推进预算管理一体化改革的意义及建议

王 旋

（中国地震灾害防御中心，北京 100029）

预算管理一体化要求强化对预算单位预算编制整体的把控，疏通业务各环节的信息壁垒，实现不同业务模块之间的无缝衔接，从而促使业务管理体系实现流程化与程序化管理，能够实现对预算项目全过程管理，以提高预算管理的透明度与合理性，对预算项目进行全生命周期的管理，实现对预算管理的闭环管控，有效防范预算管理风险，并通过对各类信息系统进行整合，实现财务数据的集中与共享。

一、推进预算管理一体化改革的意义

（一）贯彻落实党中央重大决策部署

实施预算管理一体化可通过集中全国预算数据，动态掌握各级预算安排和执行情况，为更好地统筹财政资源、调整优化支出结构提供有力抓手，面对错综复杂的国际形势以及国内疫情不断反扑等客观因素影响，我国国内经济增速减缓，财政形势不太乐观，财政体系中的不稳定、不确定性因素较多，财政经济情况在今后较长一个时期内将处于“紧平衡”状态，收支矛盾较为突出。预算管理一体化是适应财政管理体系改革的要求，党的十九大报告指出，需要健全预算管理制度，通过建立透明、科学、标准的管理机制实施预算绩效管理。为了进一步推动预算管理体系的改革，实现财政资金的有效配置，充分发挥财政资金的效益，提升各类公共资源的统筹能力，需要加强对预算的管理，综合预算项目的质量管理和效益管理，推动国家治理实现现代化。预算管理一体化通过创新管理技术，建立现代化管理平台，打破信息壁垒，通过数据互通以及分析整合产生1+1＞2的结果优势，充分统筹现有资源，对贯彻落实中央重大决策部署，服务构建新发展格局，促进现代化经济体系的建成提供重要的数据支撑。

（二）深化预算管理体系改革

第一，提高财政管理的统筹力度。传统的预算管理体系缺乏统一的规范，不同地区之间的预算管理模式存在一定差异，缺乏对预算的刚性约束。部分预算单位对于财政拨款项目重视度较高，但是对经营收入等自有资金收入管理不足，不利于统筹资金管理各环节，也不利于实现不同环节之间的衔接。随着预算改革的逐步深入，一些深层次问题逐步暴露出来，如预算统筹力度不足、分配方法不够科学、预算约束不够有力、资源配置使用效率有待提高等，影响了财政资源统筹和可持续性，迫切需要以信息化手段驱动实现预算管理现代化，加快实现预算制度改革目标，推动实现国家治理体系和治理能力现代化。预算管理一体化实现对预算管理全流程整合，从各方面进行统一管控，从而提高资金管理的规范性。科学制定支出标准、全面规范预算管理和硬化预算约束，就必须实现各层级政府预算之间、各预算管理环节之间，以及政府预算、部门预算和单位预算之间的有效衔接控制，加强对部门和单位各项资金资产的统筹管理。因此，预算管理一体化既是深化预算制度改革的重要内容，也是支撑预算制度改革得以有效实施的重要手段。

第二，可以帮助实现预算单位和财政部门之间的有效衔接。预算管理一体化实现了财政部门和预算单位之间的联动管理，通过预算管理一体化体系有效提高了预算的刚性约束，减少财政风险发生的可能性，控制了传统管理模式下预算追加与调整的行为。通过预算管理一体化，以信息化技术为支撑，实现从额度拨付、预算执行、预算结余结算等管理的全面管控，从而加强了对预算的管理。

（三）有利于提高部门预算管理水平

第一，促使资金流向更加清晰。通过实行全流程电子支付，可以优化预算支出审核流程，全面提升资金支付效率，建立全覆盖全链条的转移支付资金监控机制，实时记录和动态反应转移支付资金分配、拨付、使用情况，实现资金从预算安排源头到使用末端全过程来源清晰、流向明确、账目可查、账实相符。另外，主管部门可全面掌握所属单位的资金使用情况，切实发挥审核监督指导作用，有助于更好地开展绩效监控、绩效评价等工作。

第二，提高预算精细化水平。预算管理一体化通过搭建全过程的管理平台，通过疏通各业务板块之间的内在联系，健全数据共享与互联机制，从而提高预算管理精细化水平。预算管理一体化将政府采购、资产管理等管理和预算管理流程都纳入信息系统中进行一体化管理，能够有效避免传统预算管理过程中浪费财政资源等一系列风险，通过整合各项信息系统实现业务流程的全面管控，有助于进一步改善预算管理的精细化水平，促使预算在执行的各环节充分考虑单位各方面工作的特点。

