行政事业单位政府采购相关问题探讨

王睿欣

《中华人民共和国政府采购法》自2002年颁布实施以来，财政部门和各级政府都陆续出台了相关的地方性法规、制度政策和规范性文件等配套措施。各行政事业单位渐渐树立了依照政府采购规定开展采购活动的观念，并根据相关要求基本建立了完善的内控采购体系，但是政府采购在实际操作中还存在着一些不足，例如政府采购效率低下、质次价高、招标文件涉及排他性条款等。社会公众和媒体对政府采购也发出了质疑的声音，许多关于政府采购的负面报道经常在新闻媒体中出现，导致政府采购的公信力下降。2014年，党的十八届四中全会提出了全面推进依法治国的政策方针，在建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家这个总目标下，要坚持依法治国、依法执政、依法行政的共同推进。因此政府采购只能通过修订相关法律法规来提质增效、提高政府采购效率、解决政府采购中存在的问题。本文就笔者了解到的行政事业单位政府采购方面涉及的主要问题进行了探讨，希望能够对政府采购的发展贡献一份力量。

一、政府采购的定义及现状概述

在研究政府采购之前，我们首先需要了解政府采购的相关常识及现状。

（一）政府采购，是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。那么什么是财政性资金呢？是指纳入单位预算管理的资金。根据财务规定，机关事业单位的预算必须纳入所有收入，并对这些收入进行统一核算和统一管理，未纳入预算的收入不得安排支出。所以机关事业单位的所有资金都是属于财政性资金。

（二）从总体上来看，我国政府采购相关规范随着国民经济的发展而不断完善，比如近期财政部就在征求对政府采购法修订的意见。政府采购规模也在逐年增长，仅2015年政府采购金额就突破了两万亿元，政府采购活动在国家管理中的地位愈发重要，功效也日益显现，为国家节约了大量财政资金。但各行政事业单位在执行具体的政府采购时仍存在较多的问题，笔者就遇到的一些问题进行简单的探讨。

二、政府采购过程中遇到的主要问题

（一）差额拨款的公益二类单位签订了一项收入合同，但需要采购原材料、设备、产品等，该公益二类单位采购这些物品是否需要执行政府采购，如何采购才能既符合规定又提高效率且能及时地完成原建设方任务呢？

（二）政府采购供应商的选定是否仅由评审委员会最终决定，怎样才能真正体现公开、公正、公平呢？

（三）个体工商户、分公司能否参与政府采购，成为供应商呢？

（四）0元能否中标，中标供应商能否免费为业主提供商品或者服务？

三、提高政府采购效率的几点建议

（一）我们从政府采购的相关法律要求可知，政府采购需要具备以下条件：1.采购主体要符合范围要求；2.使用的是财政性资金；3.集中采购目录以内的是零起点；集中采购目录以外的则是要在采购限额标准以上（采购目录目前没有全国统一，各单位需要结合自身所在的地方规定）。从定义来看，公益二类单位并没有被排除在政府采购主体范围以外。但由于公益二类单位是属于财政差额拨款单位，其具有收费职能。从我国目前存在的公益二类单位来看，大部分公益二类单位需要利用科技服务收入来弥补人员、公用经费的不足。随着财政部门预算一体化的实施，我们在做年初预算的时候不仅需要将下年收支录入预算系统，还需要将政府采购预算信息也录入系统。作为市场行为主体的公益二类单位，仅仅是准确把握下年度的科技服务收入和政府采购金额就是一个不小的难题了。

