“四治联动”：资源型城中村改革治理的新模式——基于山西省太原市X 村的调查与思考

□柴馨雅

（山西大学政治与公共管理学院，山西 太原 030006）

1 问题的提出

改革开放以来，由于我国大部分城市普遍存在未来新增用地量难以满足经济与社会发展需求的问题，为适应当地产业结构升级和经济发展方式转变，各地相继开展了城中村改造工作，以进一步改善人居环境、优化城市空间布局、推进城市化进程。“十四五”规划明确提出要“加快推进城市更新，改造提升老旧小区、老旧厂区、老旧街区和城中村等存量片区功能”，城市更新毫无疑问成为“十四五”时期国家重大发展战略。资源型城中村由于其拥有丰富的矿产资源，通常以矿产资源开采和加工等产业为主导产业，不仅资源型依存度较高，而且普遍面临资源枯竭、生产方式粗放、产业结构单一、生态破坏与环境污染等问题。在当前中国社会转型的关键时期，若不能有效解决资源型城中村的治理问题，不仅制约其自身发展，也会阻碍城市化进程。因此，新时代资源型城中村如何利用资源优势，因地制宜地推动产业结构转型升级以稳定增加农民收入，形成良序善治的治理格局，是当下急需研究和解决的问题。

当前学界关于城中村改造的研究多从经济视角出发，运用博弈关系分析城中村综合改造中各主体之间的利益关系，主张将经济机制引入到行政管理中，对城中村事务进行分类管理。近年来，治理理论作为政治学、公共管理学界涌现的重要思潮，在社会各领域已经得到了广泛应用，然而少有学者运用治理理论研究资源型城中村的综合改造。党的十九大报告提出构建自治、法治、德治“三治融合”的乡村治理体系，为资源型城中村的转型发展提供了新的治理思路。随着网络化、数字化及信息化的不断发展，技术赋能在一定程度上解决了治理中自治主体缺席、两委监管空置、乡村认同淡化等问题，有效推动了“三治”之间的有效融合。因此，在技术赋能的背景下，从自治、法治、德治“三治融合”迈向自治、法治、德治、智治“四治融合”成为我国乡村治理现代化的必然趋势。

文章以山西省太原市X 村为例，从自治、法治、德治、智治4 个视角出发，分析了资源型城中村X 村综合改造所面临的治理困境，提出了构建自治、德治、法治与智治“四治联动”的乡村治理新模式，以解决资源型城中村综合改造中的治理难题，为当前完善我国基层治理制度、构建共建共治共享的社会治理体系提供一定借鉴。

2 “四治”视角下资源型城中村X 村的治理困境

X 村位于太原市万柏林区西部，处于太原市工矿区，城乡交错，交通便利，历史悠久，文化源远流长，矿产资源丰富，工矿业发达，境内有煤炭、硫黄、石灰等矿藏，开采时间长达千年，例如煤炭开采可上溯至唐代，硫黄、石灰开采也可上溯至宋代。X 村所处位置既是太原盆地通往西山的战略要地，毗邻太原市中心，又是太原市通往晋西及陕西的咽喉要道，104 国道横贯全境，并有多条工矿铁路支线环村四周，优越的地理位置为X 村工矿业的长足发展奠定了坚实基础。

随着经济的发展，城市用地面积不断扩张，位于太原市通往晋西及陕西咽喉要道的X 村被纳入太原W 区城中村改造建设项目规划中。2018 年，由区政府牵头，X 村与Q 企业合作签订“文旅小镇”改造建设项目，开发建设特色“文旅小镇”。然而，由于X 村长期以来存在的治理问题，在拆迁、农用地流转及建设用地征地过程中，频频遭到村民抵抗，整体拆迁改造工作进度缓慢，“文旅小镇”建设项目难以顺利进行。X 村在发展过程中长期存在干群矛盾突出、村两委干部素质参差不齐以及集体利益分配不均等治理问题。

