健全海南公路代建制激励机制

王瑞杰

（海南省交通工程建设局，海口 570203）

深化政府投资项目管理机制改革是转变政府职能，激发市场经济活力的一项重要举措。多年来，海南省公路建设领域坚持不懈深化代建制改革，推动代建制的不同模式在实践中“百花齐放、百家争鸣”，形成了公路建设代建制的“海南模板”。2019 年12 月，在加快推进海南自由贸易试验区和中国特色自由贸易港建设的关键时期，海南省修订出台《海南省政府投资项目代建制管理办法》，为继续深化海南公路代建制改革提供了遵循。当前，代建单位激励机制还存在许多不足，致使代建单位工作的主动性、积极性和创造性未得到充分发挥，亟须补齐短板。

一、海南公路代建制发展模式及主要成效

（一）海南公路代建制主要模式

2016 年至今，业主J 单位管理的40 个省重点公路项目采用传统代建的9 个，PMC 管理单位1 个，“代建+监理”一体化28 个，另有2 个项目采用直管模式。其中，“代建+监理”一体化一经试点，受到市场热烈反响，便得到迅速推广，成为深化代建制改革的重要方向。本文中研究的公路代建制主要为“代建+监理”一体化和传统代建模式。

1.传统代建制。主要指项目业主通过公开招标方式选取代建单位，再由代建单位进行施工（监理）招标工作和施工管理工作。传统代建模式下，对代建单位的资格要求一般为需具有公路行业（公路）专业甲级（或以上）设计资质或具有公路工程施工总承包一级或一级以上资质，招标控制价一般为预算批复的建设单位管理费的90%。

2.“代建+监理”一体化模式。主要是针对代建、监理职能交叉重叠等问题，根据交通运输部有关文件，将代建和监理职责合并，由“代建+监理”一体化单位承担。“代建+监理”一体化模式下，对代建单位的资格要求一般为同时具备工程设计公路行业（公路）专业甲级及以上和公路工程专业甲级监理资质，或同时具有公路工程施工总承包一级或一级以上资质和公路工程专业甲级监理资质，招标控制价一般为预算批复的建设单位管理费的90%加上预算批复的工程监理费的85%（含试验检测）或60%（不含试验检测）。

（二）海南公路代建制实践成效

1.推动质量变革、效率变革、动力变革。代建制改革核心就是处理好政府和市场关系，使市场在资源配置中起决定性作用。代建制的实施引入了专业项目管理团队，做好费用保障制度安排和充分授权，推行“专业的人干专业的事情”，弥补了业主单位专业技术不足，避免项目建设结束后人员分流安置问题，进一步激发代建单位活力和动力。业主J 单位通过约40 人的投入，撬动了“大产出”，2016—2019 年累计完成投资379.2亿元，圆满完成省重点公路建设投资任务，无1 例工程造价超出概算的现象发生。项目抽检合格率从2016 年96.4%上升到2019 年98.6%，不断刷新历史新高。

2.逐步形成公路代建制“海南模式”。在代建制框架下，业主J 单位先后出台51 项内部规章管理制度，研究编制代建制标准合同范本，基本形成可复制、可推广的代建管理体系，被称为公路代建制的“海南模式”。海南模式以代建制的实践范围广、时间早、授权充分为鲜明特点，特别是因充分授权、注重发挥市场经济作用被同行称作“真代建”，产生了明显的示范效应。2016 年以来，浙江、宁夏等十余个省份前来学习取经。

3.深化公路建设管理四项制度改革。推行代建制符合海省岛屿型经济下，小政府大社会的管理需求。代建制的实施，进一步深化了公路建设领域的法人责任制、招标投标制、合同管理制、工程监理制四项基本制度。在现有法人责任制基础上，通过合同，明确了代建单位是项目建设期的责任主体。通过充分市场竞争，公开招标选取代建单位，培育和丰富建设管理市场，同时也推动了勘察设计、施工、监理等单位转型发展。严格执行合同管理，明确约定合同双方权责利和相应奖惩机制，并通过督促合同执行落实项目建设管理各项目标任务，保证管理效果。在贯彻落实工程监理制基础上，逐渐改变监理独立第三方定位，引导监理企业向咨询服务发展，监理服务受项目业主委托开展，监理企业根据合同开展监理工程，并对项目业主负责。

