治理自主性、族群结构与东南亚国家华人政策的差异性*
——基于泰国、印尼和马来西亚的比较研究
2022-06-04孙志强
衣 远 孙志强
导言 关于当代东南亚国家华人政策差异性的再思考
中国与东南亚既是地理上的近邻，又有着悠久的人文交流传统。而华人移民作为联结中国和东南亚国家的重要纽带，在东南亚的民族国家建构和社会经济发展中扮演了重要角色。当代东南亚国家往往通过出台一系列政策来对华人群体进行引导和规制，以将其塑造为服务于本国建设与发展的积极力量。在华侨华人研究学界，东南亚国家的华人政策长期以来都是重点关注的议题。然而，我们还需进一步对当代东南亚各国华人政策的差异性予以更为深入的思考，以回应来自理论探索和现实关切的需求。
首先，在理论层面，当代东南亚国家华人政策的差异性本身对研究者而言就是一个值得探索的经验困惑。以往的研究表明，东南亚的华人群体在诸多方面都具有相似或共通的属性。在时间维度上，华人大规模“下南洋”多集中于19世纪中期以后；在空间位置上，华人虽广泛分布于东南亚，但在印尼、泰国和马来西亚等主要国家尤为众多；在来源地方面，截至20世纪50年代，全球海外华人移民中约90%祖籍地为闽粤两省。由此，我们无法回避一个疑问：面对具有诸多共通性的华人移民，当代东南亚各国为何生成了不同的应对政策？目前学界对这一问题的探索依旧相对零散而缺乏系统性。若能通过多案例的比较研究找到此现象背后的结构性原因，进而作出相对系统而具有普遍意义的理论性解释，将有利于从族群政治、国家—社会关系以及民族国家建构等多个视角推进比较政治学理论体系的发展。
其次，在现实层面，随着近年来“一带一路”倡议的提出和稳步推进，处理好以东南亚为代表的周边外交工作对于稳定我国的社会经济发展大局、推进区域经济文化交流以及建构人类命运共同体等都具有重要的战略价值。相应地，东南亚华人也在“一带一路”互联互通建设中被赋予了特殊角色。然而华人群体在此过程中能否有力发挥积极的推动作用，也很大程度上取决于华人在东南亚国家社会网络中所处的地位，而华人所在国不同的华人政策及族群关系则能直接制约华人扮演的角色。由此，研究当代东南亚国家华人政策的差异性及其生成逻辑，对于更有针对性地制定“一带一路”合作计划、积极有效地加强中国与东南亚的经济与人文交流等具有突出的现实意义。
鉴于上述两个方面的考虑，本文将在吸收和反思学界既有研究成果的基础上，尝试选取关键变量，提出附着假设，设计解释当代东南亚国家华人政策生成的类型学分析框架；在此基础上，选取东南亚华人定居的典型国家开展比较分析，对各国华人政策的生成路径进行过程追踪，进而检验本文提出的理论框架；最后，总结提炼出当代东南亚国家华人政策的建构逻辑，并为我国妥善把握东南亚华人资源、推进对东南亚的周边外交提出参考建议。
一 既有研究的解释与不足
目前学界围绕当代东南亚国家华人政策的差异性及其成因所展开的研究主要可分为单案例研究和多案例比较研究两大类。其中，单案例研究主要侧重于梳理和分析东南亚某一国家华人政策的若干侧面，并在具体历史语境下就其成因展开探讨；多案例比较分析则注重对比多国华人政策的共性和差异，并试图揭示产生差异的原因。
既有的单案例研究对当代东南亚主要国家的华人政策作出了诸多有益的梳理和探讨。比如，关于泰国的研究指出，中泰两国相似的宗教和文化习俗、泰王对华人的友好态度使得泰国奉行相对宽容的族群政策，从而使泰国华人深度融入了当地社会。对马来西亚的研究指出，殖民地时期英国“分而治之”的统治策略是导致马来西亚族际经济分化和不信任感的根源。而在马来西亚独立建国的过程中，英国又通过制定宪法确认了马来人的特权地位，马来西亚也由此形成了基于族群界限区别对待的华人政策。