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东南亚安全格局演变与中国国家安全战略的选择*

2022-11-08罗圣荣

东南亚研究 2022年2期
关键词:格局东南亚大国

罗圣荣 张 特 张 新

东南亚作为太平洋与印度洋、亚洲与大洋洲之间的“十字路口”,其安全格局深受大国政治的影响。冷战时期,美苏博弈塑造了东南亚安全格局的两极模式。冷战结束后,东南亚安全格局由单极模式演变为当前的中美“准两极”模式,大国安全竞争的包容性不断下降。在此过程中,中国不仅升级为东南亚安全格局中的主角之一,中国国家安全利益的有效维护以及国家安全战略的选择也与东南亚安全格局紧密相关。特别是在中国“崛起困境”凸显的背景下,确保与东南亚国家“政治关系更加友好、经济纽带更加牢固、安全合作更加深化、人文联系更加紧密”,已成为中国统筹大国外交与周边外交的必由之路。

事实上,随着中美战略竞争近年来持续加剧,双方在东南亚地区的竞争愈演愈烈,加之美国旨在遏制中国的“印太战略”快速实心化和扩大化,东南亚成了中美博弈的主战场之一。此外,东盟作为冷战后以小国集团的方式维护地区和平与稳定的重要力量,也推出了东盟版的“印太战略”——《东盟印太展望》,力图最大程度地按照其利益和偏好塑造东南亚安全格局的走向。概言之,东南亚地区作为中国崛起的战略依托,其安全格局变迁已经成为影响中国国家安全与发展的直接外部因素。

学界在研究区域安全格局和国家安全战略的过程中,多从全球视野和大国视角出发来进行思考,相对忽视了区域安全格局对国家安全战略的反作用。有学者站在全球视角,分析了大国力量对比、区域战略演变等因素对国家安全战略的制约和改变。如罗伯特·罗斯(Robert Rose)分析了大国间实力的变化,认为中国和美国是影响东南亚地区安全的重要变量。吴心伯在研究亚太安全格局时发现区域安全格局的变化主要由大国主导。威廉·汤姆斯·道(William T. Tow)在定义安全格局时,强调区域与安全格局是相互联结的,不同区域的安全格局都有其特点和功能。也有学者站在中国视角,对中国国家安全战略进行回顾、反思,并提出建议。如刘建飞回顾了中国外交历程,强调周边外交同大国外交一样重要,是维护国家安全和周边稳定的重要手段。张文木具体分析了太平洋、大西洋、印度洋三大地缘政治支点的特点和差异,提出中国国家安全战略的选择要基于这些差异。另外,也有学者探讨了亚太(亚洲、东亚)安全格局以及东南亚地区战略格局与中国的互动。例如,约翰·伊肯伯里(G. John Ikenberry)认为未来的东亚安全秩序存在两种可能:一是围绕中美竞争形成两极秩序,二是中国取代美国成为地区霸权。王亚军指出冷战后的亚洲安全格局存在分别由美国、东盟和中国主导的三种安全实践,中国需要以新安全观来引领亚洲未来的安全架构。贺圣达则分析了东南亚地区战略格局的演变、当代东南亚地区战略格局以及其中的中国—东盟关系。综上观之,现有研究就东南亚地区安全格局对中国国家安全战略影响的特点和反作用鲜有总结分析。

基于此,本文拟通过分析东南亚安全格局演变与中国国家安全战略之间的内在关联,来探讨中国在百年未有之大变局下塑造和引领东南亚安全格局的“中国方案”和“中国智慧”。

一 安全格局变迁与行为体安全战略的关联

安全格局是指在一定地理范围内的权力主体基于军事力量对比而形成的相对稳定的安全互动模式。作为在安全格局中扮演关键角色的权力主体,极的数量以及各极之间安全竞争的包容性高低,是划分安全格局类型的核心标准。在国际政治现实中,大国(特别是霸权国和崛起国)往往是国际体系核心地带安全格局的主要塑造者。安全格局一旦形成或发生重大变迁,则会直接影响甚至决定相关地理范围内行为体(国家)的安全战略选择,而相关行为体尤其是主要行为体的安全战略选择,反过来也会推动既有安全格局的变迁。

