有针对具体的商业模式而定，因此分享经济模式下的各行业法律法规目前还处于较为空缺的阶段。在商业模式不同的条件下，任何行业出现的情况都会不同，所以用传统经济模式下的法律法规已无法客观合理的来评判分享经济模式下的各种情况。

任何一个新兴行业的崛起，都必然会带来法律与监管问题。是否应该监管、如何监管等问题也是政府需要重点考虑的问题。法律与监管早期都会显得不适应，通过行业的利益冲击和自我保护，法律法规及监管制度都将伴随行业发展逐步完善，这是一个必然的过程。

（二）市场准入与许可

设计合理的市场准入和许可是分享经济取得繁荣发展的前提条件，同时也是政府监管的重要手段之一。然而我国现行的市场准入与许可的监管体系，在分享经济模式下仍表现出诸多不匹配。传统经济条件下的市场准入与许可主要还是强调在细分市场基础上的市场准入监管，通过政府颁发营业许可等方式进行管理。而在分享经济时代，融合经济新业态的大量出现，针对分享经济活动而量身定制的线上线下相结合、部门与区域协同的现代化监管手段稍显不足。同时，对于结合现阶段分享经济的发展情况，根据分享经济业态属性，进一步明确各行业领域主要管理服务部门也显得尤为重要，传统的市场准入与许可手段已无法满足分享经济发展过程中出现的新问题新情况。因此，制定适应各行业各领域成长特点的差异化治理策略和分类细化监管，实施公平竞争的审查制度，依法依规落实相关领域的资质准入要求，仍是分享经济监管道路上值得进一步研究和关注的方向。

（三）税收政策和社保体系

分享经济作为一种新兴的商业模式和业态，自诞生以来就带有跨界融合的特点，关于平台的性质认定、行业归类、劳资关系等尚无明确规定，缺乏与之相匹配的监管体制机制，导致大量的分享经济活动仍处于监管的灰色地带。现行制度下的税收监管制度大多是针对企业经营者的，对于自然人主体的占绝大多数的现阶段的分享经济活动中，监管制度和约束体系很少甚至是没有。

原有的企业雇佣模式在政府监管下基本都为员工提供了社保保障，解决了员工如工伤、医疗等问题，分享经济模式这一关系现阶段还暂未建立。分享经济活动的产品或服务供给者正在逐步走向专业化、职业化，那么这类问题将会越发尖锐与突出。在分享经济模式下，现在的一些平台企业在保险、税收等政策上都在打 “擦边球”，逃避政府监管。所以，完善分享经济模式下的社保体系，对这些平台加强监管，保障雇佣双方合法权利和义务，调整适应分享经济模式下的财税政策，规范分享经济活动行为，保护交易双方合法权益，势在必行。

五、对我国分享经济政府监管的建议

（一）完善基础设施建设创新监管手段

城市基础设施是顺利进行各种经济活动和其他社会活动的基础，分享经济生态系统如若想要良性循环，政府就必须大力完善基础设施建设。可以推进公共数据开放、同步共享数据信息等，帮助政府能更有效地为分享经济活动提供公共服务。政府可以通过鼓励拼车、租车、公共自行车等共享活动，减少城市道路交通拥堵和空气污染等环境问题。

除了数据共享、交通共享外，政府在其他公共设施领域也可推进政府与企业间的合作，建立供市民共享的有价值的公共基础设施，如公共图书馆、公共社区服务中心等，不仅可以体现政府注重社会关怀，还着实为市民提供了便捷高效的生活方式。

（二）完善行业标准营造开放包容监管环境

在分享经济时代，融合性新业态的大量出现，突破了传统的监管方式。因此，更要求各部门、各地区要主动作为，充分吸纳市场参与者的意见，切实研究、遵循市场主导思路，因地因时调整监管策略，不断制定和完善适应分享经济新业态健康良性发展的行业标准等。同时，还应充分鼓励地方行业协会积极参与，支持制定行业规范与自律公约，及时了解分享经济活动中产生的各项问题，并清理阻碍其发展的不合理规章制度，务实推进分享经济健康良性发展。

（三）完善信用体系平台构建现代化监管模式

近年来，国家不断推进社会信用体系建设，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于推行社会信用体系建设高质量发展促进形成新发展格局的意见》，并要求各地区各部门结合实际贯彻落实。分享经济的根基是信用，没有信用的保障，就无法实现分享经济的安全性。因此，完善征信制度等一系列配套制度的共同推进，对分享经济的健康可持续发展尤为必要。其次，建立针对分享经济等新业态新模式的部门协调机制，构建信息互换、执法互助的综合治理体系，切实通过现代化监管模式来鼓励行业自律，才能更好促进分享经济在我国的生根发芽、茁壮成长。

结语

总而言之，分享经济作为快速崛起的新动能，正在重塑经济增长格局、深刻改变生产生活方式，成为中国创新发展的新标志。为了更好地促进其发展，在制定相关政策前需要对分享经济做出更加深入的了解和分析，对分享经济持更包容、鼓励和促进的态度，站在更高的战略高度看待分享经济对中国发展和转型的意义，政府唯有尽快建设合理而又健全的监管制度，选择与之相适应的监管方式，才会推进分享经济的合法化进程，实现分享经济的健康良性发展。