类似地，对印尼的研究也认为殖民时代荷兰“分而治之”的政策刻意制造了华人与土著居民的隔阂。印尼独立后，政府曾将强制同化与严格区分的手段并举，长期在政治、经济和文化上对华人实施打压。直至印尼民主转型后，华人的境遇才得以改善。另外，研究菲律宾的学者指出，由于受到殖民遗产、“华人经济控制论”、本土资产阶级推动等因素影响，菲律宾政府曾在二战后至1966年间对华人奉行“菲化政策”，并限制华人资本的发展。而马科斯上台后则放宽了华侨的入籍条件，并利用华人资本服务于本国经济发展，也促进了华人融入主流社会。对缅甸的研究则指出，吴努政府曾对华人采取相对温和的族群政策，但奈温执政后，政府在“社会主义”意识形态、民族主义话语、阶级观念等因素的驱动下转而对华侨的入籍申请和商业经营实施严厉管制。越南的华人政策同样呈现出阶段性特征。1986年以前，越南的北南双方都曾对华侨采取过不同程度的同化、限制乃至打压措施，但随着越南“革新开放”以及中越关系的正常化，越南政府的华人政策也更为宽松和稳定。柬埔寨的华人政策则深受国内外因素的双重影响。独立初期，柬埔寨政府为促进民族经济发展，曾对华侨资本出台限制措施。20世纪70-80年代，华社又遭受柬埔寨国内极端政治运动和越南入侵的冲击。1986年之后，政府认识到华人资本的作用，开始推行较为缓和的华人政策。
由以上简要综述可见，学界对当代东南亚国家华人政策的单案例研究侧重于从历史视角入手，对各国政策的发展与演变进行了较为全面的梳理。不过这些成果以描述性研究为多，其主要论点尚未经过多案例比较研究的检验，因而难以排除潜在的竞争性假设。譬如，既有研究往往认为东南亚国家的华人政策受到国内和国际因素的共同影响，却未能清晰阐释：为何在相同历史时期中，相近的外部冲击对不同东南亚国家的华人政策造成了不同程度的影响？基于国内政治的解释则常易囿于各国政治制度及其运作情形的特殊性而成为“特设研究”(ad hoc)，缺乏外部有效性与普遍解释力。
还有一些学者试图通过比较研究对当代东南亚国家华人政策的差异性做出更为详实的解释。如廖建裕从国籍制度、经济政策、文教政策三个维度比较了印尼和马来西亚华人政策的差异性，并指出华人能凭借自身在全国人口中的占比所带来的社会政治资源谋求平等的政治地位。唐纳德·霍洛维茨(Donald L. Horiwitz)从政党政治及主体族群的政治竞争入手分析了马来西亚与斯里兰卡的族群政策，指出马来西亚权力分享型政党结构以及马来人群体内部的政治分裂为华人发挥政治作用提供了契机。王虎比较了马来西亚和泰国的宏观政治条件，并强调泰国保持独立的政治地位为华人提供了可依附的政治系统，从而有利于华人群体的政治社会化。廖小健则在对比马来西亚和印尼民族关系的基础上指出，政治经济地位、缓和矛盾的政治机制以及政局稳定程度等是导致两国族群政策差异的关键要素。另外，还有一些研究涵盖了更为广泛的分析样本，从整个东南亚范围梳理了各国的华人政策，为进一步开展理论化研究提供了可贵的经验支撑。
总的来说，目前学界关于当代东南亚国家华人政策的比较研究相较于单案例研究更有利于排除竞争性假设，得出更具宏观解释力的结论。然而这些研究仍存在以下不足：首先，比较研究的成果数量相对较少，且主要集中于对双案例的比较，描述性研究的比例也较高。其次，既有研究大多止步于在现象层面探讨特定政策以及政治制度带来的影响，但对政策形成背后的结构性原因着墨不多；其中有些研究未能提取出清晰的因果机制，甚至存在因果混淆的问题。
基于以上文献回顾所反映的问题，我们有必要进一步探索现象背后的关键影响变量，并建构更具广度和深度的理论框架，对当代东南亚国家华人政策的差异性开展多案例的比较分析，以期得出揭示问题共性与规律的研究结论。
二 以治理自主性与族群结构为中心的类型学分析框架