(一)安全格局

安全格局是国际秩序的核心内容之一。当前关于安全格局的系统讨论虽然相对有限,其相关构想却较为丰富。在中国历史上,古代王朝以“大同”思想以及盛世下治国安邦、富国强兵的理念来塑造安全格局。在西方国际关系主流理论中,建构主义倡导国家间构建安全共同体,营造多元文化共同繁荣的国际安全格局。以新现实主义的体系安全结构来理解安全格局,则是在无政府状态下,国家间基于不同的权力和能力分配而形成的互动态势。随着国际安全格局变迁和相关理论的发展,主要体现为力量结构与权力分布的安全格局,愈发被学者用来描述不同国家或地区内的力量和权力对比。例如英国学者苏珊·斯特兰奇(Susan Strange)就从国家互动的角度出发,将安全结构界定为“由于某些人为另一些人提供安全防务而形成的一种权力框架”。而且,安全格局既具有宏观性,也具有地区性

另外,从安全格局的特点和判断标准来看,安全格局是一种安全力量对比的稳定结构,其形成包含特定历史阶段的安全力量对比态势、战略选择及外交关系的纵横叠加,尤其表现为在世界或特定区域内具有重要影响力的大国为满足自身利益需求,相互作用而形成的一种安全力量对比态势。因此概括地讲,地区安全格局的形成需要在一定地理范围内具有相对稳定的安全力量,且对地区安全起到主导和支配作用;同时,这些行为体基于军事力量对比而形成相对稳定但会发生动态变化的安全互动模式。

(二)影响安全格局变迁的要素

极的数量以及极之间安全互动模式的变化,是影响安全格局变迁的要素。安全格局将“极”作为构成单位,即安全格局是由“极”构成的一种结构和相互关系。一方面,安全格局的变迁是指从一种结构状态转变为另一种结构状态,如从两极格局转变为单极格局、多极格局转变为单极格局等。其中,肯尼斯·沃尔兹(Kenneth N.Waltz)认为,只有排列方式的改变才是结构性改变,即力量对比的变化导致结构由量变达到质变。所以,军事实力对比是安全格局变迁的基本动力。

另一方面,极之间安全互动模式的变化也会推动安全格局的变迁。一是军事实力对比会深刻影响相关行为体的安全战略选择,进而触发安全互动模式的变化。比如,当一个国家的权力增长的时候,势必按捺不住加强对环境的控制。为了提高自身的安全,它一定会加强对自身政治、经济和领土的控制,从而按照自身的特定利益改变包括其所处地区安全格局在内的国际体系。相反,面临挥之不去的地位焦虑的霸权国,则会强化在既有安全格局内对崛起国的战略打压。二是即便既有的军事力量对比未发生变化,但是当行为体之间的安全竞争变得更具包容性或明显对抗性时,安全格局同样会呈现出不同的战略形态,比如和谐的两极、爆发冷战的两极。极之间安全互动模式的变化其实是对安全格局构成主体主观能动性的反映,凸显了相关行为体对于安全格局的塑造作用。当然,鉴于军事实力对比的变化通常会显著改变相关行为体的利益认知和战略心态,第一种情形在具体的国际政治实践中往往更为常见。此外,国际或地区重大安全事件(包括战争)也会催化安全格局的变迁,比如冷战时期越南战争对美国国力的巨大消耗,在一定程度上改变了美苏之间的军事实力对比,并且通过助推中美两国的战略接近,对苏联在东南亚的战略攻势构成了重要牵制。

(三)安全格局演变与行为体安全战略的双向塑造

安全战略是一个国家的基础性战略,各国安全战略的制定、实施和调整是基于对整个世界以及本国所处地区安全环境的综合考量。而安全格局作为对国际或地区主要军事力量对比及其安全互动关系的综合性反映,势必成为身处其中的行为体进行安全战略决策的重要背景;并且行为体在积极适应相关安全格局的同时,会尽可能地使之朝着对己有利的方向发展。因此,安全格局的演变与行为体的安全战略实际上处于双向塑造的互动结构之中,行为体的军事实力越强,其对安全格局的塑造力往往就越大。

