农村土地确权中的法律问题研究

□董 灿

（河北工程大学文法学院，河北 邯郸 056038）

土生百物，地载万代。土地制度作为一个国家的根基性制度，关系到人民的切身利益和社会安定，更关系到一个国家的发展前景。土地作为农民生身立命的根本，在宏观上可以整合农村闲置土地资源，促进农村土地流转市场健康发展；在微观上能够保障农民的个人土地权益，这是农民解决温饱问题最基础的物质资料。

在司法实践中，相关政策和制度的约束导致土地的归属难以落到实处。因此，土地确权工作的开展与落实关系到农民的根本利益，迎合了广大农民群体的现实需求。同时，解决好农村土地确权问题能够在很大程度上化解邻里矛盾，解决土地纠纷，已然成为了推动农村发展、促成乡村振兴战略实现的关键一环。

土地确权是指根据法律法规、政策对依附于土地之上的所有权、使用权以及他项权利的确认，即划定一定范围内的土地隶属关系，并划定所有人的权利义务范围。土地确权是农村发展、乡村振兴的关键环节，对于实现农民的权益、解决土地纠纷具有举足轻重的影响。

党的十九大报告中所提出的乡村振兴战略将解决“三农”问题提升到了新高度。中共中央、国务院多次在文件中申明要切实开展农村土地确权和颁证工作。可见，在国家的政策中，将农村土地确权登记工作视为当前及以后工作的重心。然而，各部规定土地确权主体及程序的法律都施加了当事人申请的条件、步骤等，程序烦琐，将土地确权行为排除在政府工作职责范围外，即让村民个人去收集土地确权所需的证据资料并取得四至邻居的同意。

有研究对浙江省崇福镇农村地区、海南省东方市、广东省广宁县白坎村、云南省开远市等区域经验进行探析，提出了通过加强治理主体间监督来提高乡村制度化程度，强化乡镇政府在农村土地确权中的职能作用，建立群众监督体制。有学者研究广东省的情况梳理了农村土地确权中的主要问题，并深层剖析了农村土地确权所依据的法律法规，认为政策法规问题是阻碍农村土地确权工作开展的绊脚石。土地确权所依据的法律文件众多且存在部分内容重合或相互排斥的情形，有观点认为，鉴于土地确权中土地界限不清、法律规范与政策文件相冲突等复杂的问题，在具体实践操作中需要多部门统筹推进，但相反的观点认为，不同部门之间职能交叉与冲突不利于相关工作的开展。

文章认为，开展农村土地确权工作应于法律法规中明确土地确权的具体条件，理论上明确土地的公有性属性；实践中明确行政机关的责任，构建符合我国土地国情的农村土地确权制度。其中，关于土地确权的繁杂法律法规应如何明晰确权的主体以及相关程序，在土地确权中应如何充分发挥行政机关的职能，这些现实问题是解决土地确权问题的难点。

1 我国农村土地确权制度的问题

1.1 行政机关职能缺位

关于土地确权的性质，不同研究存在不同的见解。在行政法的视野中，土地确权是由个人到行政机关申请并提交相关材料，行政机关批准后再经过四至邻居的同意，才能拥有合法的土地。有研究认为，农村土地确权是由相关管理部门依照法律法规在对土地的基本情况、变动、隶属关系等进行审查后予以颁证认可的活动，但对相关管理部门未作具体界定。有观点认为，土地确权是一种政府的行政行为，是政府在勘察土地、听取当事人的意见后对该块土地上的所有权等其他权利予以确认，即土地确权在行政机关的职责框架之下。

从行政法的一般原理来说，行政应以追求公共利益或公共福祉为目的，行政机关的主要职责是维护社会运行的秩序，保障公民的合法权益。由于社会的变迁、发展以及人们价值观念的变化，对于立法者未加以规定或者未作出详细规定的事务，如土地确权，行政机关应该在法律允许的范围内行使裁量权，积极承担起行政职能。落实到土地确权领域，在《土地管理法》、行政法等法律对土地确权没有明确规定的情况下，行政机关应该发挥指引性、主导性作用，而不是由不懂法的村民自行收集材料，反复周旋于行政机关与四邻之间，以换取本属于自身的合法权益。现实中往往存在行政机关之间相互推诿、无理由驳回村民土地确权申请等情况，由于行政机关的自身懒政与逃避，极难申请确权证书成为我国目前土地确权中的普遍现象。