东南亚国家在当代几乎都被纳入了民族国家建构的世界潮流之中。然而这些国家的多元族群以及外来移民与民族国家建构的目标之间存在显著的矛盾与张力。除新加坡外，当代东南亚国家普遍在建设新兴民族国家的过程中面临如何协调主体族群与华人关系的问题，也由此推出了一系列涉及政治、经济和文化等多领域的华人政策。为了从理论层面上对当代东南亚国家华人政策的差异性开展更为全面的解释性研究，本文尝试以国家为切入点提出类型学分析框架，用于分析各国华人政策生成的宏观逻辑。而从更普遍的意义上来说，本研究实际上是政治学中族群政策研究的组成部分，因此本文选取的核心变量也是对政治学相关理论视角的总结、反思与发展。在目前的政治学尤其是比较政治研究中，有关族群政策生成的理论探索主要包括以下几类范式和机制：
在相对宏观的层面，研究族群冲突的三大经典范式——“原生论”“工具论”和“建构论”有助于我们从族群天然特性、政治斗争乃至社会互动的角度思考特定族群政策的生成。不过，三大范式作为族群冲突研究的早期成果，均难以单独对当代东南亚国家华人政策的差异性作出完整解释。其后，更多相对微观而精细的机制研究则通过提取三大范式中的有益元素并加以整合，实现了对早期范式性研究的超越，并主要形成了五种可用来解释族群政策生成的机制，即“政治心理与地位反转说”“少数族群特性说”“殖民遗产与国家能力说”“现代化驱动说”及“外国影响说”。但这些机制仍存在各自的解释局限性，如“政治心理与地位反转说”更适用于解释特定东南亚国家在特定历史时点的华人政策生成；“少数族群特性说”难以解释为何一些华人占比类似的东南亚国家却在当代形成了差异显著的华人政策；“殖民遗产与国家能力说”及“现代化驱动说”难以解释为何在普遍经历了被殖民、独立建国乃至追求现代化的东南亚，各国形成的华人政策却对比鲜明；而“外国影响说”则不太适用于解释当代东南亚华人政策的形成与发展，因为理论上与东南亚华人问题相关性最强的外国即华人的祖籍国——中国，而当代中国明确不承认双重国籍且鼓励海外华侨归化于所在国，也不倾向于干涉当代东南亚各国对其华族采取的政策。
基于此，本文研究变量的选取和设计有必要在既有理论研究的基础上进一步探索与突破。而结合东南亚历史、政治与社会等具体语境，我们可以发现殖民地遗产以及华人作为少数族群的特性均普遍且相互交织地存在于当代东南亚国家。相应地，本文借鉴与整合“政治心理与地位反转说”“少数族群特性说”“殖民遗产与国家能力说”等理论视角，提炼出“治理自主性”及“族群结构”两大核心变量，从而建构一个跨越特定族群、国家以及外部干预(殖民者)三个层次的分析框架。
(一)变量界定及相关附着假设
本文所谓的“治理自主性”，主要是考察一国在进入当代之前的关键历史阶段是否免于外来的殖民统治，从而具有独立自主的政治地位。结合本文的研究对象，这一关键历史阶段主要是指在近代至二战结束以前的世界殖民体系之下华人大规模移民东南亚的时期。沟口雄三在研究近代中国革命时曾提出“基体论”的概念，指出具有连贯历史和文化自主性的国家，在选择政治变革和政策革新时，往往以既有的文化基体为基础，通过“以我为主”的方式吸纳外来要素，在“旧”与“新”的交融中实现变化与革新。类似地，独立的政治地位可保障东南亚国家在近现代的关键历史阶段，以当地主体族群为中心，从华人移民准入、行动乃至心理认同等方面规制和形塑华人移民，从而避免殖民当局榨取经济资源的首要目标与民族国家建构目标之间的内在矛盾，为当代华人政策的形成与发展创造更为宽松的基础性环境。