一方面,安全格局演变直接塑造行为体安全战略的基本形态。一是安全格局的突变影响行为体安全战略的实施。当安全格局受到重大安全事件的猛烈冲击时,有关力量对比可能在短时间内出现失序,从而影响部分行为体对既有安全形势的判断和认知,甚至诱发其产生战略盲动。二是权力主体实力对比的正常演进催动行为体调整安全战略。安全格局是动态的,当现有安全格局中的力量平衡被一国崛起打破时,很可能引起其他实力强大的国家对“新力量”的判断和审视,并做出或威慑,或合作,或对冲的安全战略调整。三是安全互动模式的转变将迫使行为体修正其安全战略。比如,霸权国在某一地区转向遏制崛起国时,崛起国将不得不回击霸权国的战略打压,其他中小行为体则可能面临被迫“选边站”的压力。另一方面,主要行为体的安全战略选择会在一定程度上反作用于安全格局的演变。主要行为体的安全战略选择具有强烈的目的性和能动性,能否将彼此的博弈限定于可控范围内,将推动安全格局朝着不同的方向发展。

鉴于中国在冷战结束后上升为塑造东南亚安全格局的主角之一,以及东盟是中国周边外交的优先方向,东南亚安全格局的演进与中国的持续崛起态势息息相关。本文侧重于探讨后冷战时期东南亚安全格局的演变进程及其与中国国家安全战略的互动,并思考美国对华“新冷战”背景下中国塑造和引领东南亚安全格局的国家安全战略选择。

二 二战后东南亚安全格局的演变

东南亚安全格局涉及以霸权国和崛起国为核心的域内外大国之间、大国与中小国家之间、中小国家与中小国家之间的多重安全互动。随着苏联解体与中国快速崛起,中美两国越来越被视为塑造和决定东南亚安全格局的基础性力量。总体而言,基于实力对比的中美大国安全竞争,在东南亚安全秩序框架中表现为美国主导下的霸权护持与中国在和平崛起总目标下争取应有的地区安全话语权的矛盾,并推动东南亚安全格局由冷战结束初期包容性竞争的单极格局演变为当前对抗性的“准两极”格局。与此同时,不仅东盟国家在塑造东南亚安全格局方面成长为不容小觑的群体性力量,地缘经济博弈也成为推动东南亚安全格局变迁并决定其未来走向的突出新力量。

(一)东南亚安全格局从单极演变为“准两极”

从美国主导下的单极格局向中美“准两极”格局的迈进,是东南亚安全格局在后冷战时期的首要特点。二战结束后,美国在包括东南亚在内的东亚地区构筑、巩固了一个以其为中心、东亚国家为“轮辐”的“中心—轮辐”(hub-and-spoke)安全体系,美国是东亚地区的“域外霸权”,也即“外来的支配力量”,“通过联盟承诺,换取了这些国家与美国的贸易及隶属关系”。冷战的胜利,特别是其导致的美国一家独大与无可匹敌的霸权威望,确立了美国在东南亚的单极地位。但是,随着美国对阿富汗战争、伊拉克战争的地缘政治成果“消化不良”、美国国力受战争消耗与拖累,特别是中国快速崛起,在军事方面奉行不对称战略并持续进行国防与军队改革,美国在东南亚地区的单极安全地位被大幅削弱,不仅其军事霸权日益受到中国的有力制衡,其对菲律宾等盟友的安全承诺尤其是旨在怂恿菲律宾等正面对抗中国的安全承诺(即怂恿性安全承诺)难题也显著凸显。

其一,美国在东南亚尤其是“第一岛链”附近海域逐步受到中国的有力制衡,其航行自由不仅难以做到悄无声息,航行自由的象征意义也越来越大于实质意义,对中国的实际威慑效应明显减弱。一是中国在军费投入方面显著缩小了与美国的差距,为增强军力提供了有力的物质和技术保障。军费开支是衡量一个国家军事实力强弱的重大指标,其发展趋势也体现着该国军事建设的潜力。根据斯德哥尔摩国际和平研究所(SIPRI)的统计,按照现价美元,中国军费占美国军费的比例由1992年的4.6%上升到2020年的32%,俄罗斯则由8%升至8.7%,日本从7.5%降至6.3%。加之美国奉行全球战略、中国主要着眼于周边尤其是东亚地区、中国军费开支随着经济体量壮大依然具备较大的增长空间、中国军费的国内购买力相对较高(即武器系统、人力成本相对较低)等,这种差距仍将进一步缩小。二是中国奉行不对称军事战略,并通过扎实推进深化国防和军队改革,在“第一岛链”附近海域对美国构成切切实实的威慑力。自二战以来,借助导弹技术、航空航天技术与信息技术的极大飞跃,陆权国家能够依托高精度卫星、预警机、超视距雷达、无人机等侦查与定位工具,对海上敌对势力的岛屿基地、大型水面移动目标甚至本土纵深进行远程精确打击,在一定海域范围内获得了对海权大国不曾有过的权力优势。中国构筑了以歼-20战斗机、空警-500预警机、东风21-D中程弹道导弹、东风-41洲际弹道导弹、东风-17超高速弹道导弹、巨浪-2洲际弹道导弹、北斗导航系统、东风-26中远程弹道导弹等为代表的一大批不对称作战力量。另外,中国通过深化国防和军队改革,也为适应世界新军事革命的发展趋势、强军兴军提供了有力保障。

