“双碳”战略背景下政府推进农业农村绿色发展的职能履行问题研究——以天津市静海区为例

□王 悦

（中共天津市静海区委党校，天津 301600）

我国提出要在2030 年前实现碳达峰，2060 年前实现碳中和。“十四五”时期是我国农业向绿色高质量发展的开端，同时也是碳达峰的关键期和窗口期。农业农村绿色发展对于“双碳”目标的实现具有非常重要的作用。农业既是巨大的温室气体排放源，也是蕴含巨大减排与抵消潜力的碳汇系统。《中共中央 国务院关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》指出，要加快农业绿色发展，促进农业固碳增效。2022 年中央一号文件提出，要推进农业农村绿色发展，研发应用减碳增汇型农业技术。

实现农业农村绿色发展兼具碳汇和碳源的双重属性，是实施乡村振兴战略的必经之路，是各级政府、基层干部开展农村生态环境治理工作需要认真思考的课题。近年来，静海区在环境治理中寻求发展路径，大力建设美丽村庄，主动承担起为实现“双碳”目标率先建设农业农村绿色发展样板的重任。

1 政府推进农业农村绿色发展的行为定位

政府作为责任主体，在“双碳”战略背景下对农业农村绿色发展具有重要作用。农业农村绿色发展的实践效果取决于政府的主导作用。

1.1 推进农业农村实现“双碳”战略目标的规划执行者

2021 年8 月，我国编制印发首部农业绿色发展专项规划，即《“十四五”全国农业绿色发展规划》，对“十四五”期间如何推进农业全面绿色转型、农村低碳发展做出了系统规划和安排。在农业农村绿色发展的政策指导下，基层政府结合本地区实际做好贯彻落实，找到“双碳”战略目标下符合实际的农业农村绿色发展之路。除了可以用市场机制淘汰落后产能外，还需利用相关政策弥补市场的不足。例如，出台针对农业农村绿色发展的投资、信贷、税收减免等优惠政策，为绿色转型提供经济动力。

1.2 推进农业农村绿色发展的服务提供者

1.3 推进农业农村绿色发展的责任监管者

政府作为推进农业农村绿色发展的第一责任人，必须发挥好监管者的作用。建立从投入到种养、运储、加工等环节的农产品质量安全监管闭环机制，健全农村生态文明建设、环境保护激励机制，规范农村环境执法行为，完善以绿色发展引领乡村振兴为核心的干部监督制度体系。

1.4 推进农业农村绿色生活方式的引导者

政府是社会风尚的引导者。在推进农业农村绿色发展时，可引导农民树立绿色发展理念，健全以绿色发展为目标原则的生态文化体系，深入挖掘优秀传统生态文化思想，将农村绿色生活方式植入文化产品，建设绿色生活服务和信息平台，向农民传播绿色生活的科学知识和方法等。

2 静海区农业农村绿色发展中政府职能履行现状及存在的问题

近年来，静海区积极贯彻农业农村绿色发展理念，以“双碳”战略目标为目的，实现农业农村发展绿色化、品牌化、优质化转型。

2.1 静海区农业农村绿色发展中政府职能履行成效

第一，以园区化加速产业聚集和融合创新。实施产业园区创建行动，采取市场化运作模式，吸引各类经营主体入驻，打造一批集农产品生产、加工、营销于一体的农业综合体。用高新技术改造传统农业，集成推广粮食绿色高产高效技术模式，实现粮食生产的绿色可持续发展。将病虫害统防统治与全程绿色防控有机融合，推进畜禽、水产养殖集约化、规模化，大力发展现代高附加值特色畜禽水产种业、观赏动物和休闲垂钓、微生态制剂、生物制剂、高效低残留兽药、绿色健康饲料等产业。

第二，以品牌化营销推进新产业、新业态发展。实施品牌创建提升行动，建立静海区农产品区域公共品牌。发展创意体验型农业，构建服务创意、生态创意、科技创意、文化创意业态发展模式。创新休闲农业公共服务模式，深入挖掘产业园区休闲功能，利用拓展区域内现有旅游景观资源和生态环境条件，开发生态景观、果园风光、绿色氧吧、住宿等项目。发展智慧设施型农业，开展智慧农业设施工程，建设温室大棚环境监测控制系统、工厂化育苗系统、产品质量安全监控系统等。发展绿色生态循环型农业，构建生态保护与效益并举的农业产业新体系。

