基于COSO的政府采购风险分析及控制办法的研究

李映晖 肖翔 黄国平 龙灼华 广州市番禺区中心医院

引言

公立医院是集公益性、服务性、保障性、责任性于一体的非营利性机构，其使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为即为政府采购。为有效缓解群众看病难、看病贵问题，公立医院必须不断加大投入以加强自身建设，因此政府采购规模持续增大，合同管理难度也随之日益提升。为加强经济活动行为的规范化管理，《公立医院内部控制管理办法》明确指出，公立医院的内部控制是在坚持公益性原则下建立的一种相互制约、相互监督的分工制度，通过制定制度、实施措施和执行程序，对经济活动及相关业务活动的运营风险进行有效防范和管控的一系列方法和手段的总称。规范公立医院经济活动行为，使之合法、合规、合理、科学、有效地进行，是加强内部控制的必要工作。据了解，公立医院的经济活动行为从预算编制开始，主要经过采购申请审核、医院领导班子讨论、政府采购活动实施、合同管理等流程，以对合同履行情况及合同内部控制有效性的评价为结束。通过分析政府采购流程可知，政府采购活动实施及合同管理是对经济活动行为整体影响最大的部分，必须深入分析其中存在的风险，研究风险控制办法，并且将各项措施落实到位，本文将重点对政府采购的风险分析及控制办法进行研究。

为做好政府采购的风险分析，制订切实可行的控制办法，本院与A大学经研究计划基于COSO内部控制整体框架理论开展有关工作。在COSO内部控制框架中，内部控制系统由控制环境、风险评估、内控活动、信息与沟通、监督五要素组成，贯穿于业务活动中，保证业务活动正常有序、合法、准确、真实、有效、及时地运行，如将其延伸至公立医院，使政府采购的内部控制与COSO五要素有机结合，则形成公立医院特有的政府采购内部控制体系。

一、政府采购的控制环境

治理环境。本院按照“采、管分离”的原则进行部门及人员的责任分工，使各部门及人员具有相对独立性，其中招标采购办公室主要负责采购，主管职能科室及主管院长主要负责管理，财务科及内部审计办公室主要负责监督。与此同时，本院设置了“学术委员会、院长办公会、党委会”的三驾马车独立议事、层级决议的程序。良好的治理环境为政府采购的内部控制提供有力的支持，使内部控制能起到应有的效果。

上级要求。为规范和加强政府采购管理，国家卫健委、广东省卫健委、广州市卫健委分别印发《全面落实规范和加强政府采购三年专项行动工作》的有关文件，并且通过信息化手段收集各级医疗机构的政府采购数据，以及深挖分析问题及落实整改。各级文件为合法合规开展政府采购提供了政策依据，使内部控制工作行之有理。

制度建设。根据《中华人民共和国政府采购法》《公立医院内部控制管理办法》等法律法规，结合本院实际需求，本院制订有《XX医院内部审计管理办法》《XXX医院内部监督和经济责任制度》《XXX医院医疗集团政府采购管理制度》等制度。良好的制度环境为内部控制的实际开展提供了制度依据，使内部控制工作能有序开展、持续改进。

人员配置。考虑到政府采购内部审核人员设置应符合不相容岗位分离原则，本院为招标采购办公室配置有熟悉政府采购法律法规及流程的工作人员；为职能科室配置有专业对口，熟悉采购事项技术要求的人员；安排具备丰富的经济活动实操或监督经验的工作人员分别负责项目预算把关、商务要求审核、内部风险控制等工作。合理的人员配置使内部控制过程顺畅、政府采购活动有效运转。

二、政府采购管理的主要风险及问题分析

当前，本院虽已建立内部控制制度，但仍存在内部控制制度不完善、风险控制广度及深度不足，信息化建设滞后等问题，致使经济活动各环节的内部控制衔接不畅顺、政府采购内部控制不全面，并随之深度影响合同审核、合同签订及合同履行等环节。经分析，本院政府采购内部控制的主要风险及问题可以归纳为以下三个方面。