二、海南公路代建制激励方式及存在的问题

（一）激励方式

激励包括内在激励和外在激励。内在激励主要包括潜能的激发，能力的培养，素质的提升，自我价值与成就的实现，通俗的讲就是给平台、给权限、给信任。外在激励主要包括物质激励、精神激励、提供良好的发展机会，通俗讲就是经费保障、工作机会、荣誉表彰、晋升晋级等。

1.内在激励。一是充分授权并信任。根据代建合同，业主J 单位全面授权代建单位，承担项目建设期的管理责任主体，行使项目建设管理法人权力，从某种程度上讲就是项目建设管理法人。与其他省份代建相比，海南代建单位权力较大，最突出的是具有一定额度内的工程变更审批和施工、监理招标权力。其他省份公路项目施工招标职责多由业主负责，代建单位无权结合项目建设实际从市场上公开择优施工等参建单位。除此之外，海南代建单位还具有拨付项目建设资金，初评勘察设计成果，对项目施工质量、安全、进度、造价等进行全过程管理的权力。由此可见，海南代建单位被给予了充分信任，并得到“真授权”“全面授权”，有利于管理团队及人员自我价值的实现。二是培育专业团队和人才。海南代建单位从项目勘察设计阶段就开始开展工作，就项目勘察设计文件中设计标准、指标及合理性等进行评估和审核，并对设计成果进行初步评价，项目建设期要对质量、安全、进度、造价、环保等全过程管理。这些均对代建团队的专业素质提出很高要求。同时，项目实施过程中需要代建团队与地方政府及规划、自然资源、林业、水务、环保、审计等多个部门沟通协调，推进项目审批，解决征迁、地材供应难题，这些对代建团队的沟通协调能力具有较高要求。经过项目建设周期2—3 年的历练，项目能逐步培养出一支懂经营、善管理、精业务的管理团队，这是代建单位最大的收获。

2.外在激励。其一，物质激励。主要包括固定收入和风险收入。固定收入是代建管理费用，风险收入是代建考核奖励。海南传统代建管理费用为交通运输主管部门批复的工程施工图设计与预算中建设管理费的90%，代建监理一体化在传统代建费用基础上加上工程监理费的60%。代建管理实现项目建设投资、质量、工期、安全、质量、招投标等管理目标的情况下，通过业主单位考核后可获得代建考核奖励，约为代建管理费的10%。其二，精神激励。主要是荣誉表彰及良好业绩和信誉。项目建设过程中，业主J 单位协调省总工会为省重点建设项目单列了省级五一劳动奖章等评选序列，建立健全先进单位和个人系列的评优体系。近年来先后有1 个单位荣获省工人先锋号，7 人荣获省五一劳动奖章。同时，通过琼中至乐东高速、海文大桥等一批品质工程的建设，涌现出一部分优质代建单位，在海南获得了较好的信誉和口碑，树立了良好的企业形象。其三，晋升晋级。以省重点公路项目建设为平台和载体，代建主要管理人员的综合才能得到淋漓尽致的发挥和展示，也赢得了业主和公司的认可。2016—2019 年先后有十余个代建指挥长因业绩突出获得晋升，为项目管理单位培养补充了高端管理人才。