2021 年，中共中央、国务院印发了《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》（以下简称《意见》），提出要提高基层治理社会化、法治化、智能化、专业化水平。《意见》提出，基层治理要在自治、法治、德治“三治融合”的基础上，加强基层智治，使自治、法治、德治、智治实现“四治联动”。自治是指通过自治主体的自我管理、自我服务、自我教育，发挥自治主体自身作用，以实现主人翁地位；法治是指通过规范性力量为自治和德治提供规则与保障；德治是指运用道德规范、非正式制度等柔性力量，以弥补基层硬治理的不足；智治是指通过技术赋能构筑新型基层治理体系，以提高基层治理的智能化与专业化水平“。文旅小镇”建设项目难以在X 村顺利推进的关键原因在于该村治理能力不足、村两委干部素质参差不齐以及村两委层面缺乏必要的管理监督，出现部分村干部公开贿选、欺压村民等现象，又因与村民在土地确权问题上多次发生纠纷，集体利益分配不均，干群关系紧张，拆迁带来的地权纠纷和土地赔偿款等问题，进一步激化了干群矛盾。X 村中存在的干群矛盾突出、村两委干部素质参差不齐以及集体利益分配不均等治理问题体现了该村治理的失败。

基于此，文章从自治、法治、德治、智治这4 个视角出发，分析了X 村出现干群矛盾突出、村两委干部素质参差不齐以及集体利益分配不均等治理问题的原因。

2.1 自治：主体缺位

自治是“治理为了人民，治理依靠人民”的生动体现。村民自治要求广大农民群众在农村基层直接行使民主权利，依法自我管理、自我教育、自我服务，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。

近年来，城乡发展带来的收入水平、医疗服务差距不断扩大，X 村外出务工人口增多，人才流失严重，作为自治主体的村民不断向城市流动，整个村子呈现“空心化”趋势。大批乡村治理所需要且文化素质较高的青壮年劳动力逐渐向城市转移，使X 村的村民自治主体常态化“缺席”，村民自治机制“徒有形式，而无实质”。同时，治理人才的缺乏使X 村村集体涣散，干部懒政怠工，集体组织形同虚设，村民自治制度难以有效运行。

2.2 法治：意识淡薄

法治是治国理政的基本方式，在全面依法治国的时代背景下，树立法治思维是实现乡村高效治理、建设“法治乡村”的重要前提。X 村在城中村改造过程中矛盾重重、难以推进，究其根源在于法治意识淡薄。一方面，村民法律意识淡薄，遇到问题时不是采用法律武器维护自身利益，而是信奉“信访不信法”“大闹大解决、小闹小解决、不闹不解决”的原则。例如，煤改运动的开展使X 村村矿被迫关停，村两委在利益的驱动下非法征用村民耕地建房出售，为保护自身经济利益，村民集体联名上访进行抗争。在问题未得到有效解决后，村民选择向北京越级上访。另一方面，在人治文化的长期影响之下，X 村的法治传统严重缺失，传统的封建意识形态仍占据主导地位，当地村干部奉行“金钱至上”原则，法治意识淡薄。在换届选举过程中，X 村村委长期存在竞选者公然贿选的情况，干部上任后为追回成本，多次侵犯村民利益，私下出售集体土地与房屋，以谋求自身利益。

2.3 德治：认同淡化

德治是中国自古以来就有的治国理论，中国古代主流意识里的“德治”便是强调以道德去感化人、教导人。在熟人社会中，伦理道德与乡规民俗根植于人们内心，其作为内心的法律，成为约定俗成的普遍社会行为准则，对人的教化起着“春风化雨，润物无声”的柔性效果。然而，德治在X 村的缺失显而易见。在城镇化过程中，X 村内部在物质、经济、文化、价值观等多方面都出现巨大的结构性变迁，城市化的冲击使当前X 村的德治面临“传统解构”与“现代断裂”的发展困境，村民的认同感与归属感不断淡化，建立于村民认同之上的村规民约和以此为根基的乡村德治也将被削弱。

2.4 智治：建设短板

智治是社会治理现代化的重要方式，是体现新科技革命的重要标志。近年来，随着信息技术、人工智能的发展，党和政府高度重视将互联网、大数据等信息技术引入社会治理领域，明确提出要把科技支撑作为健全社会治理体系的重要内容，以完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系。尽管“数字乡村”建设前景广阔，然而在X 村数字化治理尚未开始，“硬件”“软件”建设均存在短板。X 村存在的自治主体缺位、村两委监管空置、认同淡化等治理问题难以通过技术赋能解决，难以实现“三治”有机结合。

自治主体缺位、法治意识淡薄、村民自身认同淡化以及数字化建设所存在“硬件”与“软件”短板等问题，制约着X 村进一步提升村两委组织领导能力、健全治理体系、推进多元治理主体有机结合以实现乡村“善治”，不利于推动该村综合改造。

