“特岗计划”的政策变迁、实施成效与未来展望

郑新蓉|北京师范大学教育学部教授

孟雅琴|清华大学教育研究院博士研究生

CFP供图

教师是最重要的教育资源，是提升农村教育质量的关键。20世纪90年代到21世纪初，受财税制度改革、师范教育改革及大学生就业制度调整等因素的影响，农村地区出现“教师荒”。教师数量短缺、结构失衡、质量相对薄弱等问题严重制约农村教育的发展。为此，我国政府相继出台多项政策，解决乡村教师短缺难题，促进城乡教育均衡发展。其中，2006年教育部、财政部、原人事部、中央编办联合启动实施的农村义务教育阶段学校教师特设岗位计划（简称“特岗计划”）是历时最长、投入最多、补充力度最大、辐射最广的农村教师补充政策。

至2021年，全国累计招聘特岗教师超过100万，覆盖中西部地区22个省（市、自治区、兵团）的1000多个县、3万多所农村中小学，特岗教师已经成为我国乡村教师的重要组成，“特岗计划”对于加强农村教师队伍建设、促进城乡义务教育均衡发展、办好人民满意的教育发挥了重要作用。

“特岗计划”的政策变迁

“特岗计划”实施以来保持着较好的政策瞄准性，始终瞄准中西部农村贫困地区义务教育阶段，主要招聘新近毕业的大学生。调查显示，94.5%的特岗教师在乡镇及以下学校任教，30.4%在村小和教学点工作。17年来，在政策保持总体稳定的基础上，“特岗计划”实施范围不断扩展，在招聘规模、招聘条件、补助标准、岗位设置等方面依照社会发展水平进行了一定调整。

招聘规模近年回落。“特岗计划”的招聘规模在2020年前不断扩大，近两年呈回落趋势。从2006年招聘1.6万人扩大到2020年的10.5万人，“十四五”期间，“特岗计划”的招聘规模开始回落，2021年招聘8.4万人，2022年招聘6.7万人。

招聘条件有所提高。2018年以来，招聘条件中明确要求具有教师资格证书，严格“持证上岗”（受新冠肺炎疫情影响尚未取得教师资格证的情况除外）；学历要求也有所变化，2018年学历要求为“本科或高等师范专科毕业”，2019年调整为“以普通高校本科毕业生为主，鼓励本科师范专业毕业生应聘，特殊情况可适当招聘高等师范专科毕业生”。

补助标准不断提升。“特岗计划”教师的年人均工资性补助标准至今经历4次调整，补助标准从2006年的年平均工资1.5万元，提高到2018年西部3.82万元、中部3.52万元。

岗位设置不断调整。2006年岗位设置要求“侧重初中，兼顾小学”，原则上安排在县以下农村初中，适当兼顾乡镇中心学校。人口较少的边境县、少数民族自治县等可安排在农村生源占60%左右的县城学校。2012年调整为“初中与小学教师队伍补充协调发展”，2014年开始，明确提出“优先满足村小、教学点的教师补充需求”，2015年起，县城学校不再列为中央“特岗计划”设岗学校，但2021年起，适当放宽县城学校限制，强调“重点为乡村学校补充特岗教师”。

紧缺薄弱学科外延不断扩展。2014年开始，“特岗计划”明确提出“加强体音美、外语、信息技术等紧缺薄弱学科教师的补充”，2021年在此基础上增加思想政治这一学科的教师补充，2022年则进一步增加了科学、劳动、心理健康、特殊教育四门学科。

“特岗计划”的实施成效

“特岗计划”实施17年来，通过省级统筹、精心组织安排、开展专业培训、努力改善条件、健全考核管理等举措，其运行效率明显提升，基本实现了加强农村教师队伍建设、促进农村学生学业发展的预期目标，并在实际运行中产生了多重社会影响。

首先，“特岗计划”极大缓解了乡村教师短缺问题，优化了乡村教师队伍结构，促进了学生学业发展，构建了有效的农村教师补充机制。一方面，“特岗计划”招聘规模大、完成率高、留任率高。以2018年为例，该年全国计划招聘特岗教师9万人，截至当年9月底，实际招聘到岗8.52万人，计划完成率为94.7%。2015年，全国共招聘特岗教师6.73万人，截至2018年9月，有6.08万人经考核合格自愿留任，留任率为90.2%。2016年和2017年全国分别招聘特岗教师6.81万人和7.69万人，2018年分别在岗6.43万人和7.49万人，在岗率分别为94.4%和97.4%。

另一方面，“特岗计划”使得农村教师队伍的学历结构、年龄结构和学科结构都得到一定程度的优化。乡村小学专任教师专科及以上学历2006年仅为53.61%，2015年达到86.49%，2019 年高达94.79%，特岗教师是其重要力量；特岗教师平均年龄24岁左右，极大改善了农村教师尤其是边远村小和教学点教师老龄化的问题；此外，“特岗计划”集中补充了大量英语、信息技术、音体美等短缺学科教师，音体美、信息技术等薄弱学科专任教师的比例从2006年的6.38%、2015年的11.54%，提高到2019年的16.72%，有效缓解了这些课程资源缺乏、无法开齐开足的难题。

其次，“特岗计划”在促进学生学业发展上的目标也基本达成。特岗教师尤其是三年服务期内的特岗教师能够显著提升学生的学习兴趣、学习自律性和自我概念，让学生感知到良好的师生关系，最终促进学生的学业发展。“特岗计划”还实现了传统乡村教师招聘机制之外的制度创新，推动了“国标、省考、县聘、校用”的农村教师招聘机制的形成，提升了县级部门在农村教师招聘问题上的积极性，加强了县级部门对农村教师的规范化招聘和管理。

