遗产地历史街区——平遥古城南大街保护与开发中政府行为研究

□梁增光/文

本文通过分析政府在世界文化遗产地历史街区保护进程中的行为作用和影响，总结出政府行为与遗产地历史街区保护发展水平之间的客观规律和关联因素等。选取“世界文化遗产地历史街区——平遥古城南大街政府保护与开发行为”为研究对象，对保护过程中的政策执行主体、政策对象、政策环境三个层次进行分析探讨,总结规律、经验和教训，找出其中存在的共性问题，并有针对性的提出相应的对策与保护措施，为文化遗产地历史街区的下一步保护工作提供一些有益的借鉴。

1 研究背景

随着社会的发展，许多具有重大文化价值的历史街区在城镇不断发展、提升过程中遭受到沉重的、甚至有些是无法逆转的损坏。这种普遍存在于历史文化区域保护工作中的“开发性破坏”问题也出现在文化遗产地历史街区的保护与开发过程当中，使其成为新型城市公共危机。如何更为有效地对文化遗产地进行保护与开发,成为地方政府管理部门所面临的棘手且紧迫的任务。

2 遗产地历史街区保护管理与商业开发的关系

如何让遗产地历史街区在顺应社会商业发展的同时保留其作为文化遗产的内涵价值，使历史文脉精神得以永续传承，这一问题值得我们所有人去深思和探究。商业模式开发下遗产地历史街区在保护当中所存在的问题大致如下：

2.1 忽视对历史建筑本身及周边环境的保护

在遗产地历史街区的保护过程中，由于诸多原因，一些历史建筑会受到破坏。首先，是由于房屋产权不清、费用不足、老城升级改造等原因导致一些历史街区的老式建筑长年失修、保存状况不佳，加之街区内的部分居民受利益的驱使，对所属的历史建筑进行肆意改造建设，对历史建筑物本身造成非常大的损坏。其次，是自改革开放以来，社会生产力大发展，中国城市化进程明显加快，规模化的街区升级、改造及新城建设，不仅破坏了原历史街区的文化氛围，而且对街区本身的历史特征造成冲击。更为甚者，盲目的开发、周边环境的不科学规划及对历史文化的误解及目标定位上的偏差，导致历史街区的整体策划方案不够成熟，交通流线不畅，新建的建筑，无论是在规模上、体量上，还是在外立面装饰及室内的一些布局等方面与原有建筑未能实现协调一致，导致街区原有的历史风貌和文化氛围缺失。

平遥古城申遗成功24 年来，在保护上践行“点”+“线”模式，通过“外围”环境统筹、推动实现“全城”原真性保护的终极目标。在实行“点”的保护方面，先后完成古城墙、双林寺、镇国寺、清虚观等国、省保单位，以及一批县保单位的全面保护性抢修，对县衙署、城隍庙、文庙等进行了复原。在实行“线”的保护方面，先后对南大街、东西大街、北大街等历史街区进行了全面复原维修。对古城内“土字街”两侧的百余处典型民居进行了保护维修。以范家街保护为例，探索在古城内打造古民居体验交流带，以完善古城历史文脉。另外，为有效杜绝街区内居民违法乱建问题，平遥县委、政府牵头开展了“拆违治乱”专项整治行动，并建立了常态化监管机制，取得很好成效。在实行“外围”环境统筹方面，按照当年阮仪三教授提出的“保护古城，另辟新区”的建议，从1986 年起，按照“新旧两城分开发展”的思路，启动了柳根新城建设。2011 年，又把这一理念提升为“中部神龟灵动，两翼凤凰展翅”，也就是在城中部强化保护，东部综合治理惠济河，西部开发双林新城。按照此种理念，平遥古城开展了“三步”环境整治行动。第一步是古城环城区域的整治。从“十一五”开始，平遥县规划投资30 亿元，分三期对城墙周边100 米至600 米范围内的不协调建筑进行综合整治;第二步是惠济河综合治理。全面铺开了惠济河综合治理，完成拆迁16 万平方米，铺开了惠济河河道治理和景观改造，完成7.2 公里的河道治理和惠济公园土建工程;第三步是双林新城建设。搭建起的双林新城建设框架，各项工程顺利推动，真正形成“古城古到底，新城新到家”的保护建设格局。

