我国国土空间规划的历史回顾及未来展望

彭曼丽，钟樱支

（湖南科技大学，湖南湘潭 411201）

国土是生态文明建设与经济社会发展的空间载体，国土资源的有限性与不可移动性特点决定了必须对其进行科学规划。回顾新中国成立以来我国国土空间规划历史，总结党的十八大以来我国国土空间规划新成就，从历史中总结经验，认清当前我国国土空间规划的形势与特点，把握未来国土空间规划的着力点，对于顺利推进生态文明建设、实现人与自然和谐共生的现代化意义重大。

一、从无到有，走向科学合理：新中国成立以来我国国土空间规划的历史发展

新中国成立以来，我国国土空间规划大致经历了起步与缓慢发展、基本格局形成、优化布局三个历史阶段。

（一）起步与缓慢发展阶段：20 世纪80 年代至90年代末

我国国土空间规划工作在新中国成立以后的30多年间几乎是空白，直到20 世纪80 年代至90 年代末才起步，其总体状况是全国性国土规划缺位，地方性国土规划进展缓慢。1987 年国家计委印发了《国土规划编制办法》，明确了编制国土规划的重要性、原则、目标、要求及报批程序等。但受当时计划经济体制影响，国土规划在中央与地方之间、各地方之间、各部门之间不能及时顺畅沟通与执行，无法适应当时经济社会状况。1990 年我国组织编制了《全国国土总体规划纲要（草案）》，就我国国土开发整治目标与任务、人口与城镇化格局、国土开发中土地资源、水资源等问题提出了战略性构想，但由于各种原因未被批准实施。可见，这一时期，我国已经认识到国土空间规划工作的重要性，大致摸清了我国国土空间家底与布局，为后续国土资源合理开发利用奠定了重要基础。

（二）基本格局形成阶段：20 世纪90 年代末至党的十八大召开

这一时期，全国性国土空间规划得以有序推进。2001 年，国土资源部颁布了《关于国土规划试点工作有关问题的通知》，试点性开展了国土空间规划工作。2010年底，国务院印发了我国第一个主体功能区规划—《全国主体功能区规划》，将我国国土空间按开发方式划分为优先开发、重点开发、限制开发、禁止开发区域，按开发内容划分为城市化地区、农产品主产区、重点生态功能区，并公布了各类开发区名录及开发要求，具有战略性、基础性、约束性特点。国土空间规划试点工作的开展以及主体功能区的划定，进一步明确了我国国土空间规划的重点与要求，为国土空间规划提供了有效应用标准。

（三）优化布局阶段：党的十八大以来

党的十八大以来，我国国土空间规划进入优化布局阶段，主要体现为以下四个方面。

1.明确划定生产生活生态空间

党的十八大报告明确指出，要“调整空间结构，促进生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀”。党的十八届三中全会进一步明确要“划定生产、生活、生态空间开发管制界限，落实用途管制”。通过明确生产生活生态空间标准，严格划定生产生活生态空间管制边界，为我国经济社会发展设定了自然资源底线与国土空间边界。

2.“一张蓝图干到底”

2013 年12 月，习近平总书记在中央城镇化工作会议上要求，根据资源环境承载能力构建科学合理的城镇化宏观布局，“一张蓝图干到底”。2014 年，国务院发布《国家新型城镇化规划（2014—2020 年）》，强调要加强各类规划的相互衔接，“推动有条件地区的经济社会发展总体规划、城市规划、土地利用规划等‘多规合一’”，“坚持一本规划一张蓝图”。2015 年5 月，中共中央、国务院发布《关于加快推进生态文明建设的意见》，强调要强化主体功能区定位，优化国土空间开发布局。同年9 月，国务院印发《生态文明建设实施总体方案》，要求树立空间均衡理念，推进市县“多规合一”、“一张蓝图”。2017 年，国务院印发了《全国国土规划纲要（2016—2030）》，对国土空间开发、资源环境保护、国土综合整治和保障体系建设等作出总体部署与统筹安排，对相关国土空间专项规划具有引领和协调作用，是战略性、综合性、基础性规划。党的十九大以来，我国继续着力推动国土空间规划“多规合一”与区域国土空间规划的协调统一，“国土空间开发保护格局得到优化”成为“十四五”时期经济社会发展主要目标之一。“一张蓝图干到底”的要求有效避免了国土空间规划中出现的部门职责交叉重复、规划重叠冲突、地方规划朝令夕改等问题，有力促进了我国国土空间的优化布局。