第三，构建“一镇一业、一村一品”特色产业体系。建设特色小镇，以“绿色化全产业链，一二三产融合”为路径，建成5 个产业发达、生活宽裕、生态良好、创意智慧、生机蓬勃的现代农业特色小镇，建设一批特色产业专业村、民俗风情村。围绕瓜菜、水果、苗木花卉、中药食材、乡村旅游等产业，通过市场化、专业化、规模化和品牌化发展，培育壮大一批优势明显的特色产业村。

第四，强化标准化体系建设，推动农业农村绿色发展。构建全方位绿色农业标准体系，围绕农业供给侧结构性改革，以高质高效种养技术模式为目的，推广新型农业种植观念。围绕实现资源高效利用及生态建设，推广节水灌溉、秸秆综合利用、有机肥替代化肥等绿色农业发展生态环保技术。围绕提升农产品生产效能，示范推广轻简高效、节本降耗、机械化、智能化等技术。同时，加强对农产品质量的监管，建立质量追溯体系，围绕提升耕地质量开展行动，推进农田水利基本建设，加快生态林业建设和生态修复。

在2015年，中央一号文件中指出了我国农业成本存在的问题。我国所有农产品的价格较高、成本高，在高价格和高成本双重压迫下，农业生产形势越来越严重。再加上国内资源被过度开发，生态环境严重破坏，为我国农业的可持续发展带来严重影响。面对上述两种情况，我国需要利用国内市场和国外市场的资源，扩大对外投资规模和加强利用农业外资，促进农产品加工业出口贸易发展，对我国农产品对外贸易有重要意义。

2.2 静海区推动农业农村绿色发展中政府职能履行存在的问题

近年来，静海区农业农村绿色发展在区委、区政府的政策引导与鼓励扶持下，在特色产业转型升级、新型农业高效发展以及绿色乡村生态旅游开发利用等方面得到长足发展。但从走访调研中发现，基层政府对“双碳”战略目标理解不够深入，在农业农村绿色发展中落实“双碳”政策缺乏有力抓手，相关配套机制有待健全。

第一，农业农村发展政策体系有待进一步完善。2020 年9 月，“双碳”目标提出后，碳达峰、碳中和虽然成为全社会的热点话题，但相关研究较少。目前，静海区对农村地区碳达峰、碳中和的关注程度有待提高，农业农村“双碳”工作从顶层规划到相关制度规范尚未建立，路线图尚不清晰。

第二，“双碳”战略实施中各职能部门权责体系不清晰。农业农村要实现“双碳”战略目标不是一蹴而就的事情，是一项系统工程，需要各部门和地方政府整体联动。当前，“双碳”战略的落实在农村刚刚起步，农业农村绿色低碳发展的政策制定者、执行者和目标考核者权责不明确、不清晰，职责交叉的情况时有发生。调研发现，有关“双碳”的实施方案等内容归生态环保部门管辖，有关碳交易的内容归发改委管辖，农业农村绿色发展的相关内容归农业农村委管辖，在行使类似职能时存在严重的职能交叉问题，在问题的落实上存在部门之间互相推诿的情况。

第三，基层干部特别是农村干部未切实理解“双碳”战略目标的内涵以及发展理念。“双碳”战略目标在农村的贯彻落实需要以正确和深入的认识为前提。走访调研发现，个别基层干部不了解“双碳”的基本概念与上级部门出台的相关政策。现阶段，基层工作人员仅遵从和完成上级分配的绿色发展任务，推动生态建设依旧存在“等、靠、要”思想，对于农业农村绿色发展的认识有待进一步深化。

第四，未建立以“双碳”目标为引领的农业产业体系。当前，以分散小农户为主的种植业难以显现减排固碳规模效应，养殖业单位畜产品温室气体排放量较高，农药化肥的使用量较大，农林废弃物资源化循环利用效率有待进一步提升。在农业面源污染中，化肥面源污染是重要来源，也是最主要的碳源。养殖业中，禽畜养殖业污染排放量仍占农业污染源1/2 以上，农业源COD 排放基本来自养殖业。由此可见，现阶段静海区未完全转变多数传统农业生产经营方式，未完全建立绿色发展的产业体系，未真正形成农业生产发展与资源环境承载力相匹配的发展格局。

3 推进农业农村绿色发展中优化政府职能履行的路径

在保障粮食安全及社会发展的前提下，实现“双碳”目标压力较大。在此背景下，对基层政府推进农业农村绿色发展的职能提出了更高的要求。

3.1 以“双碳”战略目标为引领

科学规划，合理编制农业农村绿色发展规划。在“双碳”目标引领下，静海区应推进农业领域实现碳达峰、碳中和，大力发展绿色农业与绿色低碳生态循环农业，实施绿色兴农工程，构建与资源环境承载力相匹配的农业发展格局。未来，在基层政府推进农业农村绿色发展中，要科学合理地编制“双碳”目标下农业农村发展规划，有思路、有举措，结合本地区发展实际，在政策制定中充分听取群众的意见。

