政府会计制度下的国有企业预算绩效管理

邱美凤

规范国有企业绩效管理，对促进政府管理水平提高，推进可持续发展产生了重要影响。本文深入分析现阶段国有企业预算绩效管理存在的编制与企业状况不符、缺少法律法规约束、评价指标体系不健全等缺陷，并从设计编制流程、提高法律层级、完善相关制度等方面提出全方位构建绩效管理评价指标体系的措施，实现从多个角度提高预算绩效管理水平，促进国有企业健康发展。

一、引言

绩效管理属于企业管理工具，主要作用是利用特定管理手段提高企业效益。而预算绩效管理是绩效预算理论和预算管理实践融合产生的结果。国有企业的预算绩效管理影响着整个国民经济的健康发展，而管理工作也处于起步状态，缺乏科学合理的管理方案。政府的制度决定了国有企业的行为。其中，政府会计制度是对财政收支数量、用途与过程做出全方位记录与整理的程序，能够直观体现出预算执行情况，有助于促进企业绩效管理的改革。

因此，为提高国有企业绩效管理水平，提高企业效益，本文基于政府会计制度研究国有企业绩效管理存在的不足，对于这些不足提出相应对策，确保企业投资效率，强化了对企业运营的管控。通过构建预算绩效评价体系，有助于及时发现问题，为国有企业健康运行提供必要保障。

二、政府会计制度对预算绩效管理的影响

（一）建立会计核算新方式，奠定管理基础

政府会计制度是一种非常新颖的模式，能够达到预算与财务适度分离目的，但需做好适当衔接。分离的主要表现是双功能性和双报告性，双功能性，指财务会计和预算会计可共同完成两种功能，其中财务会计的目标主要通过负债与资产等指标实现，预算会计则利用收入、支出与结余等指标完成；双报告性，指财务报表与预算报表生成的基础不同。二者之间相互衔接主要体现在财务会计与预算会计的平行记账和预算与财务报表之间的关联。

（二）突出会计功能，体现企业成本

政府会计制度格外强调财务会计所发挥的功能，例如添加了费用与收入两个核算要素，必须根据权责发生制进行相关核算流程。该制度能够准确反映出国有企业财务状况，揭露财务风险，有效管理预算绩效。会计制度也在核算中加入应收与应付等内容，通过权益法实现股权投资，利用折旧方式管理固定资产等设备设施的费用。

（三）改进会计功能，强化资金管理

在政府会计制度中进一步强调了会计核对目标与有关科目，完善其功能。在内容核算中，只需要核对预算收入、支出以及结余状况。除根据相关法规中规定的事项外，均通过收付形式完成核算工作，减少虚假预算收支现象的出现。对于核算范围的确定，将根据法律规定纳入企业预算的现金都歸入到核算范围之内。构建和会计科目相符的预算科目，设置“研发支出”等新科目，设立长期投资、股权投资等项目。

（四）改进报表结构，提供绩效管理数据

会计制度报表的制定遵循了有关财务建设规定，也借鉴了其他文件中合理内容，明确了企业项目中的会计核算条例。企业统一进行核算活动，无须设置独立账目。会计制度规定核算内容必须以报表形式呈现，细化内容，提高企业财务信息的公开性。国有企业取消费用明细表与成本报表，利用资产变动报表代替，完善了报表结构，全面反映企业预算绩效管理的情况。

三、预算绩效管理存在的问题

（一）预算编制和企业真实状况不符

编制数据来源不明、数据分析不科学等都会降低编制预算的可靠性。在执行预算时，通常需要持续调节预算，这会浪费大量人力、物力。因此，各部门应该积极参与、互相配合，提高预算执行效率。如果只有财务部门负责大部分工作，其他部门仅仅起到配合作用，这会使编制预算缺乏可行性，内容不够全面。

（二）缺乏相关法律体系

当前各级政府与预算部门推出了一些规章制度，但是并没有上升至法律层次，缺少强制性。主要表现在三方面，一是，预算绩效管理没有法律的硬性要求，管理的内容、目标以及方式等没有利用法律形式确认，导致管理工作大多呈现出自发或半自发情况，特别在面对各种阻力时，具有较强的盲目性，影响管理深化；二是，现有法律过分强调资源管控，一定程度上制约部门灵活性，耽误工作进度，限制管理工作展开；三是，预算管理工作中的所需条件并没有形成法律方面的要求，限制了公众对绩效管理的参与热情，降低管理工作的公平性与权威性。

（三）指标体系不健全

当前，我国大多数地区没有构建完整的评价指标，主要原因有如下几点。第一，绩效指标不具备系统性。对企业的绩效评价更加侧重经济效益方面，对部门绩效评价注重职能与业绩，指标之间缺乏横向关联与有机整合。第二，在评价工作中，常用的评价指标大部分集中在支出分配上，很少分析产出效果，指标的合理性较差。第三，评价视野狭窄，指标轻视宏观效果，并没有考虑支出对社会经济系统产生的作用，导致企业宏观浪费现象严重。第四，指标客观性较差。一些企业在竞争压力下，指标设计的主要目的是超额完成任务，盲目追求数字任务，和企业实际状况脱节。