所谓“族群结构”，则是指当代华人群体占所在国家总人口的比重，就东南亚国家而言，可分为“单一族群主导”(即华人群体占绝对少数)和“多族群竞争”(即华人群体占有影响力的相对多数)两种模式。族群结构的重要意义在于，足够的人口规模可转化为一种竞争资本。若华人在所在国占据较大的人口比例，该国在制定华人政策时就不得不考虑华人群体的反应以及政策对社会总体稳定可能产生的影响。另外，由于二战后东南亚国家普遍开展了选举民主的实践，政治精英为争取选票也需重视占据相对多数的华人群体的态度。而在具体度量维度上，本文定义：若一国的华人数量达到总人口的30%以上，即符合“多族群竞争”模式。这既是因为华人需具备一定人口规模才能维持自身族群的稳定性和保障政治参与的物质基础，也是考虑到在当今世界各国的宪法实践中，宪法的修改往往需要在国家立法机构表决中获得2/3以上的赞成票。而华人若达到所在国总人口的30%以上，则具有了制约土著政治精英掌控宪法走向的潜在杠杆，从而形成较强的内部凝聚力和可动用的政治竞争杠杆，进而有效地发挥制约土著精英的社会政治影响力。
上述变量的选定以及附着假设具体见表1。
表1 变量选取及相关附着假设
(二)基于变量选取和附着假设的类型学分析框架
将上述两大变量叠加可得出四种国家类型，分别是：“治理自主+单一族群主导”“治理自主+多族群竞争”“治理不自主+单一族群主导”“治理不自主+多族群竞争”。而由于“治理自主+多族群竞争”的情况在逻辑上并不自洽(因为治理自主意味着一国可以在人口规模、行业布局等方面对移民进行主动规制，理论上不会出现移民群体与本国主体族群激烈竞争的局面)，实际上东南亚也不存在此类国家，故本文将重点探讨其余三种类型下东南亚国家华人政策的生成路径。而基于前述的要素组合及相关假设，本文认为：在“治理自主+单一族群主导”的模式下，国家将奉行相对温和的同化政策；在“治理不自主+单一族群主导”的模式下，国家将奉行严酷的同化和区别并存的政策；在“治理不自主+多族群竞争”的模式下，国家将奉行相对温和的同化与区别并存的政策(见表2)。
表2 基于治理自主性—族群结构的华人政策类型
(三)当代东南亚国家不同类型华人政策的生成机制
当我们将上文中的研究变量及附着假设带入时序过程中，便可进一步得出各类型华人政策生成的因果机制，具体如图1所示。
图1 当代东南亚国家华人政策的生成机制
三 当代东南亚国家不同类型华人政策的生成
为了验证上述机制的有效性，进而更清晰地展现特定类型华人政策的生成路径，本文接下来将借用历史制度主义的分析逻辑，以过程追踪法来有针对性地开展案例研究。由于篇幅所限，本文难以对当代东南亚各国华人政策的生成逻辑逐一进行检验，故选取了泰国、印尼和马来西亚三个案例进行深入研究。一方面，此三国是东南亚华人数量最多的国家，学界既有的研究也相对丰富，具有鲜明的代表性；另一方面，基于过程追踪的贝叶斯逻辑，这些国家在“治理自主性”和“族群结构”方面的典型特征与显著对比也有利于我们运用受控比较的方法开展研究，充分展现核心变量的影响作用，进而分别检验本文理论框架中三条政策生成路径的可靠性，最大限度地避免研究结论的偏差或片面性。
(一)泰国：“治理自主+单一族群主导”模式下的“温和同化”政策
中泰之间有着悠久的人文往来传统。进入清朝之后，中国流向泰国的移民迈向高峰。根据施坚雅(G.William Skinner)的测算，在泰王拉玛三世时期(1824—1851年)，每年移入泰国的华人可达6000-8000人。此时的泰国与其他东南亚国家类似，在西方殖民主义的冲击下开启了急剧的社会转型过程。在阿瑜陀耶王朝后期，来自葡萄牙、西班牙、荷兰、英国和法国的殖民者相继抵泰拓展商业利益，并迫使泰国签订涉及商业、法律等方面的不平等条约，允许殖民者在泰国驻军。却克里王朝建立后，历代泰王开始强化中央集权，并通过政治经济改革谋求富国强兵。尤其是在拉玛四世与拉玛五世时期，泰国废除农奴制度，改革官制、税制和法制，还建立新式军队和世俗学校等，显著增强了国家实力。此外，泰国还借助自己处于英属缅甸与法属印度支那之间的有利位置，成为英法博弈的缓冲地带，从而最大限度地保全了自身的独立地位。
