国有企业间资产交易虚增财政收入审计探析

李佳玲

摘要：2020年，由于复杂的国内外形势和新冠肺炎疫情影响，我国经济增速放缓，为助力企业运行、保障民生，持续实施减税降费政策，地方财政收入下滑。因财政刚性支出持续增加、政府债务还本付息压力加大、财政收入增长乏力等多重因素影响，地方政府不得不采用多种手段增加收入保障支出，导致形成虚增财政收入的风险。文章主要介绍在W区财政审计中，审计组对国有企业间相互转让资产的审计思路、方法，以及该交易行为虚增财政收入引发的思考。

关键词：财政收入；虚增；国有企业；资产交易

2020年来，在复杂的国内外形势和新冠肺炎疫情的影响下，我国经济增速放缓，财政收入下滑。在此背景下，各地政府在抗击新冠肺炎疫情、落实减税降费政策、决战脱贫攻坚等方面仍取得较好成绩。然而因财政刚性支出持续增加、政府债务还本付息压力加大、财政收入增长乏力等多重因素影响，地方政府不得不采用多种手段增加收入保障支出，导致形成虚增财政收入的风险。

虚增财政收入手段多样，常见方式主要有：虚收空转、将教育收费等违规缴库、提前预征、自立名目乱收费、延迟退库等。虚收空转方式涉及税收收入和非税收入，税收收入中如土地增值税、房产税、城镇土地使用税等地方政府独享税收，资金容易循环。非税收入中占比较高的收费项目如土地出让金、划拨土地收入、国有资源资产有偿使用收入、国有资产处置收入、国有资本经营收入等，是虚增财政收入的主要项目。本文主要以W区财政审计中发现的不必要的非经营性国有资产交易虚增财政收入为例，探讨审计思路、方法，引发思考、探析。

一、审计思路方法

国有企业间资产交易通常有别于市场交易，大部分服务于国企改革、资产配置，大多表现为非公允性交易；同时，国有企业间资产交易可降低交易成本，节约评估、议价时间。地方政府和国有企业便于以资产重组、优化资源资产配置等理由进行操作，以达到增加财政收入、完成预算目标、调节经营指标及粉饰利润报表等目的。随着国家对区县政府隐性债务的管控力度加大，国有企业融资越来越困难，相应的还本付息压力也越来越大，区县财政往往通过直拨补助、注入资本金等方式向国有企业安排资金，企业间也会通过互相拆借方式来筹集资金。

国有企业以资产交易事项缴纳税费，可能存在虚构应税事项，通过互相倒卖资产，进行申报纳税，增加财政收入。审计应从收入结构、交易目的、资金来源、交易内容、资产收益、资产管理等方面关注整个交易过程，形成闭环，从而判断交易的实质性、公允性、合规性。

（一）分析收入结构，确定审计重点

了解区县税收分成比例，如土地增值税、房产税、城镇土地使用稅等区县税收分成比例为100%的税种，区县政府能够全额取得以上税种收入，便于安排资金进行循环“空转”，很可能存在虚增税收收入的情况。取得当年税收明细进行数据分析，根据重要性原则选择合适的税收比例，选取超过比例金额的缴税事项进行关注，尤其关注国有企业纳税事项，以及异常大金额缴税事项，以确定下一步审计重点。

（二）了解决策过程，关注资金来源

收集国有企业的纳税依据，主要收集会议决策文件、交易合同、财务账簿、缴税票据等资料，了解交易的整个过程。国有企业的大部分重要事项、重大交易是根据政府、国资监管部门的决策安排，因此在关注国有资产交易的时候，必须关注上级决策安排、交易定价，以探寻交易目的、定价的公允性。还要追踪资金来源、缴税情况，关注是否存在财政以项目资金名义返还的情况。一般是国有企业先以虚构的应税事项上缴税收收入，财政或国资监管部门再以直拨补助等名义返还回去；或者由财政部门先将财政资金拨付给国有企业，再由国企上缴税费。

（三）查看资产状况，辨析资产性质

根据合同约定的交易资产，到实地进行对照查看，确定交易物的存在性、真实性。因国有企业间交易的可操作性，可能存在有交易行为但并无实际交易物的情况，需要到现场查看交易资产是否与合同约定一致。注意观察资产性质，是商业楼、门市等经营资产，还是公路、公园、机关办公用房等非经营资产；观察、走访资产的实际状况，如开发建设情况、使用管理情况等，大致判断资产的建成投用时间。

（四）关注权属变动，掌握经营实质

由于可能存在虚构交易事项的情况存在，审计需要了解交易资产的权属变动情况，以确认是否真实交易。同时还要关注交易资产的经营管理情况，主要关注资产权属变动后，受让方是否能够有效控制、使用资产，资产是否有收益性，以及收益是否能够涵盖资金成本、管理成本，由此判断资产交易的实质性。如若交易资产系公益资产、无收益来源，或者资产经营收益远远不能涵盖资金成本、管理成本，则该交易形成的纳税行为就是无意义的，可以综合判定是否为虚增财政收入。

二、审计实施过程

2020年，W区取得税收收入6亿元，其中增值税18000万元、土地增值税4000万元。审计组通过数据分析，选取缴税金额超过全区各税种收入10%的项目以及异常大金额项目，最终确定延伸调查W区重点国有企业——开投公司和城投公司。开投公司系W区国有独资企业，经营范围主要为基础设施建设投资、开展对外融资业务，当年以商务中心在建工程项目交易行为缴纳土地增值税2400万元。城投公司系W区国有控股企业，经营范围主要为城镇化建设投资，当年以绕城公路项目交易行为缴纳增值税3000万元。两家公司均为W区的融资平台公司，自身很少有实体经营项目。