其二,美国在东南亚的安全承诺难题不断加剧。对东南亚国家尤其是对东南亚盟友与伙伴的可信安全承诺,是确保美国在东南亚的联盟体系、军事主导权以及领导地位稳固的重中之重。随着中国对美国在东南亚的军事霸权构成有力制衡及美国本身的相对衰落,美国能否有效兑现安全承诺,变得越来越存疑。一是美国怂恿性安全承诺的成本大增、边际效应下降,东南亚国家被美国牵连的潜在风险明显提高。比如“南海仲裁案”裁决出炉后,在中国“不惜一战”的战略姿态下,“由于美国在南海争端中对菲律宾的支持不够,菲律宾也不愿为了无法落实的南海争端利益而损失中菲关系的大局。菲律宾的‘被抛弃’困境有所下降,而追随美国与中国竞争的成本意愿下降,‘被牵连’困境反而有所增强”。二是减负成为美国管理亚太联盟体系的重要方式,在一定程度上降低了东南亚国家高度追随美国、顺从美国的动力。在美国对中国的军事威慑大打折扣的情况下,要求东南亚盟友分担更多的同盟成本,实际上会进一步凸显美国战略资源的不足以及高度依靠美国制衡中国效用价值的衰减。

(二)中国愈发面临美国的全方位竞争

不可低估体系主导国家在信心和实力下降、相对其他国家仍具有较大优势时的行为方式变化,特别是遏制崛起国的决心和力度变化;体系主导国家越是在提供公共产品、维护体系稳定和秩序上力不从心,在遏制竞争者、防止主导地位被取代以及体系被颠覆上就会越不遗余力。在可预见的将来,美国对华政策的质变已成定局,难以出现逆转。伴随着美国国内对华接触政策失败与“养虎为患”的普遍认知的形成,再加上美国缺乏真正意义上与另一个大国(何况是一个“异质”大国)平等相处、互惠共赢的文化传统和历史经验,美国愈发偏好通过全方位竞争来扭转其在东南亚战略优势的继续流失。

首先,美国对中国的战略定位日趋负面。无论是国际的体系因素还是国内的社会政治因素,都不可能对一个国家的外交政策结果产生直接的影响,而往往需要经过代表国家采取行动的领导人的认知、分析、选择等过程才能影响国家的外交政策。其中,战略认知在一国的对外战略决策中尤其扮演着至关重要的“桥梁”角色。美国在维护其东南亚单极地位的过程中,关于“中国挑战”的大辩论同样是在对华接触政策的框架下进行的,并且越发呈现出悲观、负面的色彩,对华强硬逐渐成为美国朝野难得的共识。

其次,美国在东南亚的对华海上遏制持续升级。主导海上安全秩序是美国海洋霸权的基础,更是美国全球霸权地位的重要支柱。一旦美国失去海上安全秩序的主导地位,其主导的海洋秩序可能崩溃,美国的霸权地位也可能随之衰落。而确保美国在南海的优势权力地位以及对其盟友与安全伙伴不同形式的安全承诺的可信性,则是美国维护由其主导的东南亚安全格局的重中之重。事实上,美国的南海政策在近些年呈现出“逢中必反”和高度军事化的鲜明特征。

再次,“一带一路”在东南亚被美国大肆污名化。污名化是指某社会个体在社会交往中被建构了一种社会特征,使其拥有者在日常交往和社会互动中身份、社会信誉或社会价值受损。随着“一带一路”获得更多东南亚国家的关注与期待,及其实施过程中一些问题无可避免地继续显露,美国关于“一带一路”地缘政治动机的明示与暗示、少谈成绩多谈问题、对存在问题的扩大式聚焦与系统性渲染(比如“债务陷阱”)、对暂时难题的长期化解读等,越发变本加厉。此外,美国还联合日本等推出替代性的竞争方案,以抬高东盟国家在与中国谈判中的议价地位、大幅增加“一带一路”的推进成本。