保障各项规划有序进行，规范农业农村绿色发展的各项制度。一是完善农业农村绿色发展的相关财政制度。例如，设立“双碳”目标下农业供给侧改革发展的专项资金等，发挥政府总揽协调作用，多方融资参与农村绿色发展。二是建设绿色发展的监管机制。利用大数据等科技手段，建设农业农村碳中和、碳达峰监控平台，对生态数据进行实时跟踪、监控，合理整合本地区自然资源数据。三是建立生态补偿制度，为农村绿色发展提供保障。

2021 年9 月12 日，我国印发了《关于深化生态保护补偿制度改革的意见》（以下简称《意见》），这是“双碳”目标下推动农村绿色低碳发展的重要文件。《意见》指出，要加快健全分类补偿与综合补偿统筹兼顾、纵向补偿与横向补偿协调推进、强化激励与硬化约束协同发力的生态保护补偿机制，通过受益者付费、保护者得利的方式，实现农村经济社会发展和生态环境保护的双赢。

3.2 以履行绿色发展的服务职能为宗旨

优化行政资源配置，增强协同合作。现阶段，越来越多的人追求良好的生态环境，趋向于享受基本的生态型公共产品服务。“双碳”背景下，面对社会诉求，政府需要规范自身行为，强化公共服务职能，优化资源配置。

一是建立相关部门联合联动机制。梳理有关部门的职能，理顺联合处理的相关制度，形成分工明确、无缝对接的协同合作格局，共同推动绿色发展。二是建立推动农业农村绿色发展的信息共享机制。针对碳达峰、碳中和以及碳汇问题，建立专门的信息共享机构，负责整合梳理、协调相关信息，并将有用信息及时提供给农民或农村集体组织。三是成立农业绿色发展建设领导小组。领导小组成员按照职责分工，制订落实政策措施和实施方案，加强成员之间的协作配合，健全议事协调机制，加强谋划决策和工作调度，解决好重大问题。

3.3 以强化农村人才队伍建设为抓手

推进绿色生态科技创新型农业建设，发展农村新产业、新业态。科技创新离不开人才，实现农业农村的生态创新需要专业人才的支撑。要加强农业干部队伍素质能力建设，造就一支懂农业、爱农村、爱农民的队伍。出台激励政策，激发农业科技人员干事创业、担当作为的热情和激情。支持下乡返乡人员领办创办涉农主体和农业项目，掀起农村“双创”浪潮。

培养新型职业农民的“工匠”精神和农业企业领头人的“企业家”精神，让高素质劳动者成为带动绿色农业农村发展的主力军。发挥各类人才的优势，立足绿色发展，挖掘农业多种功能和农村多元价值，拓宽农业产业发展格局，增加产业门类，迎合形势重点发展农村电商、乡村休闲旅游等新业态。

3.4 以构建“一镇一业、一村一品”特色产业体系为目标

弘扬农村传统文化，增强绿色发展文化意识，以绿色生态理念引领生态经济发展。充分挖掘本地生态资源，利用数字化手段，打造“农业+工业”“农业+服务业”“农业+旅游业”“农业+康养业”等多业态融合模式。在实现农业农村绿色可持续发展的前提下，坚持“政府引导、多方参与，融合驱动、生态友好，以农为本、农民受益”的原则，立足自身资源禀赋，因地制宜打造特色产业集群。

以“绿水青山就是金山银山”的发展理念为引领，发挥生态文化的影响和浸润作用。向农民普及“双碳”战略目标要求，利用新媒体手段将生态文明、绿色发展的内容传送到每一家、每一户。增强村民对绿色文化的认知和判断力，使绿色发展意识深入人心。从农产品的生产、加工到销售环节，树立绿色的消费观念，提升农民的生态文明道德素养。

3.5 以强化农业农村绿色发展责任落实为保障

建立有效的绿色发展责任行为监督机制，并将其运用到奖惩考核中。探索农业农村绿色发展考核评价机制，强化目标管理，将绿色农业发展工作纳入经济社会综合考核中，科学制订考核评价指标体系。实现对规划实施过程的跟踪管理，对农业农村发展的重点工程和重点指标的落实情况进行效果动态监测。建立健全农业发展项目规划中期评估机制，及时依据评估结果修订完善规划内容。有效运用评估结果，将其作为责任部门领导干部选拔任用、奖励惩戒的重要考核依据。