2.2 过度商业化性质开发，导致其历史原真性遭到极大破坏

由于街区保护所涉及的范围过于广泛，一些历史街区的保护体系相对薄弱，尚未建立完善的和系统化的保护规范，过于依赖于政府方面的一些条款政策制定和后期监管落实。一些地区因为政府规划不合理外加监管不力而进行规模化的大开发、大建设，区域内大量的历史建筑被拆除、损毁，一些遗留的传统建筑也被简单化和模式化处理，其历史价值失去依存。随着当今经济的快速发展，不少地产开发商参与了各地历史街区的改造和扩建工程，在巨额利润的驱动下，加上地方政府的监管不到位和法规体系的不完善，使得原有的规划方案无法全面贯彻执行，导致历史街区内出现大面积翻新和模仿现象，街区居民传统的生活形态遭到破坏，变成了商业氛围极浓的购物区，甚至有的直接引入房地产开发模式。这些以破坏传统文化价值的方式来快速提升经济效益的做法，无异于饮鸩止渴！

在全球经济飞速发展的今天，历史街区的商业开发需注意如下：一方面，要对历史街区的旧有风貌进行完好复原，充分彰显其厚重的文化底蕴；另一方面，又要借现代化的商业模式，带动历史街区内及其周边区域经济的综合协调发展。具体实例和经验如下：

（1）深入挖掘历史街区的文化脉络，大力弘扬历史遗产精神，切实传承其传统风貌及文化精髓。所谓的历史街区的文化特色不是建来就有的，而是在其漫漫的历史长河中，深度融合当地的文化习俗与生态环境而成的，地域性和文化性方面显得较为突出。在当今流行的商业模式下，只有在深掘其蕴含的历史文化价值基础上，同时再将其他相关配套产业链融入其中，形成多元、和谐的业态环境，并加以常态化的调控和整治，才能焕发出的无限生机与活力，进而推动其文化精神的高效传承。诸如：平遥古城南大街，又称“明清街”，自古以来就是平遥古城的商业中心，于2009 年，成功入选首批“中国历史文化名街”。目前共有店铺220 家，产业涉及住宿、餐饮、工艺品等，其中平遥特色与非平遥特色在各个类别中共存、传统与现代共存，形成了多元化的商业业态环境。为进一步规范南大街市楼周边业态，世界文化遗产平遥古城保护管理委员会（以下简称平遥古城管委会）制定出台“平遥古城南大街市楼保护范围内店铺经营业态负面清单”，对限制准入类项目做了具体明确，对与平遥古城传统商业文化和风貌不符的经营项目及存在安全隐患、威胁公共安全、破坏环境资源的经营项目实行了禁入措施，高效的管控措施让历史街区健康可持续发展成为可能。

（2）由于引进商业开发模式，改变了街区建筑的使用功能，由此在具体保护中，应据其商业性质，出台标准、政策，适度改造提升建筑物外立面及内在布局，进而推动街区的高效保护和利用。但所有的改造行动都应在不损坏建筑本身及破坏街区风貌的前提下开展。在保护其历史建筑的同时，又融入到了整个业态环境当中，将会大大提升其商业的附加值。平遥古城在这方面做了积极的尝试，也收获了很好的成效。地方政府先后出台《山西省平遥古城民俗客栈服务质量划分》《山西省平遥古城沿街店铺服务规范》《平遥旅游目的地发展规划》《山西省平遥古城保护条例》等，其中《山西省平遥古城民俗客栈服务质量划分》对客栈的服务质量、安全、卫生、环境和建设等要求做了明确；《山西省平遥古城沿街店铺服务规范》对街区内沿街店铺的安全、卫生、经营要求以及外立面、牌匾等的改造进行了明确，另外，2012 年平遥创建全国旅游标准示范县，建立了完备的旅游标准体系。对古城及历史街区有效保护利用起到了积极的引导作用。

（3）创设开展相关主题性活动项目，不断提升街区的文化特色氛围。由于引入商业业态，导致街区原有功能发生变化，需围绕街区历史文化主题，策划开展相关活动，挖掘新的街区功能特色。可结合街区周边环境特色及其历史文化底蕴，推出常态化或节假日主题性活动项目，转变消费理念，强化游客的参与体验度，传承弘扬街区历史文化精神。诸如：平遥古城在其“南大街”推出了“晋商神韵”常态化街区文化演出项目，起到了很好的宣传效果；在传统节日“春节”期间推出了“平遥中国年”活动，活动将民俗性、观赏性、参与性融合为一体，成为展示中国春节、元宵节民俗文化的主题品牌；另外，平遥古城以南大街及周边为试点，打造提升文化研学体验性项目，开发了晋商文化、镖文化、廉政文化等三十多个主题研学课程，营造了浓厚的街区文化传承氛围。

综上分析得出：历史街区的保护要时刻紧盯街区文化本质属性，深入挖掘其蕴含的历史文化价值，采取合理的商业开发理念和科学的管理模式对街区进行高效保护，才能使历史街区步入良性的、可持续发展轨道。