(三)东盟国家的安全理念从生存安全转向发展安全

二战后东南亚国家陆续独立,但隐藏在殖民体系下的地区领土争端、宗教冲突仍然存在。加之地区战争和外来干涉不断、两大阵营的意识形态斗争激烈,生存安全是东南亚各国较为普遍的安全思维。事实上,以美苏为首的域外大国利用东南亚国家对意识形态之争的恐惧心理,缔结了一系列双边军事合作条约,造成东南亚国家的分裂和相互敌对。为了避免战争悲剧、沦为美苏对抗的牺牲品,部分东南亚国家意识到了避免在大国战略竞争中“选边站”、和平解决地区争端、加强地区协作和合作的重要性。比如,印尼总统苏哈托在1968年指出,当东南亚国家都能实践其国家抗御力,东南亚地区将形成地区的抗御力。1976年,“国家抗御力”被写入《东南亚友好合作条约》及《东盟协调一致宣言》之中,成为相关东南亚国家维持国内政治稳定和维护地区安全的共同准则。

冷战结束后,随着东南亚地区的安全环境趋于稳定、内部军事对抗不复存在,东盟特色的综合安全理论得到发展和完善,东南亚国家的安全观念由生存安全逐渐转向发展安全。对于东盟国家而言,谁是“共同敌人”、何为“主要威胁”变得越来越难确定,而贫困、经济发展不平衡、贫富差距扩大等经济问题,则对东南亚各国以及作为地区性国际组织的东盟构成新挑战和新威胁。因而东盟各国的首要任务也从维护国家生存安全转为维护国家发展安全,大力发展经济、消除贫困、缩小贫富差距以及推进东南亚地区一体化。2010年的《东盟互联互通总体规范》、2015年的《东盟2025:携手前行》、2016年的《东盟互联互通总体规划2025》等文件,都是这一安全思想转向的体现。

(四)东盟成为维持东南亚安全格局平衡的“稳压器”

总体而言,凭借日益水涨船高的地缘政治价值、地缘经济价值以及“国多势众”的优势,东南亚国家不仅普遍奉行对冲战略,在一定程度上减少了包括美国在内的域内外大国的竞争强度,也通过东盟框架下的多重制度制衡,对美国在东南亚的对华竞争构成了一定的约束。

一方面,对冲战略是东南亚国家的普遍选择,在一定程度上塑造了包括美国在内的大国行为,各大国在进行安全竞争时不得不适当考虑东南亚国家的利益与意愿。“亚太地区的奇迹之一是,尽管该地区的大国之间正在发生重大的权力转移,但是我们(东南亚国家)却阻止了重大的大国冲突的发生”;“毫无疑问,东盟会议(例如“东盟+3”“东盟+6”会议)改变了大国之间的关系,有助于减少大国竞争,加强彼此间的合作”。对冲是中小型战略行为体在高度战略风险的驱使下,基于挑战的多元性和自身的脆弱性,综合多种相互补充的战略选项进行风险抵消与转化的战略行为。东南亚国家之所以普遍奉行对冲战略是因为:(1)东南亚地处亚太地区的中心,良港众多,拥有马六甲、南海等重要的战略通道,而且人口众多、资源丰富、市场巨大、经济发展迅速,这些为其与各大国打交道提供了重大筹码。(2)经过冷战的洗礼,东南亚国家的自主偏好进一步增强,更为珍视对区域安全事务的主导权与独立性,并通过一系列机制设计让大国承认东盟在东南亚地区事务中的主导地位,以实现区域事务自治。(3)虽然美国被普遍视为东南亚和平稳定所必需且更值得信赖的力量,但中国并未成为东南亚国家的重大实际威胁,而且在着力深化与中国的经贸合作和政治互信。况且只有避免过于倒向另一方,东南亚国家才能在中美之间左右逢源,实现利益最大化。相反,公开“选边站”,则可能将东盟引向分裂、置其于危险动荡之中。因而,东南亚国家并不希望中美战略竞争失控、被迫公开“选边站”