我们以案例来分析：某个没有实行收支两条线的公益二类单位甲参与行政单位乙的招投标活动，中标金额为1000万元，其中包括货物700万元和服务300万元。假设该批货物品牌未被限定，项目实施周期不超半年。在暂且认定甲单位全年政府采购金额已经列入预算的前提下，按照目前的政府采购政策，甲单位执行公开招标的采购活动，编报政府采购计划、公开采购意向等流程至少需要近三个月时间，要完成整个项目则需要更长时间，甲单位要怎样按时完成该项目呢？又或者公益二类单位甲通过市场谈判行为与企业丙签订项目合同，合同金额1000万，同样包括货物700万元、服务300万元，但丙企业指定了货物品牌。由于政府采购政策规定不能指定品牌，那甲单位应该如何采购呢？从目前法律法规来看，甲单位只能采用单一来源的采购方式，但案例所述情况能否使用单一来源方式呢？再或者涉及了进口产品，需要报财政部门审批，那甲又如何能高效地完成该项目呢？以上种种问题，笔者认为可以通过联合体的方式解决。根据《中华人民共和国政府采购法》可知，联合体是区别于单个主体、由两个以上主体组成的、以一个供应商身份去参与政府采购活动的合作体。利用各主体单位性质的不同，達到扬长避短的作用。在本例中以这种合作的方式，签订三方协议，由业主直接将款项分别转入联合体的各供应商，作为部分供应商的公益二类事业单位将可以避免很多程序上的麻烦。这样不仅可以满足采购方的要求，也能够提高时效，更加及时地完成项目。

（二）评审委员会是依照法律规定的人数所组成的专业性临时组织。他们根据招标人提供的必要信息，按照文件规定的方法和标准，公正并且客观地提出评审意见。在评审中只要评审文件载明的条件公平且不涉及歧视性条款，那他们就应该按照文件的要求对各供应商提交的资料进行评选并最终确定供应商。但是评分细则一般由采购人或委托代理机构制定，在条款中是否有涉及歧视性评分条款或倾向性评分细则对于评审委员会来讲是很难界定的。所以在“放管服”大背景下，招标人权力变大的同时风险也随之被放大。例如前段时间河南商丘闹得沸沸扬扬的学生餐后呕吐事件，翻看他们的招标文件：在总分100分的项目详细评审中，没有具体细化和量化的指标达到了63分之多，而且评审细则与服务项目关联度都不大；在评分细则中也没有出现相关人员提供社保证明的要求；这些评分细则不仅对评审委员会的工作造成一定的阻碍，而且也影响了整个招标活动的公平公正性。所以在政府采购招标中，只有招标人依法履行职责、依法招标、依法组建评标委员会、保证充分竞争、设置与项目相关的、客观公正的评分细则才是成功选取商家的决定性条件。

（三）根据《政府采购法》规定，供应商是指向采购人提供货物、服务或者工程的法人、其他组织或者自然人。那么个体工商户、分公司等在政府采购活动中能够成为供应商吗？对此笔者认为现存法律条款的部分规定存在着相互矛盾的地方。

对于个体工商户来讲：随着《民法典》的颁布，个体工商户被纳入了“自然人”的范畴；《个人所得税法》也规定，个体工商户在经营和生产活动中所获得的全部收入应缴纳个人所得税。所以按照这个口径，个体工商户是可以以“自然人”身份成为供应商的；同时《政府采购法实施条例》对供应商提交资料的规定中也直接确定了自然人与法人、其他组织一样具有同等“资格”成为采购活动的供应商。并且在实际活动中，个体工商户也有获得中标成为供应商的案例出现。但是在《政府采购法》中要求参与政府采购活动的供应商要同时具备独立承担民事责任的能力。首先什么是“独立”呢？独立即是法人在民事活动中的任何债务都由他自己所拥有的全部财产来承担，其他任何组织机关或个人都不对这个债务负责。但是个体工商户分为家庭经营和个人经营两种类型，并且分别以家庭全部财产和个人全部财产来承担民事责任。比如在夫妻关系存续期间，一方从事个体工商户经营，其收入是作为夫妻共同财产，那么其债务也就由夫妻共同财产来清偿。在这种特殊关系下个体工商户是不能区分出独立财产来承担民事责任的，也就不符合政府采购法规定的供应商条件。针对这个矛盾希望后期相关法律法规能够得到修订统一，进一步明确供应商条件，以解决政府采购中的身份疑惑。