3 遗产地历史街区保护管理与居民的关系

3.1 历史街区的保护要始终坚持以民为本的理念

在历史街区得到合理保护的前提下，两方面措施必不可少，一是要采取有效措施，激发当地民众的内生动力，吸引其主动参与到保护队伍当中来；二是要着力解决街区内原住居民的生计问题。居民可以向外搬迁，也可以就地参与一些商业买卖活动，延续传承其原有的街巷文化特色，让民众切实体会到古城保护对区域经济和文化传承的巨大助推作用。

在申遗成功时，平遥古城内生活着4.5 万居民，截至目前，已有100 余个机关和企事业单位迁出古城，古城内人口下降到2 万人左右，缓解了古城保护压力。在合理疏导古城内人居密度的基础上，先后组织开展了“最美古城人家”“古城保护突出贡献者”“中小学生研学实践教育基地”等的评选活动，有效激发了民众参与古城保护的主观能动性。虽然平遥古城在提升民众参与古城保护意识方面做了大胆的尝试，也取得了积极的成效，但其在让古城民众共享旅游发展红利方面还有待深入探索，任重而道远！

3.2 整合资源，理顺管理体制，完善相关决策机制

在相关决策中，尤其是涉及街区改造的大型建设项目，要事先做好调研工作，采纳相关单位和当地民众的合理意见，制定出最优处置方案；设立地方专门的保护管理机构进行统一组织、协调，推动完善城建、规划、文旅等部门的高效合作机制，尊重文化遗产所在地人民群众的文化权益，正确处理好建设与保护的关系。诸如：于2013 年，平遥古城组建了其专门保护、管理机构——平遥古城管委会，在古城保护与管理方面发挥了积极的组织、协调作用，成功促成《山西省平遥古城保护条例》（以下简称《条例》）的修订实施，《条例》的修订实施对平遥古城保护具有划时代、里程碑意义，对针对性解决平遥古城在“保护、管理、利用”中出现的诸多问题提供了规范的、高效的法律依据。另外，建立了多部门合作参与的“文旅联席会议制度”，提升了保护管理成效，为“5A 级景区评定”“景区提档升级专项行动”“南大街街区风貌专项整治”等的顺利推进奠定了基础。

目前，平遥古城管委会已变更为平遥县一城两寺研究院，原先的古城保护、管理职能也得以调整。依据《条例》第五条第二款规定，“平遥古城保护管理机构依法履行相关保护职责”。为能更好地推动古城保护发展，相关上级部门还需重点考虑重新设置平遥古城保护管理专门机构事宜。

综上分析得出：通过专门保护管理机构的沟通、协调，以及多部门合作和民众的广泛参与，可高效推动历史文化古城和历史街区保护工作。

4 遗产地历史街区工作的点滴思考

（1）理顺管理体制，明确责任主体。整合政府管理工作，设置高规格的遗产地专门保护、管理机构，实现街区的科学规划、整体保护、合理利用和统一管理，利用体制创新高效解决街区保护、管理问题。同时，遗产地应成立“历史街区提升发展专家委员会”，由业界知名专家组成，全程参与历史街区提升发展实施项目。

（2）明确发展定位，在保护性修缮的基础上，适度合理开发旅游项目。有效保护与合理利用是辩证统一的，没有对历史街区的有效保护，就谈不上文化街区旅游开发中的合理利用。但只有保护性修缮而没有进行开发利用，那么所谓的保护性修缮也不具有可持续性。要科学处理二者关系，使之相得益彰。

（3）强化文化特色建设，把历史街区打造成中国特色文化街区。根据建设特色文化街区理念，将历史街区打造成中国文化特色产业街区，具体包括：首先是，高起点规划，把历史街区作为地方特色文化传承、弘扬和保护的重要窗口；其次是，历史街区的居民建筑应尽可能符合旧有风格，街区的商业模式尽量采用传统商业模式，让区域历史街区的历史回归感深入人心！

（4）加大配套设施建设力度，致力打造宜居、宜游和宜商的综合性历史文化街区。加强古城环境、交通等的管理和协调，做好排水、排污工作，及时处理城内垃圾，严格限制机动车出入等。

（5）加快推进政府职能转变，设立政府引导基金，充分发挥其杠杆作用。充分利用区域文旅发展产业的各项方针政策，加大优惠政策和资金方面的扶持力度，通过引入民间资本，提高市场资源配置效率，充分发挥政府资金“四两拨千斤”的巨大撬动作用，将历史街区真正打造成为鸾翔凤集、商贾云集的“文化名街”。■

引用

[1] 世界文化遗产平遥古城保护管理委员会.平遥古城南大街市楼保护范围内店铺经营业态负面清单[Z].2019.

[2] DB14/T 120-2004.山西省平遥古城民俗客栈服务质量划分[S].

[3] DB14/T 148-2006.山西省平遥古城沿街店铺服务规范[S].

[4] 山西省平遥古城保护条例[S].2018.