另一方面,东盟的制度制衡对美国在东南亚的对华竞争构成一定约束。制度制衡的主要表现是,在经济相互依存度不断加深的全球化背景下,各个国家倾向于通过在多边机制中的竞争来追求其权力和影响力的最大化。东盟为确保其在区域合作中的中心地位、维持“东盟规范”的生命力、保持各大国在本地区的力量相对平衡以防止一方不受制约地独大,实施了以包容性制度制衡为核心的全方位套入(omni-enmeshment)和复合影响力平衡(complex balancing of influence)策略,通过竞争性的机制和外交方式,促使所有大国深度参与地区事务并遵守和平的行为规则,创造主要大国在地区范围内的权力平衡

(五)地缘经济博弈成为塑造东南亚安全格局的突出的新力量

“市场和经济相互依存的力量正在赶上甚至超越军事、政治力量,成为地缘结构变化的主要因素之一”,“对于未来的国际事务而言,以经济和产业政策为标志的‘地缘经济’作用将越来越凸显。经济因素不仅是大国地缘战略的目标,而且成为大国实施地缘战略的重要手段”。在东南亚后冷战时期安全格局的演变过程中,地缘经济扮演了越来越重要的角色,不仅中美军事实力对比的此消彼长、美国安全主导地位的动摇,是从经济实力对比发生重大变化开始的,区域经济合作主导权的争夺也被中美等大国以及东盟赋予战略考量,竞相构建对己有利的合作模式。

第一,中国的经济崛起奠定了中美权力转移的物质基础。经济与军事、国际影响力之间存在高度的关联性与可转化性。正如保罗·肯尼迪(Paul Kennedy)所言,“各大国力量增长和技术进步的速度各不相同,不仅使全球经济力量对比发生了变化,也逐渐影响到政治和军事力量对比”,“经济力量的转移预示着新大国的崛起”。后冷战时期东南亚安全格局的剧烈变动特别是中美权力的此消彼长,很大程度上正是从中国的经济崛起开始的,而且,这种效应的不断积累,促使东南亚安全秩序与经济秩序合二为一的美国完全霸权秩序,转向某种不甚严格的安全与经济二元格局的美国部分霸权秩序。其一,中国的经济崛起为东南亚国家创造了巨大的发展红利,显著增强了中国在东南亚难以被美国、日本等轻易取代的影响力。随着“一带一路”倡议继续深入推进,中国有可能进一步提升在东南亚的经济影响力和发言权,甚至成为区域性贸易与基础设施投资的中心国家。其二,中国的经济崛起为中国军事实力与海上执法能力的迅猛提升提供了强大后盾,其中包括为中国国防工业、尖端武器系统的跨越式发展提供强有力的资金、人才、技术工艺、材料、后勤等支撑。其三,中国的经济崛起大大丰富了中国塑造东南亚安全格局的“工具箱”,例如明显增强了中国在东南亚以经促政的能力,以及对部分危害中国主权与安全利益的东南亚国家实施经济制裁的能力。

第二,东南亚的区域经济合作主导权之争被广泛赋予战略考量。由于经济的安全效用不断凸显,特别是随着美国同时主导下的安全与经济秩序不复存在,在东南亚安全格局中扮演着主力且有着不同利益偏好和战略诉求的美国(包括美国同盟体系中的日本)、中国、东盟,都试图通过影响区域经济合作的走向,来赢得在安全格局转型中的有利位置。其一,对中国而言,经济崛起是中国崛起的基础,包括区域经济合作在内的经济外交又是中国实现经济崛起、在东南亚提升安全影响力的基本路径,同时还是中国具有较大比较优势、承载了中国合作共赢战略思维的有效政策工具。其二,对美国或日本而言,利用其仍享有的经济、认同优势,重新巩固美国安全影响力所必需的“经济基础”,是其参与东南亚区域经济合作的基本出发点。其三,就东盟而言,凭借其“国多势众”、日益提升的地缘政治与地缘经济价值,通过大国平衡外交来限制各大国尤其是中国经济权力的过分强大,有助于维护其在区域合作中的中心地位。

三 东南亚安全格局与中国的国家安全战略选择

中共十八大以来,中国国家安全观出现了前所未有的变革,对周边安全的认知更加统筹协调,对国际安全的认知更加注重“中国作为”。在百年未有之大变局下,中国应以立体、多元、跨越时空的视角看待东南亚安全格局与中国崛起的紧密联系,并基于东南亚安全格局演变特点和当前的战略态势,着力将东南亚打造为自身崛起的稳固战略依托以及构建新型国际关系和周边命运共同体的“试验田”。