第三，预算管理一体化有利于优化传统的项目管理模式。预算管理一体化使所有支出项目都入库管理，按照支出分类将预算分为人员类项目、运转类项目，特定目标类项目，人员类和运转类项目按照“先有项目再安排预算”的原则，从项目库中选取项目进行预算管理，是从而提高资源的统筹能力。通过建立项目库的方式，实现了对项目绩效的有效管控，从而进一步提高了财政资金的产出效益与社会效益。

二、预算管理一体化改革的基本情况

在总结多年财政预算改革的经验上，2020年2月财政部印发了《预算管理一体化规范（试行）》的通知（财办〔2020〕13号），用系统化思维全流程整合预算管理各环节业务规范，通过将规则嵌入系统强化预算管理制度执行力，为完善标准科学、规范透明、约束有力的预算管理制度提供了管理规范、技术规范、监管要求。主要包括基础信息管理、预算指标管理、会计账簿、用款计划、政府采购计划管理、政府采购合同管理、履约验收结果管理、支付与核算、资产管理、动态监控、结账和报表编制等功能模块。截至2021年底，全国已有三十多个省、自治区、直辖市、计划单列市和新疆生产建设兵团先后试点地区以及5家试点部门上线实施预算管理一体化系统，取得了阶段性成效，为全面实行预算管理一体化提供了有力保障和丰富的试点经验。通过预算管理一体化改革，在目前取得了以下成效：传统的管理模式下国库集中支付、资产管理、预算系统等各系统之间相互独立，每个系统之间的数据储存口径存在差异，各系统的数据无法实现有效的共享，财务人员需要从不同系统中单独提取数据，增加了财务工作的复杂度，也不利于确保数据具有真实性与准确性。例如在传统资产管理模式中，资产存量过多的情况下仍可购置同类资产，主要原因是资产管理人员与预算管理人员各自使用的系统，数据之间不能互通，无法形成合力。通过预算一体化管理体系，能够实现预算管理与资产管理的全闭环式管理，通过一体化管控增加了系统之间的协同性，并提高财务人员的工作效率，促使不同岗位之间时间有效配合。

三、现阶段预算改革中存在的主要问题

（一）零基预算理念难以推行

中央部门根据业务分类需求分解二级项目并纳入财政部项目库实施后，各领域项目经费多半呈半固化状态，当年度预算金额主要建立在上一年度项目批复金额基础上加新增业务需求，虽然财政部近年来不断推行零基预算理念，但实际操作中很难触动各部门既得“基数”，并且考虑到现行经济情况，不得不本着“有保有压”的原则，根据项目的轻重缓急情况采用“基数－压减额”控制数预算模式，经济回暖之前财政零基预算推行难度较大。

（二）未全面统筹考虑单位基本情况

我国基本支出预算实行以定员定额为主的管理方式，预算分配环节中未充分考虑单位规模、存量资金、运行成本、所处区域经济境况、当地薪资水平等情况，使处在经济比较发达、薪资水平较高地区的预算单位缺口压力较大，不得不通过提供市场服务等方式创收来弥补基本支出缺口，导致公益性事业单位兼存一定的营利性质，否则无法保证人才队伍稳定和职责落实。

（三）预算管理衔接机制不够完善

我国预算制度总体框架体系虽早已建立，但是预算编制与国库执行、采购管理、资产管理等未能有效衔接，相关工作多是分头推进，各类程序标准不一致、口径不统一，数据之间难以互通，不利于监管与决策机构开展工作，很难统筹用好各类资源，数据转换整合压力较大，数据的真实性、可靠性难以保证，账表不符、表表不符、账实不符的基础错误屡见不鲜。

（四）预算执行结果未能得到有效运用

近些年，我国各部门逐渐加强对预算执行及绩效评价结果的运用，注意预算绩效工作实效，按照积极稳妥的思路，不断拓展应用的范围，但是预算绩效与预算分配挂钩机制作用发挥仍不充分，资金追踪问效责任制度仍不健全，绩效评价结果公开常态化机制未得到全面落实。

（五）预算执行不规范

目前预算执行的监管主要依靠稽查、审计、财政监管等手段，日常监督、专项监督和实时在线监控相结合的方式在事后发现处理，缺乏跟踪分析机制，未能整合发挥财政部门、主管部门、内部审计的合力，考核监管体系不健全，存在违规向实有资金账户划转财政经费、自行跨类调剂使用经济分类、人员经费挤占公用经费等问题。

四、对推进预算一体化改革的几点建议

（一）进一步完善支出定额标准体系

加快推进项目支出定额标准建设进度，完善通用一级项目，并指导各部门完成不同行业、不同领域的专用一级项目定额标准体系，推进预算工作的标准化、规范化，将业务活动与预算资金执行挂钩，提升预算编制的科学性和资金执行的准确性，同时，充分利用一体化的数据互通、对比优势，建立跟踪反馈实施机制，动态调整定额标准，提高财政资金配置效率。