对于分公司来讲：由于分公司没有独立财产，所以根据《政府采购法》中供应商的资格要求，在理论上是不符合条件的。但现实中某些行业和系统如移动、联通、电信、电力、银行等，在全国他们只有一个法人，其他分支机构都是以分公司的形式存在。如果在政府采购活动中只允许法人参与，即使得到总公司的授权，这些分公司也不能获得供应商资格。但是根据《民事诉讼法》的规定，依法设立的并领取了营业执照的分公司，是属于法定的“其他组织”。他们虽然不具备法人资格但是他们的合法经营权是得到了法律认可的。在笔者看来，分公司是根据总公司的申请依法登记的，总公司的登记行为可以视为是对分公司经营的授权行为，其登记的经营范围也就是总公司对分公司经营活动的授权范围。在经过登记机关核准后，这种授权是具有法律效力的。所以笔者认为，政府采购活动中分公司完全可以在不得到总公司授权的情况下，用自己的名义、以“其他组织”的身份参与政府采购活动。

（四）低价中标一直是新闻媒体的热点话题，何为低价呢？低价就是指在采购活动中，某供应商的报价明显低于了其他供应商报价，该报价可能会影响到产品的质量或者后续合同的正常履行，对于该报价供应商需要提供合理的解释，否则将被取消其资格。根据政府采购法的定义，政府采购是以合同的形式通过购买、租赁、委托、雇佣等方式有偿取得货物、服务和工程的行为。所以从目前法律规范来讲，0元中标是不可能的。因为0元属于无偿取得，与“有偿”的要求相悖。但如果是1元中标呢？则属于低价中标，因为是有偿服务所以不会违反法律法规，只需要提供相关的合理解释说明。仅仅相差1元，但结果却截然不同。

前段时间岳阳市新型智慧城市建设，岳阳市交投智慧城市开发有限公司就搭建全市统一、资源共享、弹性扩展、安全可靠的“岳慧云”平台，面向行业头部企业公开招募社会资本合作方。在这次招募中就有一个供应商0元投标。尽管招标代理方和业务都一致认为该公司投标为0元没有任何异议，但最终当地财政部门以其违反了政府采购法为由，认定该公司投标无效。分析供应商0元报价的背后，可能存在以下原因：一是通过0元报价排斥竞争对手，扰乱市场，以取得垄断地位。二是通过压低成本甚至是亏本的方式，占领市场；三是通过0元报价打“价格战”，以此取得广告效应；四是当前项目为软件开发项目，希望通过0元中标免费提供软件来换取后续的服务收费。好在近日公布的《中华人民共和国政府采购法 （修订草案征求意见稿）》中对政府采购不再局限于“有偿”，也就是供应商可以無偿提供服务。所以0元中标这种新型的采购模式在未来将会被合法化。

结 语

在实际工作中，政府采购遇到的问题复杂多样，而且随着发展还会有新的矛盾不断涌现，比如由工信部、国家发改委、国家统计局、财政部等联合印发的中小企业划型标准中，分别对不同行业的从业人员、资产、收入等进行了界定并确定了企业类型。但该标准却和国家税务总局第2015年第61号公告发布的《关于贯彻落实进一步扩大小型微利企业减半征收企业所得税范围有关问题的公告》中对小微企业的认定标准不一样；又比如单一来源采购方式的选定仍然有较多不明确或概念模糊的地方，同一类型项目，在某地区采用单一来源，但在其他地区却采用非单一来源采购；再比如招投标法与政府采购法的界限如何区分一直是一个实操难题，在实际执行中造成了很多困惑，对此不少专家提出希望两法合一的建议。归其所有矛盾，笔者认为只有通过不断完善法律条文才是解决问题破除矛盾的根本。希望通过此次《政府采购法》的修订，能够捋顺其他配套规章制度，以解决实际采购过程中的较多疑难杂症，使政府采购真正实现阳光下采购，达到节约财政资金、规范采购行为、提高政府公信力的作用。