同时期移民泰国的华人主要从事商贸活动。由于当时日本人、葡萄牙人、荷兰人、英国人、摩尔人在泰国对外贸易中的地位走向衰落，泰国民众又被“萨克迪纳”(Sakdina)制度严格束缚在土地上，具有卓越航海技术和组织经营能力的华人便充当起泰国对外贸易最重要的媒介，也深受泰王的认可。拉玛五世曾表示：“朕一贯主张在暹罗的华人和朕统治的国民应有相同的劳动和就业机会，朕不把他们看作外国人，而把他们视为这个王国的一个组成部分，分享它的繁荣和进步。”泰国还将华人列为“乃”(自由民)阶层，免服劳役，仅需缴纳人头税。这一时期的许多华人富商(jao sua)也主动攀附权力阶层，运用泰王授予的特许权来经营燕窝、酒、鸦片等商品贸易以及赌博行业，并承担调解华人社区内部争端的职责。其杰出者还被泰王授予专门管理中泰贸易的政府高级职务(choduek)，享有较高的政治和经济地位。华人还通过承办泰王交办的外交事务、婚嫁联姻以及政务参与，积极融入泰国主流社会和权力网络。
拉玛六世(1910—1925年)上台后，提出以民族(泰族)、宗教(小乘佛教)与君主(国王)作为国家“三大支柱”的精英民族主义思想，泰国在东南亚率先开始了现代民族国家的建构。与此同时，泰国华人内部出现的变化却不利于这一目标的实现：由于华人移民中女性移民数量不断增加，华人的族内婚姻明显减缓了其融入泰国社会的速度；而随着“三民主义”思想的传播及辛亥革命的爆发，泰国华人的民族主义思潮也显著上升，将中国视为祖国和效忠对象。在此背景下，拉玛六世围绕国籍问题和文教事务迅速调整政策，出台了《国籍法》《驱逐出境法》《社团管理条例》《民校管理条例》《报刊与文件管理条例》等一系列法律条规，以强化对华人的管理和规制。
另外，由于此时的泰国成功避免了被殖民化，因而也能更为自主地掌控移民流入的规模。根据泰国人口普查的统计，1919年时泰国华侨仅有26万人，约占泰国总人口的3.8%；即使按照施坚雅更为宽泛的测算，1917年时泰国的华人数为90.6万人，也只占总人口的9.8%。由此可见，在近现代华人移民泰国的早期阶段，由于华人群体契合了泰国的国家发展战略而获得泰国政治精英的欢迎和主流社会的接纳。而华人移民在规模上的有限性也打消了本土精英的疑虑，并增添了华人深度融入泰国社会的有利条件。
不过1925年之后，随着中日矛盾的上升，泰国华人社会又兴起了第二波民族主义思潮。华人领袖谴责日本侵华行径，发起抵制日货活动，并通过秘密社团组织华人开展集体行动。而此时泰国的銮披汶军政府大力推行“国家主义”(Ratthaniyom)政策，对华人采取了更为严厉的措施：政府于1939年基本取缔了支持中国抗日的宣传和援助活动，并大规模关停华校，查封华文报刊，还于1940年将支持中国国民党的在泰华侨大量驱逐出境。与此同时，泰国政府开始限制华侨在当地的经济活动，并鼓励泰人进入工商业部门。这些措施抑制了华人民族主义新浪潮对泰国国家认同和社会秩序的冲击。
如上所述，泰国在近现代华人移入的关键历史阶段中对华人的人口规模、社会经济活动乃至政治意识都进行了较为自主的动态应对，并积极将华人移民导入国家发展战略和主流社会之中，为接下来泰国在当代推行相对温和的华人政策奠定了良好的基础。二战后，泰国的民族国家建构进程已显著领先于东南亚其他新兴独立国家，政府对华人的规制措施也趋于和缓。尽管銮披汶在第二次执政时曾再度收紧了华人政策，但持续时间短暂。自20世纪50年代起，泰国政府积极制定经济发展规划，分阶段地采取进口替代、出口导向以及多元化经济战略。在此过程中，泰国政府十分需要华人参与国家经济建设，也逐步解除对华人资本的限制，使得华人资本在农林矿等行业重新取得经济优势，盘谷等华资银行得以确立起在泰国金融业中的主导地位。