(一)增强将综合实力转化为引领周边安全的能力

强大的综合实力是国家安全的根本保障,将综合国力充分转化为引领周边安全的能力更是不可或缺。就中国将综合实力转化为引领东南亚安全格局的能力而言,需要重点在两个方面着力。一是大力提升中国产业链的吸附力以及中国作为终端市场的吸引力。中国崛起的核心是经济崛起,在东南亚安全影响力的基石是经济影响力。中国只有强化以自己为中心的东亚产业链生态圈,同时在终端市场大大缩小与美国的差距,才能有效减少与东南亚国家的同质化竞争,使之能够从近在咫尺的对华经济合作中持续获益,并且大幅抬高部分东南亚国家以及美日等与中国交恶的机会成本,进而为彼此的安全竞争再加一道“减压阀”。二是在进一步提升自身威慑力的基础上增加地区公共安全产品的供给。强有力的军事威慑力是霸权主义和强权政治最能听懂的语言,中国需要毫不动摇地巩固对美国等的威慑成效。与此同时,中国也需通过提供更多的地区公共安全产品巩固自身的负责任大国形象,培育东盟国家对中国的更多信赖和依赖。

(二)完善大国区域安全协调机制

大国对地区和平稳定负有特殊的责任,相对有效的大国协调对于地区安全治理至关重要。在区域安全问题上,东南亚并不缺乏安全机制,而是安全机制相对松散,且各安全机制间相互竞争、嵌套或者交叠,使得碎片化的安全机制难以有效发挥安全治理的效能。随着美国加快亚太安全布局、中美博弈“冷战化”,在相当长一段时间内,东南亚安全架构将是一种多层次复合安全架构,大国作为域外安全行为体参与协调,发挥重要作用。鉴于美国战略打压中国的态势在短期内难以扭转、不同大国主导或偏好的安全机制将齐头并进、避免竞争演变为军事冲突甚至是战争符合各方的共同利益,因此着眼于危机管控的消极合作依然是各大国在东南亚地区开展政策协调的基本出发点。为此,中国应继续与美国通过各层级双边交往及对话合作机制,就东南亚安全事务保持必要的沟通与协调,尽可能地用好中美“海空相遇安全行为准则”。同时,为了给美国施加与中国相向而行的舆论和道义压力,中国还应及时向东盟通报相关信息,并争取就相关议题与东盟发出一致的声音。

(三)继续奉行开放包容的区域主义

大国要有大国的担当,不应搞本国优先,而是要维护好各国的共同利益;不应热衷于划分势力范围,而应努力保持世界的开放性;不应相互对抗拆台,而是要携手维护世界的和平稳定。东南亚是世界上民族、宗教、语言、政治体制、经济社会发展水平、历史文化传统等最多元的地区之一,也是大国利益交汇最密集和互动最频繁的地区之一。因此,基于尊重并照顾各方合理安全关切、求同存异、求同化异、不断扩大安全合作领域和创新安全合作方式的开放包容的区域主义,才有可能得到东南亚国家和人民的普遍支持,并带领整个地区迈向更高质量的稳定和繁荣。而以多边主义为名搞封闭的集团政治之实,以多边主义为幌子打造针对特定国家的所谓价值观同盟,只会把东南亚引向分裂与对立。事实上,正如《东盟宪章》所言,开放、透明和包容的地区结构,是东盟扮演中心地位的重要前提。中国应继续立足于和平、发展、合作、共赢的时代潮流,与东盟一道完善东南亚地区的安全架构,打造多层次、复合型和多样化的,面向未来、符合地区实际、满足各方需要的东南亚安全格局。