（二）进一步推进预算绩效管理工作

建立绩效评价结果与预算安排实质挂钩机制，明确主管部门、牵头单位、项目单位责任，厘清责任边界，将预算绩效结果进行通报，并反馈执行中的问题，同时建立多途径绩效评价方式，对重大项目绩效完成情况进行全覆盖绩效检查，对一般性项目进行抽查。检查方式可采用基于一体化平台设置核实性审核提醒功能以及逻辑性审核预警功能，从而减少排查共性问题的时间，提升检查效率，对于疑似问题较多的单位或项目，可通过线上提供补充材料以及现场检查等方式进行检查。另外、财政部门应加强对其他部门的沟通指导，下大力气严格执行绩效目标管理，提升绩效目标和指标的科学性、规范性，突出项目的产出效果，合理设置指标值。

（三）充分整合现有资源形成合力

充分整合现有软件平台的功能，取长补短，如银行的财政支付模块已上线近十年，经过长时间与各预算单位磨合，已初步实现了各级预算单位的日常功能需求，在满足支付安全的前提下已有效提升了支付效率，另外做好各功能模块历史数据的核对融合，这对于一体化系统发挥大数据优势而言是先决条件，对于日后推动规范管理，提升管理水平，提高使用效率，统筹各类资源有着重要意义。

（四）充分发挥信息化优势加强结果运用

逐步构建起购置、使用处置前后衔接，预算、政府采购、资产管理环环相扣的全链条闭环管理体系，推进存量资产与新增资产的挂钩，在厉行节约的前提下促进均衡配置。预算安排环节逐步推动维护费用与实物资产相匹配，同时探索建立长期低效运转资产调剂共享机制，建立资产绩效评价体系。另外，以项目为主线将前期谋划、项目储备、项目实施、项目终止等各个环节有序串联起来，形成完整、清晰的管理链条，反映自始至终的全过程管理，并根据项目执行情况对决算等数据进行梳理、提炼并进行规律性分析，将科学合理的执行情况作为制订和调整标准的重要参考，根据存量资金以及其他资金收入情况加大对存量资金统筹力度，结合项目性质完善结余资金自动收回使用机制。

（五）加强资金支付监管力度

加强预算执行动态监控，重点围绕财政经费执行中是否存在年底突击花钱、跨功能科目及政府经济分类支付、人员挤占公用、共同占用项目等情况，购置资产是否超标准、超数量配置，政府采购是否按比例面向小微企业，三公经费执行是否超预算，是否存在向实有资金违规拨付财政资金，决算与预算执行情况不一致等问题。对预算执行中发现的典型案例应进行通报，及时纠正预算执行、会计核算存在的问题，加强对各部门的政策宣贯，强化部门本级的监管能力以及所属单位的财务管理水平。

（六）提高对预算一体化管理的重视

行政事业单位需要加强对预算一体化理念的宣传，认识到预算一体化管理涉及业务管理系统的升级，能够实现对各项管理流程的一体化管控，通过信息技术对行政事业单位的管理机制实现有序改革，这对行政事业单位内部员工的工作既是机遇也是挑战。员工的传统管理模式需要进行转变，部分员工可能无法适应预算一体化管理的变革而无法达到工作要求，因此行政事业单位需要加强对员工培训。首先，单位内部的财务成员需要主动学习预算管理一体化的相关知识与技能，学习资产管理、政府采购等多方面知识体系，紧随时代的发展转变思想观念。预算一体化管理让财务人员有更多的精力与时间注重对预算资金使用的管理，促使财务人员由核算型转向管理型的复合型人才。单位需要加强对内部财务人员的培训，促使财务人员从核算型转向管理型，引导单位职工充分认识到预算管理一体化对单位发展的重要意义，从而促使预算的各环节实现更为精细化的管控，实现对资源的统筹管理。同时，单位内部的全体成员要摒弃传统管理理念下的认识，认识到预算管理并非仅是财务部门的工作，而是涉及单位的全体员工，各级员工都需要主动配合预算管理，细化预算编制流程，促使财务和业务实现有效融合。其次，单位的管理层需要认识到预算管理工作的重要性，在预算编制过程中需要加强对单位内部各项工作的统筹力度，通过上行下效的方式让员工重视预算管理机制，实现全员参与预算管理的效果。

五、结束语

行政事业单位通过预算管理一体化的改革，也进一步推动了自身预算管理机制的优化，通过将各单位、各部门的财政拨款收支、事业收支等全部纳入预算统一管控，解决了部分单位自有资金盘活不足的问题，加大了财政部门对财政资金的监管力度，促使单位实现对预算的有序管理。针对预算一体化管理工作进行建设，对于财政资金的统筹管控有着重要的意义，未来还需要进一步优化预算管理一体化的建设，从而促使财政资金发挥更高的效益。