1975年中泰建交后，泰国政府在积极引导华人融入当地社会的基础上，也逐渐采取了对泰华两族一视同仁的政策。在政治层面，泰国政府1979年颁布的《移民法》规定：一国国民移民泰国的上限为每年100人，继续维持了华人规模的总体稳定。但同时，泰国政府又降低了在泰华侨的入籍门槛，凡满足月收入100美元、能说泰语、非政治犯三个条件的华侨皆可申请入籍。此外，泰国还于1983年修改选举法，令归化入籍的华人享有和泰人同等的政治权利。在经济层面，泰国政府继续鼓励华人资本的发展。泰华资本逐步建立起多层次的海外合作联系，并且实现了在农产品出口、工业制造、房地产、电信通讯等多部门、多业态的布局经营，成为泰国经济发展的中流砥柱。
目前，电视媒体与新媒体的融合方式最多的是电子版报纸、开设官方微信、运用二维码等。这些仅仅是将二者进行了简单的叠加，并没有实现真正意义上的融合，没有将媒介资源、生产要素进行有机的整合。这种简单、表面上的叠加并没有发挥其真正的效用，没有形成统一的体系机制。
由此可见，泰国由于在近代殖民主义浪潮之下尽量保全了治理自主性，并且能动地开启了本国的现代化进程，因而能及早自主地发挥华人移民对泰国经济发展的重要价值。而面对日渐增多的华人群体，泰国政府也持续采取措施规制其人口规模及社会活动，并对华人的民族主义浪潮加以平抑，以服务于泰国社会发展的需要。由此，泰国华人群体不仅人口占比不高，其族群特性也极大弱化，从而顺应了当代泰国民族国家建设与发展的目标。相应地，泰国在二战后也得以采用温和渐进的方式进一步对华人群体进行本土化形塑，最终成功地将华人吸纳进国族之中。而获得平等权利的泰国华人也乐于融入当地社会，实现了与主体族群的和谐共生。大批华人活跃于泰国政界，多任泰国总理都拥有华人血统。“泰化”的华人资本也成为泰国国民经济发展的重要动力。
(二)印尼：“治理不自主+单一族群主导”模式下的“严酷同化+区别”政策
在古代，今属印尼的土地上曾兴起过室利佛逝、满者伯夷等海上商贸强国，但始终未能建立统一的中央集权制国家。16世纪，来自葡萄牙等国的欧洲殖民者陆续抵达东印度群岛。1602年，荷兰成立东印度公司，成为控制印尼的主要欧洲殖民势力，并在当地大力发展种植园经济。19世纪70年代以后，来自粤闽两省的华人开始以契约劳工的身份大批南下印尼。荷兰殖民者既想利用华人开发殖民地经济和组织社会，又担心华人会危及殖民当局的贸易垄断权。因此，殖民者将华人聚集于统治中心巴达维亚，并对当地居民采取了“分而治之”的等级制统治策略。殖民当局还委任华人上层人士出任“甲必丹”，任用部分华人作为收税官和专利贸易的承担人，并明令禁止华人改信伊斯兰教。这一系列政策意在强化华人群体与土著居民的区隔，从而避免两者联合反抗殖民统治。由于华人和土著居民被殖民者有意限制在不同的行业中，两者之间也形成了较大的经济差距。这些都为印尼独立后土著居民和华人之间的矛盾与冲突埋下了伏笔。
进入20世纪，印尼在殖民统治下长期积累的族际紧张关系随着民族主义观念的觉醒与对撞而进一步加剧。一方面，长期遭受殖民者压迫的华人在辛亥革命爆发后民族主义思想高涨，并主动支持和参加中国的革命运动。另一方面，土著居民的民族主义意识也快速上升，常将华人视为外来者及荷兰殖民者的帮凶。如20世纪初诞生的“伊斯兰联盟”(Sarekat Islam)即是当地穆斯林染布商在爪哇腊纺印花布贸易中共同对抗华人竞争者的产物。