（二）存在的问题

1.代建信用评价体系未建立。在公路建设领域，参建单位对物质奖惩等激励手段不是太敏感，但对信用评价却格外在意。根据《公路工程建设项目招标投标管理办法》，招标人应当将交通运输主管部门的信用评价结果应用于公路工程建设项目招标。以海南公路施工招标为例，根据《海南省公路工程建设项目招标投标管理实施细则》规定，对信用评价为D 级的投标人一般禁止参与投标。高速公路、一级公路工程、技术特别复杂的特大桥梁和特长隧道的施工招标，合理低价法赋予AA、A、B、C、D 五个信用评价等级的施工投标企业的最高和最低信用分差值2 分，技术评分最低标价法赋分差值20 分，综合评标法赋分差值10 分，对项目投标结果具有重大影响。但目前代建单位及主要管理人员尚未纳入到公路建设市场信用体系，相关信用评价标准尚未出台，信用评价结果在项目招标投标中的应用机制尚未建立，未能最大限度地激发代建单位的积极性。

2.固定收入费用偏低。这与其他政府投资项目代建制领域存在的问题一样。国家对公路代建管理费没有专门的取费标准，海南代建管理费是参照预算批复的建设单位管理费下浮来确定的。《公路工程基本建设项目概算预算编制办法》（JTGB06-2007）中的建设单位管理费主要适用于传统指挥部模式，代建模式在人员、税费、履约保函、风险防范等方面的成本远远大于指挥部模式。通过实践代建监理一体化模式，将监理费用合并给代建单位统一使用，适当提升了代建单位服务费用，但总体而言仍然偏低。以五指山至保亭至海棠湾高速公路为例，项目概算总金额55.77 亿元，代建管理费为建设单位管理费的90%，约为2 400 万元，仅占总投资的0.43%，常驻人员29 人，办公租房相关费用110 万元/年，建设时间为3 年加2 年缺陷责任期。项目投资额较小的项目，代建费用更是捉襟见肘，导致代建单位难以投入足够的优秀管理人员。

3.风险收入难以兑现。海南代建服务合同约定代建考核奖励，但在实施过程中缺乏节余分成等激励机制，主要原因是缺乏明确的法律法规或政策依据，在与财政、审计等部门沟通上存在障碍，实施操作难度大。以国道G361 陵水至大本段改建工程为例，代建单位较好地实现了项目建设管理目标，业主J 单位拟按照合同约定给予代建管理费的10%的奖励，但最终未得到相关部门的批准而不得不放弃。

三、健全海南公路代建制激励机制的路径

（一）加快建立代建信用评价体系

参照公路施工、设计、试验检测信用评价的做法，建议在综合分析传统代建、代建监理一体化等代建模式的基础上，建立健全代建信用评价体系。同时，要建立信用评价结果在招投标中的运用等配套制度，构建公路行业的守信激励和失信惩戒机制。着眼代建制可持续发展，最优选项应该是推动国家层面行业管理部门出台相应办法，推动信用评价结果在全国招投标范围内的运用，实现代建信用评价结果在全国公路建设行业内的无障碍通兑。在不具备成熟条件的情况，建议省级行业管理部门先行先试，推动出台运用代建信用评价体系。

（二）研究提高代建管理费用

加快修编《公路工程基本建设项目概算预算编制办法》（JTGB06-2007），增加代建管理费项目。代建管理费标准的确定，应建立在测算代建工作职责和任务、建设周期、人员数量、办公场地等基础上，充分考虑代建单位面临的风险，如征迁工作滞后、重大变更、工期调整等不可抗拒因素造成的代建单位投入增加。作为代建单位的固定收入，代建管理费不应一成不变，应实现动态合理调整，确保代建管理费与工作量相匹配，与公路建设市场上的服务报酬大体一致，能吸引更多优质管理团队参与到公路项目建设中。

（三）建立绩效考核奖励费用兑现机制

建议交通运输部、省政府能推动出台代建利益分享等制度，为落实代建奖励费用提供政策依据。省政府要整合法制、发展改革、财政、监察、审计、交通运输等部门力量，指导支持兑现绩效考核奖励费用。业主单位在行业管理部门监管下，要科学编制并实施代建单位绩效考核办法，主动接受审计、纪委监察等部门的监督。