审计组首先取得决策文件，W区政府会议研究决定，将开投公司商务中心在建工程项目转让给城投公司；将城投公司绕城公路项目转让给开投公司，转让涉及公司纳税中的区级留存部分专项补助给公司。接着取得转让协议、缴税凭证等资料，开投公司以28000万元价格将商务中心在建工程项目转让给城投公司，公司账面显示该在建工程项目原始成本20000万元，项目主要为安置房、道路、办公楼等，该次资产交易形成增值8000万元，增值率40%，开投公司以此缴纳土地增值税2400万元；城投公司以66000万元转让价格将W区8000米长的绕城公路转让给开投公司，城投公司以此缴纳增值税3000万元。审计组在查看开投公司、城投公司财务账簿时发现，公司取得的财政补助资金不足以支付合同对价和所缴税费，资金来源也不是公司的项目经营现金流，而是融资资金。

审计组经过现场核查发现，商务中心在建工程包括封闭性较强的机关办公区，另有已完工投用的博物馆、安置房、市政道路等资产。机关办公区、博物馆已有各入驻单位管理使用，安置房也已有居民入住，机关办公区配套的停车位收费由物业公司管理。在查看绕城公路项目时发现，该条公路也系以前年度完工投用，且公司人员未能明确指出合同约定绕城公路的起止路段。开投公司、城投公司未能提供购置资产的可行性分析文件，也未能提供实际管理交易资产的资料。

综上，审计组根据实际情况取证，揭示了开投公司、城投公司依据政府决议，互相进行不必要的非经营性资产的转让，通过转让行为缴纳税金，达到虚增财政收入的目的。

三、思考和体会

引起辨析的是，对W区财政审计征求意见过程中，W区政府针对上述交易提出：开投公司和城投公司各自作为独立法人主体，以“整体转让”形式转让商务中心在建工程项目和绕城公路项目，相互支付了对价，其交易行为属于土地增值税和增值税应税行为，W区税务局根据交易事实进行征税，不应作为虚增财政收入问题反映。审计组认为：第一，交易是政府决策、政府定价，交易价格偏离市场定价原则，价格溢价率为40%～50%，可判定交易不是公司间的市场行为；第二，交易标的物为非经营性资产；第三，交易购买方购入资产目的不是以经营为目的；第四，交易行为实质系通过交易让平台公司向政府提供资金，资金来源不是项目经营现金流，而是融资资金。因此，审计组综合判断上述交易的实质系虚增财政收入。

值得注意的是，由于W区经济体量小，受宏观经济和政策影响度大，地方可调配资源较少，经济调控方式单一，辖区经济增幅有限，本级财政实际可用财力少。减收增支导致当年财政收支不能平衡，存在缺口。国有企业以融资资金缴纳的部分税费及非税收入被用于弥补缺口，如安排用于“三保”支出等财政刚性支出，当年无力再将资金“空转”回企業，如此交易并不会促成公司经营业绩，而会增加政府债务或隐性债务，加大了财政运行风险。

应当明晰的是，虚增财政收入没有形成实际可用财力，数字虚大了财政收入规模，可能形成隐形财政赤字，进一步加大了财政运行风险。虚增财政收入还扰乱了税收秩序，不能真实地反映地方经济发展情况，干扰了经济研判，进一步影响国家宏观调控决策部署。

为增强预算执行和财政收支的真实性、合法性和效益性，推进预算规范管理、建立现代财税体制、优化投资结构为目标。市财政局、市审计局《关于进一步规范预算执行和财政收支数据列报的通知》，对进一步加强预算执行管理、规范预算执行和财政收支数据列报提出了要求。其中要求强化收入预期管理，年度收入预期要与经济社会发展水平相适应，与财政政策相衔接。预算执行中，既要坚持依法征收、应收尽收，又要切实防止寅吃卯粮、虚收空转。同时要求，不得虚增或少列收入，上报数据应客观、真实反映财政收入情况，不得采用平台公司“先缴后退”“列收列支”等“空转”方式虚增收入。2021年6月，中央审计委员会办公室、审计署印发的《“十四五”国家审计工作发展规划》从指导思想、基本原则、主要目标、重点任务等方面对审计工作作出了规划，明确了“十四五”时期重点开展的政策落实跟踪审计、财政审计等八项审计任务。

立足新发展阶段，贯彻新发展理念，构建新发展格局。在财政审计中，审计人要坚持依法审计，坚持用事实和数据说话，助力提升财政财务收支真实合法效益性，促进加强财政资源统筹，优化财政支出结构，健全收入征管制度，提升收入征管质效，助力推动“十四五”时期经济社会高质量发展。

参考文献：

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[3]中央审计委员会办公室、审计署关于印发《“十四五”国家审计工作发展规划》的通知[EB/OL].[2021-07-21]. http：//www.gdyunan.gov.cn/yfynsjj/gkmlpt/content/1/1477/post_1477497.html#3321.

[4]重庆市审计局.非税收入组织管理审计操作指引[Z].2021.

[5]重庆市财政局，重庆市审计局.进一步规范预算执行和财政收支数据列报. [Z].2015.

（作者单位：重庆市大足区审计局）