1.2 法律规定不完善

我国《土地管理法》以及《不动产登记暂行条例实施细则》都规定了农村中土地确权的相关步骤和条件，即土地确权主要依照当事人的申请进行，当事人自行收集并向有关部门递交材料，由行政机关对材料的完整度以及是否符合规定进行审核，对于符合颁证相关规定的材料予以确认；对于不符合法律规定的材料，还需要让当事人找邻居签字同意来达到界定土地四至范围的效果。然而，由农民自身收集材料具有很大弊端，由于农民不太了解法律法规，相关材料难以收集，只能通过一遍遍地询问以及补正材料来申请土地确权。如果因为历史原因、人情世故原因，农民确实没有能力收集到相关材料或者无法让邻居同意签字，就无法界定土地的四至范围。如果因此不向农民颁发土地所有权证，农民将丧失对土地的合法占有，剥夺了其基本的生存基础，这将对农村的经济发展、生活安定、农村治理等产生不利影响；如果在材料不齐全的情况下向农民颁发了所有权证，是对现有法律规定的驳斥与冲突，这种棘手的情况使确权机关在近些年的土地确权工作中处于进退两难的境地。现实无法落实法律法规政策，使其与土地确权工作严重脱节，这反映出国家土地政策的现实问题，也涉及土地制度公有还是私有的理论基础。

总而言之，改变法律法规政策与现实确权工作相脱节的情况是解决农村土地确权问题的重中之重。我国土地确权工作在现实中存在的很多问题与我国相关法律规定不完善有密切联系。

2 土地确权制度的法律与理论分析

2.1 法律分析

进一步深化土地确权，保障农民切身利益已经成为土地确权制度改革和发展的重要方向，在土地确权工作中充分发挥行政机关的作用也成为了改革的趋势。《中华人民共和国宪法》第六条和《土地管理法》第二条明确规定了土地公有的性质，任何单位和个人不得非法占有土地。同时，法律也明确规定了国务院土地行政主管部门的管理和监督职能。然而，《土地管理法》在规定土地公有性质和行政机关行政职能的同时，却又矛盾地将行政机关置于被动位置，即行政机关负责最后的登记审核和造册。法律条文之间的矛盾以及让当事人自己去申请土地确权的政策倾向使行政机关在土地确权过程中往往存在懒政情况，当事人拿着齐全的材料申请行政机关批准时，行政机关会找各种理由推脱、驳回，使当事人寻找可能并不存在的材料。土地作为社会共有财产，本该由享有公权力的行政机关予以确认，但在法律中并未规定行政机关的此项权利，现实中，行政机关也处于逃避情况。为了杜绝该现象发生，需要完善具有漏洞的法律法规，将政府由不作为转变为积极作为。

2.2 现实分析

目前，农村地区主要存在的土地矛盾是农户与农户之间的矛盾，大体表现为农户与农户之间的宅基地划分不清楚，导致确权面积上存在矛盾等问题。在宅基地上拥有住房的农户，其中一方越过宅基地的界限，就会产生矛盾，甚至引发暴力事件。例如因土地纠纷无法化解最终酿成惨案的莆田杀人案，犯罪嫌疑人欧某中拥有合法的建房手续，却在盖房时被邻居以宅基地有问题为由多次阻挠，经过多方求助以及多次调解后仍未能解决问题，最终在2021 年10 月最后一次纠纷时酿成惨案。如果土地矛盾能够及时化解，行政机关能够积极作为，保障欧某中的权益，可能就不会酿成悲剧。

现实中处理土地纠纷时，由于历史遗留问题、邻里关系问题等，调解人员无法轻易介入纠纷，更无法有效化解矛盾。很多时候为了促使确权工作顺利开展，调解人员都是劝说双方当事人冷静处理，暂时停止确权，然而这并不能从根本上解决矛盾，一旦出现导火索，矛盾便会急剧显露。