3.有效评价与监督

2018 年，习近平总书记在深入推动长江经济带发展座谈会上明确提出，要在开展资源环境承载能力和国土空间开发适宜性“双评价”的基础上抓紧完成长江经济带“生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界”“三条控制线”的划定工作，建立健全国土空间管控机制。2019 年5 月，自然资源部印发《关于全面开展国土空间规划工作的通知》，全面启动国土空间规划编制审批和实施管理工作，要求各地尽快完成“双评价”工作，结合主体功能区划分，科学评估既有“三条控制线”。同年10 月，中共中央办公厅、国务院印发《关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见》，明确落实最严格的生态环境保护、耕地保护、节约用地制度，将“三条控制线”作为经济社会发展不可逾越的红线，进一步强调国土空间规划的底线约束作用。2020 年1 月，自然资源部发布《资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价指南（试行）》，为各地进行“双评价”提供明确的技术应用标准。

4.系统编制地方性国土空间规划

2019 年1 月，自然资源部召开了“各省市国土空间编制前期工作座谈会”，会议下发了五个作为编制地方性国土空间规划的指导文件，分别是《关于全面开展国土空间规划编制工作的通知》、《关于做好省级国土空间规划编制工作的指导意见》、《关于做好市县级国土空间总体规划编制工作的指导意见》、《关于开展国土空间规划监测评估预警管理系统建设的通知》、《关于加强村庄规划促进乡村振兴的指导意见》。随后，各省、市、自治区、直辖市及至各县、乡镇、村以上述文件为指导，按照“多规合一”、“一张蓝图干到底”的要求，有序全面系统地开展各级各类地方性国土空间规划编制工作。

二、理念新、思维新、组织机构新、技术新：我国国土空间规划新特点

回顾历史，我国国土空间规划从无到有，从部门、区域、条块分割到“多规合一”、“一张蓝图干到底”，国土规划新空间不断优化，彰显出理念新、思维新、组织机构新、技术手段新等特点。

（一）理念新：坚持以人为本与生态文明建设并重

党的十八大以来，我国国土空间规划优化理念不断加强。一是坚持以人为本，无论是城镇化宏观布局还是主体功能区划定，都强调以人的需要为核心，打造生产集约、生活宜居、生态美丽的国土空间。二是凸显生态文明理念，生产生活生态空间的确定和“三条控制线”的划定都是基于对自然资源承载力的考量，始终坚持以生态文明建设为导向。坚持以人为本与凸显生态文明理念犹如“车之两轮、鸟之两翼”，推动我国人与自然和谐共生的现代化发展。

（二）思维新：系统思维、底线思维、战略思维突出

我国国土空间规划的历史充分体现了我国相关部门始终坚持系统思维、底线思维与战略思维来推进国土空间规划工作。其一，国土空间规划是一项系统性工作，牵涉范围广、涉及部门多，要考虑到人的需要与生态承载力，这就需要多方协调和统筹推进。“多规合一”、“一张蓝图干到底”的要求就是坚持系统思维的体现。其二，国土空间的有限性决定了国土空间规划工作要坚持底线思维，“三条控制线”的划定为我国经济社会发展确定了空间边界。其三，国土空间规划是管长远、管全局的宏观规划，要同时考虑当前实际和长远发展。我国通过制定近期、中期、长期战略目标，实现国土空间规划刚性约束与弹性优化的有机结合。