（一）预算编制与政府采购的强关联性不足，约束力有限

按照《中华人民共和国预算法》《三级医院评审标准（2020年版）广东省实施细则》有关文件要求，结合本院实行全预算管理的工作经验，预算编制是政府采购的源头和基础。然而，在预算编制和政府采购的实操中发现，除预算管理委员会和职能科室的职责比较明确外，临床科室的职责仍未清晰定义，缺少责任感，同时由于“急临床之所急”的处事原则，以及尚未开展精细化管理、缺乏考核机制及惩处措施、预算编制及执行的约束力有限等原因，导致出现申报的预算与实际需求相差较大、部分项目没有预算或超出预算、预算项目的使用张冠李戴等情况。

（二）市场调查不够充分，各部门协作度有限，内部控制力度不足

根据《政府采购需求管理办法》有关要求，采购人应当进行市场调查，根据调查情况确定采购需求。目前，本院政府采购市场调查的工作模式为相关职能科室主导，使用科室、招标采购办公室等参与，内部审计办公室按项目金额及项目重要程度安排人员进行抽查监督，财务科主要参与预算在100万元及以上的项目。市场调查实操中主要存在职能科室未充分了解项目实施需求及适用参数的基础上组织调查工作，导致调查不具备代表性；职能科室组织跨部门的项目却没有通知相关职能科室参与，导致出现新购设备与建筑布局不匹配、新购设备与在用信息系统连接不畅等情况；内审人员或财务人员并非参与全部项目，因此无法在市场调查阶段发现风险或问题。

（三）用户需求形成及采购文件编制的监管力度有待提高，各审核流程的关联性不强

合法、合规、科学的采购文件是成功实施政府采购的前提，是内部控制的重要环节。当前，本院政府采购的用户需求及采购文件的形成及审核主要包含以下步骤，第一步是使用科室或主管职能科室在OA系统发起采购申请；第二步是职能科室组织开展市场调查工作，目前的会议记录为会前签到、会后补写的方式，缺少参会人员确认的环节，可能导致记录与实际调查结果不符或错漏；第三步是用户需求的审核，由于OA系统底层逻辑及功能的局限，无法实现全流程关联，因此在用户需求审核过程中无法快速链接查阅项目资料情况，增加了职能科室的工作量、降低了工作效率；第四步是采购文件的编制及审核流程，本院目前采取委托采购代理机构编制采购文件的方式，由于缺乏采购管理系统的支持，本院只能通过电话或邮箱与采购代理机构进行沟通，不仅耗时较长，而且工作过程未能在OA系统中留有痕迹，加大内部监管的难度。

用户需求及采购文件审核流程的职责不明确。本院尚未出台制度明确各部门的审核职责、审核内容及审核标准，致使以下三种情况的发生，一是部分审核人员存在不审核流程；超时审核流程；在审核意见中既未表示“同意”或“不同意”的明确意见，也未提供实际“建议”，没有承担起流程审核的责任的情况。二是职能科室更换责任分工却未及时通知相关部门，而流程仍添加原审核人员，导致原审核人员因职责变更而不履行审核责任，后续需另行添加实际负责人参与审核，从而降低工作效率、增加流程审核时间。三是审核流程缺乏到期提示功能。本院政府采购项目繁多，故在审核流程中设置审核时间限制，如超时则流程自动流转到下一环节，然而由于OA系统并无到期提示功能，致使流程存在较大的漏审概率。

三、政府采购的控制办法建议

（一）针对预算管理有关风险的控制办法

完善预算管理制度，明确临床科室、主管职能科室和预算管理委员会职责，出台相关考核、奖惩机制，使预算管理与绩效挂钩，提高预算编制的准确性，加强预算执行的约束力度，提高预算执行率。与此同时，针对政府采购过程中出现的没有预算、超出预算及无审核而调用其他预算的项目，采取驳回申请并纳入预算考核扣分项目的方式，全方位加强预算管理的内部控制。