四、预算绩效管理方法探究

（一）细化预算编制

在政府会计制度下，国有企业预算绩效管理中形成诸多问题。企业预算编制必须高度全面，需达到下述几点要求。

1.需国有企业每个部门之间相互配合，以财务部为主导部门，其他部门给予支持。各负责人要积极参与，提高预算编制的全面性，同时根据自身实际状况给出各自部门业务规划。在预算编制过程中，部门的协调与监督作用无法代替。

2.预算编制需综合分析多样化因素，例如分析某时期内预算状况时发现，和之前设置的规定存在很大差别。这时必须对企业整体收支进行分析，找出未完成或超出的原因。在年度计划中，政府下发的有关政策所造成的影响需一同考虑。我国很多部门已经在国有企业体制改革趋势下出台多种政策，在编制预算时，需结合这些政策可能会带来的影响，做好相应准备工作。

3.核实一些企业基本数据，提高编制的准确度。总体而言，企业要考虑所有会影响收支的因素，通过科学的方式实现预算编制。始终坚持统筹兼顾原则，全方位反映企业财务真实状况。

（二）制定绩效管理法律法规

完善的法律法规能够保障预算绩效管理工作顺利开展。因此，需协调国有企业绩效管理工作，构建一套管理方法。

1.提高法律层级。提请国家颁布与绩效管理有关的法律法规，在现有条例中添加预算绩效管理内容，对责任主体、评估目标、管理程序做出明确规定。此外，政府也需根据自身实际状况出台相关管理办法，明确绩效管理概念与范围，做好预算编制、运行监控、反馈等具体工作。

2.完善规章制度。预算绩效管理属于一个集成多种管理的综合系统，需从定义、主体、原则等方面规范各子系统，还要结合子系统特征，各有侧重。

编制制度。确定编制要求、主体、申报程序，了解目标权重情况与绩效规划方法；分析编制和绩效挂钩的形式，及时调节目标与预算条件之间的关系，将绩效作为评判标准，在企业资金分配的各环节都利用竞争机制；对于中长期编制，要明确年限，利用滚动编制程序与方法。

监控制度。确定绩效运行的主体地位与报告程序，设置报告时间，表明绩效信息的来源和收集方式，估计绩效在未来的运行状况；构建管控预警机制，设计不同预警等级，提出解决预警的方法；当绩效目标不能达到预期效果时，需及时调整预算程序。

评价制度。不同类型的国有企业基本支出与整体支出水平均不同，必须设置与企业类型相适应的评价体系。对较为成熟的评价方法做进一步规范，便于推广，更有利于企业交流对比。同时要确定中介机构与专家评价程序，引导第三方规范开展评价工作。

反馈与应用制度。结果反馈，将评价过程发现的问题反馈给相关部门，企业立即整改，对整改不理想的项目进行处罚；公示影响力较大的财政项目评价结果，规范上报政府的程序；绩效问责，确定问责内容、方法与机构，调整问责审批程序，落實人事分工；改进预算，结合绩效评价结果制定下一阶段预算编制范围与方式，设计专家参与决策程序。

（三）建立评价管理体系

绩效评价的实质是财政部门按照设定的绩效目标，通过一些指标对预算支出的效率与效益做出公正评价。绩效评价主体包括政府部门、国会组织、财政部门与委托中介组织机构。

结合我国现阶段国情，财政与预算部门属于绩效评价主体。要想达到理想的预算绩效管理效果，相关部门必须发挥如下作用。

1.发挥财政部门主导作用，调动其他部门管理意识。作为财政的管理者，必须对资金负责。此外，财政部门要承担起组织、指导其他部门的绩效管理工作，结合实际需求对预算部门进行再评价。利用评价相关制度与方法，为部门自身评价工作提供理论依据。预算部门是资金利用的责任单位，需担负资金管理的职责，应做到以下几点。第一，清楚自己的职能与目标，采集各类绩效数据，对工作性质有深入了解，在设置绩效目标、监控运行与评价等过程中均处于主体地位。第二，调动管理工作的积极性，改善各部门对资金利用的重视程度。第三，众多部门与项目，若只有一个部门开展工作，无法承担巨大的工作量，部门既属于资金利用者，也是责任分担者。

2.确定评价目标范围，理清评价的关键信息。所有预算绩效资金均是绩效评价目标，即财政性资金都应纳入评价范围，包含政府与部门预算资金。归入政府预算的资金分为公共财政、政府性基金、社会保障资金等；归入部门预算的资金分为财政预算资金、部门自留资金。

按照以上相关要求，针对国有企业预算绩效管理评价指标不健全的问题，本文构建了如表1所示的绩效评价指标体系：

在政府会计制度影响下，预算绩效管理是一种将企业价值最大化作为目标，以财政为核心的管理手段。通过细化编制预算、出台法律法规、构建指标评价体系等方式，在强化国有企业资源配置的同时，还能降低企业风险，对企业实现战略目标具有重要意义。

结语

随着国有企业发展与财政管理水平的提高，现有的预算绩效管理方法具有一定缺陷，无法满足国有企业发展需求。为此，本文在政府会计制度下对国有企业预算绩效管理方法进行研究。在细化预算编制的同时，制定相关法律法规，确保管理工作顺利开展，并选取绩效管理的指标，建立全方位的指标评价体系。国有企业应结合实际需要，以政府会计制度为契机，始终遵循科学化准则，开发预算绩效管理的新模式，从多方面提高管理水平，实现可持续发展。