（三）组织机构新：坚持大部委制改革方向

我国国土空间规划机构为不断适应新形势需要历经三次调整。在20 世纪90 年代之前，我国国土空间规划职能由国家计委行使。1998 年，根据第九届全国人大一次会议通过《关于国务院机构改革方案的决定》，组建国土资源部，行使国土规划职能。2008 年，根据第十一届全国人民代表大会第一次会议批准的国务院机构改革方案和《国务院关于机构设置的通知》设立环境保护部，为国务院组成部门。2018 年，根据第十三届全国人大一次会议通过《国务院机构改革方案》，依托原国土资源部，整合其他部委规划职能，组建中华人民共和国自然资源部，统一行使全民所有自然资源资产所有者职责、所有国土空间用途管制和生态保护修复职责，有效解决了自然资源所有者不到位、空间规划重叠等问题。推行大部委制改革，确保了新时代国土空间规划工作的高效、合理、有序推进。

（四）技术新：充分运用大数据，实现国土空间信息共享

为更好实现国土空间开发保护高质量、高效率、可持续，推进“多规合一”，2019 年1 月中央全面深化改革委员会审议通过的《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》指出，要“建立全国统一的国土空间基础信息平台”。以自然资源调查监测数据为依托，整合各类空间关联数据，结合各级各类国土空间规划编制，从而实现国土空间数据的统一融合、共建共享，形成上下贯通的全国国土规划“一张图”。利用先进的信息化手段有力推进了新时代国土空间规划体系的建构，提高了空间治理体系和治理能力的现代化。

三、生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀、生态保障坚强有力：未来国土空间规划的着力点

历史表明，优化国土空间布局对实现生态与经济社会协同发展具有战略性指导作用，未来国土空间规划应着力于提供集约高效的生产空间、宜居适度的生活空间、山清水秀的生态空间、坚强有力的生态安全保证。

（一）促进生产空间集约高效，实现经济高质量发展

随着中国现代化建设进程的加快，生态资源稀缺与城乡发展需求的矛盾日益突出，致使如生存空间拥挤、建设用地紧张、耕地保有量逼近“红线”等诸多问题出现。作为基础性规划，未来国土空间规划应从空间角度对社会经济发展、城镇空间布局、产业结构调整等进行指导和约束，提升国土空间开发保护质量和效率，实现生产空间的集约高效利用，促进发展方式的绿色转变，实现经济高质量发展。

（二）确保生活空间宜居适度，引领高品质生活

生态文明建设的最终目的是满足人民美好生活的愿望。新时代国土空间规划应着力于促进优化生态保护、历史文化保护、城乡开发利用、产业发展等，合理配置住房、学习、就业、休闲等功能布局，着力完善交通基础设施和公共服务设施，促进基本公共服务均等化，打造宜居适度的生活空间，实现高品质生活。

（三）保证生态空间山清水秀，促进生态与经济社会协同发展

生态与经济社会协同发展要求着力解决经济社会发展过程中因过度无序开发、占用过多优质生态资源而造成的环境破坏等问题。新时代国土空间规划应以生态优先为发展理念，以促进绿色、安全、可持续发展为目标，坚持保护优先、节约集约、严控增量、盘活存量、激活流量，强化底线约束，划定“三条控制线”，实行空间边界管控，为打造山清水秀的生态空间提供战略性指导与约束性管控。

（四）保障生态安全，为实现人与自然和谐共生现代化提供生态保证

国土空间新规划强调要科学评估划定并牢牢坚守“三条控制线”，任何情况下都必须坚持，“没有一点点讨价还价的余地”。通过划定生态保护红线，留下更多生态修复空间；通过划定永久基本农田，确保粮食安全；通过划定城镇开发边界，实现城乡融合发展。对生产生活生态空间进行评估与划定，既为生态文明建设提供科学合理的生态空间，又为我国生态经济社会协同高质量发展、实现人与自然和谐共生现代化提供生态安全保障。

总结历史，展望未来。“十四五”规划期间，我国应坚持以促进生产空间集约高效、确保生活空间宜居适度、保证生态空间山清水秀、保障国家生态安全为主要着力点，始终坚持以人为本与凸显生态文明理念并重，坚持系统思维、底线思维与战略思维，充分运用大数据等信息化技术，在中华人民共和国自然资源部的直接领导下，统筹协调各方力量，合理科学开展国土空间规划工作。