（二）针对市场调查有关风险的控制办法

进一步调整完善“采、管分离”，将市场调查的主导部门由主管职能科室逐步变更为招标采购办公室；拓宽市场调查的渠道，由单一的院内邀请模式转变为“院内邀请、借助采购代理机构的平台面向全社会公告”相结合的模式，使市场调查的结果更加公开、透明、科学、合理；深化财务科的参与度，将财务科参与市场调查的项目限额下调至50万元；提高监督广度，将内部审计从事中监督延伸至事后监督，结合项目重要程度和敏感性于事后抽查金额未达标准项目的市场调查资料，加强内部控制管理；加强各部门协作，针对跨部门的项目，应充分思考项目实施分工，联系有关部门共同参与市场调查活动。

（三）针对用户需求及采购文件有关风险的控制办法

首先，规范用户需求及政府采购有关文件的审核要求，明确招标采购办公室、使用科室、职能科室、财务科及内部审计办公室的职责、分工，并且通过信息化手段促使市场调查形成“会前签到、会中记录、会后审核”，确保用户需求的编制与市场调查情况相符。其次，一方面，通过外培内训，提高用户需求及采购文件的编制、审核能力，有助于本院实现优质的采购结果；另一方面，定期开展总结会议，对政府采购活动进行总结，分析采购文件的编制、审核过程中存在的问题，对频繁发生的问题予以公示，提出合理的改进意见并予以落实。再次，加强审核履责管理，同时增设审核人员变更流程，避免职责重叠，工作推诿，沟通混乱等情况的发生。最后，基于本院办公协同平台建设采购管理系统，将预算、采购申请、市场调查、用户需求及采购文件审核等流程有机整合，实现全流程信息化，形成完整的内部控制链条，使得工作透明度，工作效率，流程设置合理性等方面起到质的提升，为内部控制提供全面、可靠的数据；与此同时，应通过采购管理系统的信息化手段在电脑端和手机端同时推送审核流程到期提示，减少流程超时未审核情况，以及约束审核人员必须明确表达出“同意”或“不同意”的审核意见，并于流程明显位置显示。

四、政府采购的信息与沟通、监督办法

通过建设应用一体化协同办公平台，在厘清科室职责、注重痕迹管理、确保信息安全的基础上，将政府采购与合同管理有机整合，促使本院内部及与采购代理机构间做到上下贯通、横向连接；精简政府采购流程并确保有关材料的传递一步到位以避免多次上传所致的重复工作，提高工作效率，全面减轻工作负担的目标。同时，通过践行“采、管分离”原则，构建以招标采购办公室、财务科、内部审计办公室为核心的内控工作小组，对政府采购实施全方位、多层次的监督，促使政府采购的内控工作做到合法、合规、合理、公开、透明、有效，并且逐步拓宽内控工作覆盖面、强化风险点的控制度。

结语

随着政府采购有关法律、政策规范、监管手段的日益完善，公立医院开展政府采购工作要求也相应提高，然而在实际工作中仍存在内控制度不完善、风险分析不深化、风控力度不足、信息化建设滞后、预算约束力偏弱、人员专业能力有欠缺、部门间协作较少等问题，公立医院经济活动行为的内部控制确实面临瓶颈制约。本文基于COSO内部控制整体框架，对医院政府采购内部控制存在的问题进行深入的分析，提出完善预算管理制度；调整市场调查分工并拓宽市场调查的渠道、深化财务科的参与度；规范用户需求及政府采购有关文件的编制；建设政府采购与合同管理协同平台等一系列改进措施，对规范内部控制管理，加强经济活动监督，促进医院可持续发展有着重要的意义。目前，本院对政府采购的风险分析和控制办法的研究已有一定成果，后续需在精细化信息监管手段、智能化数据统筹分析及预警、提升专职人员技术水平、丰富内控监督模式等方面进一步加强。