最后，“特岗计划”虽然主要着眼于加强农村教师队伍建设的目标，但其具有更广泛的影响。一方面，“特岗计划”使得农村教育面貌得以改善。特岗教师盘活了社会和技术资源，改善了学校的办学条件，有力地推动了农村学校的现代化。他们还积极参与乡村建设，主动融入当地社区，激发了学校和社区的活力。另一方面，“特岗计划”也促进更多方面社会目标的实现，包括：优先满足连片特困地区和国家扶贫开发工作重点县村小、教学点的教师补充需求，让教育成为稳固脱贫成果、实现乡村振兴的“金钥匙”；积极配合国家促进大学生就业的相关政策，扩大了高校毕业生的就业机会；个别省份通过“特岗计划”解决了部分代课教师的转正问题；民族地区的“特岗计划”则对促进民族融合、维护社会稳定、普及通用语言教学发挥了重要作用。

“特岗计划”的未来展望

在看到“特岗计划”一系列运行成效的同时，我们也必须看到其在政策制定和实施过程中存在的不足，并予以改进。

第一，“特岗计划”给一些贫困地区带来财政压力，部分地区待遇保障有待进一步落实。中央财政对“特岗计划”实行基础工资性补助，但同时要求特岗教师服务期间享受与当地公办教师同等待遇，由于近年来公办教师待遇提升相对较快，与中央的基础工资性补助差距日趋增大，给各地带来较大的财政压力。此外，实施“特岗计划”的省份大多相对欠发达、财力有限，近年来经济下行给各地带来较大压力，导致地方财政困难，落实教师待遇压力巨大。虽然绝大部分省份按照国家规定落实特岗教师享受当地公办教师同等待遇，但个别县（市、区）存在工资延迟发放、部分省份未实现津补贴同等待遇、服务期满未入编的情况。此外，一些省份养老保险、职业年金未全面落实。因此，建议“十四五”期间，中央相关政策对特岗教师的正式专业身份、养老保险、工龄计算、职称评定做出明确规定，全面保障服务期特岗教师的基本权益。在项目实施过程中，教育部应注重做好项目库建设和项目储备，加强事前、事中、事后的信息反馈与监控机制，以确保资金使用效益。同时，切实加强特岗教师保障政策落实工作的监督和检查，确保特岗教师“下得去、留得住、教得好、有保障”。

第二，“特岗计划”对教育人才的吸引力及政策激励作用有限。音体美特岗教师招聘难、使用难，特岗教师中女性比例持续增大，特岗教师队伍结构有待进一步优化。2020年北京师范大学课题组对6000名特岗教师的随机抽样调查结果显示，全国范围内女性特岗教师比例由2006年的49.6%上升至2019年的79.7%，其中2006年至2017年不断攀升，2017年之后趋于平缓；男性教师占比从2006年的50.4%降至2019年的20.3%。这在一定程度上反映出“特岗计划”在支持女性就业、提供更多适合女性就业的教师岗位上的优势，但同时也反映出特岗教师岗位对男大学生可能存在吸引力不足的问题。男性教师的不足给一些条件艰苦、偏远的农村小规模学校和教学点的师资调配带来了一些现实性困难。因此，有必要优化资源配置，在保持现有财政支持力度的前提下，适度控制特岗教师数量和实施规模，通过提高岗位待遇、完善各类社会保障措施等途径解决招聘难题，增加对男性的吸引力，优化特岗教师队伍结构。

第三，“特岗计划”对地方日益增长的教育质量提升诉求、特岗教师专业化发展与职业晋升诉求的关注稍显不足。这一定程度上影响了教师招聘的质量和三年服务期内教师工作的热情，带来了教师教学理念先进但实践能力较为薄弱等问题。对此，建议实行“普通特岗”和“优才特岗”分类招聘，以提高农村教育质量。将“特岗计划”教师补充的政策目标分为两个层级——第一个是首要的、基础性目标，确保中西部贫困地区农村学校合格师资补充的基本需求；第二个是在教师数量基本满足当地办学需求的基础上，增设以提升艰苦农村学校教师质量为目标的优质师资补充计划，并在双层目标的基础上细化达成指标。

第四，“特岗计划”具有显著的本土化特征。“特岗计划”实施之初，招聘呈现“在全国范围、全省范围、跨师范院校招聘教师，使得义务教育阶段的教师队伍具有跨地域、多元文化、多学科的特点”。来自全国各地的特岗教师带着不同的省域文化集聚乡村学校，极大地激发了乡村社会现代化发展的活力。但随着“特岗计划”的持续推进，越来越多的事实证明，来自本乡镇、本县、本市、本省的特岗教师更具稳定性。为使特岗教师更加适应乡村教育的实际需求、提高特岗教师的留任率、打造一支“招得来、留得住、教得好”的乡村教师队伍，近几年，多个省份的特岗教师招聘政策陆续呈现本土化特征，在招聘条件中对考生的生源所在地有所倾斜。全国特岗教师队伍中，省内就业人员累计占比92.5%，跨省就业人员累计占比7.5%。省县部门对本地区教师的偏爱带来特岗教师选拔范围的窄化，损害招聘过程中的公平、公正性。建议在加大对特岗教师质量监控的前提下，强化市场机制的调节作用，运用多种形式的激励手段，面向全国，打造一支研究农村教育、改造农村教育的特别教师队伍。