3 “四治联动”：资源型城中村治理困境的破解之道

“十四五”时期是乡村治理有效全面实现的关键时期，要准确把握新时期乡村治理的重点领域，理顺治理主体之间关系，实现“四治”联动，以实现乡村治理有效。破解资源型城中村治理的困境，关键在于构建一个以基层党组织统领，自治、法治、德治、智治“四治联动”的基层治理体系，基层党组织为领导核心，自治为基础，法治为保障，德治为基石，智治为支撑，四者有机结合，协同推进。“四治联动”乡村治理体系的构建需要充分发挥基层党组织领导核心的统领作用，激发自治活力，以法治为保障，以德治为支撑，推行智治服务。通过基层党组织的统一领导，以技术赋能使自治、法治、德治深度融合，形成良序善治的治理格局。

基于此，文章聚焦于构建新型基层党组织、完善村民自治组织选举监督机制、推进法治乡村建设、锻造具有自身特色的乡土文化以及推动乡村数字化治理5 个方面，为构建“四治联动”乡村治理体系、破解资源型城中村治理困境提出具体建议。

3.1 构建新型基层党组织

农村基层党组织是农村基层社会治理的领导核心，是“四治”主体的重要组成部分。多年来，X 村村干部在矿改、拆迁、村级资源使用等领域谋取自身利益，严重损害了当地村民的利益。村基层党组织腐败涣散、领导公信力低、制度建设问题突出，干群矛盾激化，基层党组织重建迫在眉睫。完善基层党组织建设，应增强党组织领导能力，首先，健全农村党员接收机制，确立常态化、制度化的“两学一做”“三会一课”等党员教育培训制度；其次，健全完善的基层党组织带头人选拔机制；再次，确保村两委干部通过法定程序选举就任，同时推行党员设岗定责制度。

3.2 完善村民自治组织选举监督机制

村民自治制度的实行体现了我国人民当家作主的理念，有利于实现村民的自我教育、自我管理、自我服务“。四治联合”治理模式的实现要解决自治问题，村民自治组织的选举作为村民自治的核心，其关键性不言而喻。X 村多任村书记的选举都存在违法行为，并由此滋生了许多问题，究其根源在于缺乏明确有效的选举监督机制，没有明确的监督主体、监督方式、监督范围以及监督对象，民主选举难以得到保障。完善村民自治组织选举监督机制，首先，应明确选举监督的主体，成立村民选举监督委员会；其次，要加强宣传教育以提高村民的选举监督意识，通过公告宣传、集体培训等形式提高村民的民主监督意识与能力。

3.3 推进乡村法治建设

在依法治国的时代背景下，建立健全乡村治理体系尤其要树立法治思维，发挥法治在农村基层社会治理中的主导作用，建设法治乡村。X 村长期以来未形成良好的法治文化氛围，法治服务机构尚未建立，“法治进乡村”等活动尚未落实，法治服务资源匮乏，村民法律诉求难以得到解决。推进乡村法治建设，首先，根据村庄实际情况定期开展“法治进乡村”活动；其次，定期开展农村法律援助、司法救助以及公益服务；再次，在村庄内部形成良好的法治文化氛围，倡导村民运用法律手段解决各类纠纷。

3.4 锻造具有自身特色的乡土文化

我国传统文化由乡土文化发展而来，乡土文化是中华文化的源头，而乡村是中华文化的重要载体，对于继承和弘扬中华传统文化，乡村有着义不容辞的责任。乡土文化对于乡村德治有着内力驱动作用，德治的基础在于“生于斯、长于斯”的乡土文明。受城市化影响，随着X 村村矿关停，外出务工人口增多，特色文化的传承主体不断流向城市，文旅小镇重建工作不仅没有让昔日辉煌的“旱码头文化”重塑光辉，反而激化了干群矛盾，滋生了许多问题。乡村发展需要传承优秀传统文化，并在此过程中锻造具有自身特色的乡土文化，增强村民的身份认同感，这样才能在城市化、工业化发展的浪潮中屹立不倒。

3.5 推动乡村数字化治理

加快乡村数字化建设，不仅有利于顺应全球农业发展趋势，打破城乡数字鸿沟，而且有利于引领农村转变发展方式，激活农村增长潜能，提升乡村社会治理能力。推动乡村智治有利于夯实乡村自治基础，推进法治建设，强化村民认同，实现“四治”协同推进。推动数字化治理，首先，要推进网络基础设施建设，推动网络信号全面覆盖；其次，要发挥各类信息服务系统在连通资源、管理和指导村级事务中的作用，搭建数字治理平台，以助力乡村治理。