(四)坚定支持东盟在区域架构中的中心地位

冷战结束后,东盟在东亚区域合作机制网络中占据了中心地位,不仅在东亚区域合作框架中发挥主导作用,也通过东亚区域合作框架不断建构自身同东亚各国之间的关系,积累了丰富的关系性权力资源,为其带来了制度层面以及政治、安全、经济等具体合作领域中的直接话语权与影响力。但“东盟中心地位”近些年受到中美战略竞争特别是美国遏华政策的冲击,东盟难以在现有机制下为中美竞争提供缓冲平台和议价规则,其在议题和规范的制度竞争中日趋处于次要地位,对于“东盟方式”的维护心有余而力不足。尽管东盟并未将中国视作完全可靠的安全伙伴,存在防范和制衡中国的一面,并在南海问题上实施了某种陷中国于被动的“反领导”,但在“美强中弱”“美攻中守”的战略格局下,“东盟中心地位”对中国总体而言相对有利,中国应助力东盟巩固其中心地位。“东盟中心地位”实际上放大了东南亚国家的声音与话语权,降低了其与各大国单独打交道的“孤独感”和弱小感,进而愿意通过内部的利益交换和妥协,维持东盟在对外关系上坚持相对中立的政策,避免卷入不必要的国际纠纷,而不是奉行美国等所乐见的同盟政治或过度依赖同盟政治。同时从近30年的实践成效来看,“东盟中心地位”不仅抑制了地区的大国竞争、大大深化了中国与东南亚国家的全方位合作、促进了中国在东南亚影响力的快速增长,其强调对话与磋商、反对对抗与冲突、主张包容和基于规则的秩序、反对排他与强制的立场,也与中国一致或接近。所以,“东盟中心地位”是促进地区和平、稳定、繁荣的正能量,中国应继续助力东盟抵御美国等的战略压力,“坚定不移支持东盟团结和东盟共同体建设,坚定不移支持东盟在区域架构中的中心地位”。

(五)提升中国—东盟安全合作的制度化水平

这主要是指中国和东南亚国家以更有约束力、各方共同遵守、更具可操作性的高质量地区规则即“南海行为准则”,来更有效地管控南海分歧,深度促进彼此互信。在无政府状态下,安全互动对国家对外政策而言具有优先性,并且安全领域的不对称依赖关系往往比经济领域的不对称依赖关系更为牢固和持久。在中国—东盟关系中,复杂、敏感、难解的南海问题,是制约东南亚国家与中国开展功能性合作、建立高水平军事互信的主要障碍。特别是在中国崛起与南海维权转入常态化奋发有为的背景下,东盟国家易倾向于将中国在南海的维权和海洋开发行为解读为“扩张”制海权及争夺地区主导权的重要抓手,越来越团结一致地共同制衡中国不断扩大的海上实力和地区影响力优势,同时也在很大程度上助推南海问题成为美国“争取挤压和‘锁闭’中国、增加中国对外关系困难、缩减中国东亚影响的一个‘历史性机会’”。正如印尼学者尤素夫·瓦南迪(Jusuf Wanandi)所言,“南海行为准则”不仅意味着在南海建立一个区域性的秩序,还在于东南亚国家将有能力更好地应对、影响大国竞争,从而确保自己的利益和主张得到反映,这是一个“区域合法性”的问题。“南海行为准则”对东南亚国家而言是获得实力之外的权利来源,有利于避免在中美之间实施危险的“选边站”,更有可能通过国际社会普遍认同的规则与中国和平处理南海分歧;对中国而言,则是以体现为自我约束的战略克制来降低东南亚国家的恐惧,进而提升自身的权力合法化、减少推行对外战略的阻力。

结 论

随着中国的安全和发展利益乃至可持续崛起的势头越发紧密地与东南亚联系在一起,适应并积极地塑造乃至引领东南亚安全格局变得愈加重要。后冷战时期,东南亚安全格局的演变进程呈现出五大特点,即从美国单极格局迈向中美“准两极”格局、中国在东南亚愈发面临美国的全方位竞争、东盟国家的安全理念从生存安全转向发展安全、东盟日益成为维持东南亚安全格局平衡的“稳压器”,以及地缘经济博弈成为塑造东南亚安全格局的突出新力量。在东南亚成为美国遏华的一大主战场、东南亚成为中国周边外交优先方向的背景下,中国需要充分激发东南亚国家在维护地区和平与稳定方面的独特价值,使之成为中国构建包容共赢的东南亚安全秩序、实现最终崛起的稳固战略依托。增强将综合实力转化为引领周边安全的能力、完善大国区域安全协调机制、继续奉行开放包容的区域主义、坚定支持东盟在区域架构中的中心地位、提升中国—东盟安全合作的制度化水平,则是中国引领东南亚安全格局的国家安全战略选择。

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