依据相关的行政法知识，行政机关在履行职责时有主动依职权履行和依当事人申请履行两种模式。在土地确权过程中，若行政机关不积极履行应当主动履行的职责，如现场勘查四至边界等，或者在当事人提出申请后逃避履行，以自己并非土地确权的主体为由推脱责任，则构成行政法中的重大违法。现实中很多较为复杂的土地矛盾都是由于行政机关无理由地推脱，导致矛盾激化。如果行政机关能够充分听取当事人的意见，积极到现场查看情况，及时调解矛盾，就可以避免很多由土地权属所引发的纠纷。因此，应充分发挥行政机关在土地确权中的职能。

3 土地确权制度的完善措施

3.1 发挥行政机关的行政职能

行政机关在我国主要发挥着行政管理职能，以“为人民服务”作为宗旨，即在具体工作中要时刻体现出人民利益至上。然而在具体行政行为中，行政不作为现象时有发生。在土地确权领域，具有法定职责的行政机关及其工作人员应当依法履行确权职责，但其却由于各种原因拒绝履行或消极迟延履行职责，致使行政相对人的权利受到侵害。

为了避免行政机关在土地确权过程中懒政、逃避义务，首先，可以借鉴一些先进国家和地区的做法，学习成熟土地确权国家的经验，如在德国开展的政府主导自上而下的土地确权。其次，在土地登记方面，土地行政管理部门要积极主动发挥主导性，要求行政相对人办理土地登记以确定土地隶属关系。同时行政相对人也要积极要求行政部门对自己的土地依法予以登记，以充分保护自身的合法权益。再次，行政相对人可以通过提起行政诉讼的方式督促行政机关履责。对于行政管理部门的行政不作为以及不予批准使用土地的行政行为，可以依法提起行政诉讼。

3.2 完善我国关于土地确权的法律法规

完善的土地立法是开展各项土地工作的法律依据，也是减少土地矛盾和土地诉讼的重要前提。如果没有完善的土地立法，法律条文模糊且相互冲突，即使工作人员严格按照法律开展土地确权工作，也仍然无法避免土地纠纷与诉讼。但由于我国的土地立法工作起步较晚，关于土地确权的相关条文较少且部分条文与土地公有性质相违背，因此在面对错综复杂的情况和问题时，没有确切的土地确权法条加以引用，法官只能依据相关的行政法律予以判决。在当下土地纠纷中，我国应完善已有的法律，在法律条文中明确土地的公有性质，将确权的主体资格由行政相对人转向行政机关。

此外，还可以在法律政策中建立纠纷解决制度。在具体的土地确权工作中，行政机关应当归纳和整理各类土地纠纷，通过信息化管理系统，建立土地确权纠纷的分类管理和分类解决系统，对于已经存在且完成分类的土地确权矛盾，应及时了解情况并予以解决。只有在法律政策中对土地确权的主体和程序加以确定，才能使土地确权有法可依，使土地确权过程规范化，从而维持农村社会的稳定发展。

3.3 发挥村委会在土地确权中的作用

《中华人民共和国土地承包法》明确规定，农村集体所有的土地在法律属性上归农民集体所有，在解决土地归属的问题上，应让村委会来承担农村土地确权问题。村委会作为农村基层组织的调节者，应从实际情况以及历史遗留问题出发，着手解决村民之间的矛盾，在源头上避免土地权属纠纷。

首先，由于土地确权工作极具政策性，村委会成员要具备充分的法律知识，积极了解国家的土地政策动向。乡镇政府和村委会应充分学习国家的法律和政策，深度学习和掌握土地确权的各项法律条文和政策。同时可以定期开展土地确权知识培训，学习土地确权的法定程序、工作流程、普遍的处理方法等，使乡镇政府及村委会有能力解决基层土地确权矛盾。其次，村委会成员要切实了解各农户的具体情况，例如对于有历史遗留问题的相邻农户，要主动化解矛盾，减少土地确权工作的壁垒。再次，可以在乡镇及各村之间建立统一的确权信息上传平台，上传最新的国家土地政策。

综上所述，在土地公有制的大背景下，土地确权不应成为棘手的问题，只要能在土地立法中明确各主体的权利义务范围，在实践中充分发挥行政机关的行政职能，并由村委会予以配合，完善土地确权制度，就能为城乡融合发展注入新的强大动力，更加有效地推动我国改革开放的历史进程。