值得注意的是，由于荷兰殖民者对华人采取了“用防兼施”的政策，华人移民始终只占印尼总人口的很小一部分。据统计，1860年印尼的华侨总数仅22万，1930年时增至123万，到1949年达到200万左右。1950年印尼总人口约6954万，因此当时华人数量尚不足总人口的3%。由此，印尼华人难以产生足够的政治和社会影响力，也易于在当代民族国家建构的过程中沦为政策限制乃至打压的弱势群体。
二战后印尼宣布独立，并于1950年建立共和国。本土精英掌控了国家政权，并迅速对持有中国认同、经济相对富裕、人数又占绝对少数的华侨群体采取了全面规制措施。在政治方面，政府严控华人入境，还加强了对华侨国籍问题的处理。苏加诺政府曾于1945—1954年奉行“被动制”国籍政策，规定“在印尼领土范围内出生，在印尼连续居住5年，已年满21岁或已婚，且在规定期限内不拒绝印尼国籍”者，即可获得印尼国籍。由此，大多数土生华人获得了印尼国籍。而随着印尼国内民族主义情绪的滋长，政府又从1955年开始将国籍政策调整为“主动制”，并提高了入籍门槛。不过在1955年亚非会议期间，中国与印尼政府签订了《关于双重国籍问题的条约》，中国政府也积极鼓励海外华侨就地入籍。在此背景下，约有2/3的印尼华侨最终选择了归化当地国籍。
在经济方面，印尼政府通过一系列民族主义经济立法来打压华侨经济。1952年出台的“堡垒政策”将原住民资本占70%的进口企业列为“堡垒组”，给予特权和扶持；1954年针对碾米企业的立法规定“民族企业必须由印尼籍民掌控”；1957年政府加大对外侨征税，并将无力支付税款者驱逐出境；1958年颁布的《外资工商登记条例》则规定：华侨必须出让纺织、烟卷、印刷等行业的经营权；1959年政府进一步要求县市以下外侨从事的零售业一律停止。这些政策给华资中小型商业的经营造成了极大困难。
1965年“9·30”事件的爆发致使苏加诺“有领导的民主”走向终结。苏哈托接管政权后，大肆搜捕印尼共产党，并逐步演变为针对华侨华人的浩劫。随着印尼政治进入苏哈托军人独裁的“新秩序”时期，政府又确立了政治上严格区别、文教上强制同化、经济上充分利用的华人新政策。在政治方面，政府严格限制华侨取得印尼国籍的资格，于1969年单方面废除了《关于双重国籍问题的条约》。直到1983年，印尼的华人人口也仅有632万，约占全国人口的4%。在社会文化领域，政府推行了取缔华校、禁止华语文和中华文化习俗、宣布孔教非法、鼓励皈依伊斯兰教、敦促改姓名等一系列极端措施。印尼政府在强制同化华人的同时，又对华人实施歧视和区别的社会政策，不仅在华人的居民证上作标记，在参政、教育和就业等方面歧视华人，甚至在司法判决中也习惯对华人“轻罪重判”，使得华人沦为“二等公民”。
在经济领域，苏哈托政府对华人资本的态度由排斥转为加强控制和利用。1967年苏哈托签署的《关于华人问题的基本政策》指出，在印尼领土上积累起来的华人资本是外侨手中的“印尼民族财富”，“有必要加以动员，用于发展和建设”。部分华商开始与土著企业家及政治精英联合组建“阿里巴巴”企业，土著合作者往往仅提供政策便利或政治保护，华人合作者则负责公司的具体运营。而那些游离于裙带关系之外的华人经济活动则依然缺乏制度保障。印尼自1967年起掀起“谁控制了印尼经济”的社会辩论。苏哈托也一再宣扬：“占印尼人口3%的华人掌握了全国70%的资本和财富。”而关于印尼土著内部的多样性，苏哈托政府则用“潘查希拉”(Pancasila)的意识形态来加以掩盖。正是由于苏哈托政府长期奉行严苛的同化与区别并存的华人政策，导致多元共生的国族概念难以在印尼扎根。1998年，受亚洲金融危机的影响，印尼爆发了剧烈的社会动荡，华人群体在“黑色五月暴动”中再度遭受严重冲击。
苏哈托下台后，印尼迈入了政治民主化的新阶段。政府开始反思原有的华人政策，并逐步确立尊重多元价值的新理念。比如，哈比比政府明确表示反对种族主义言论；瓦希德政府谴责“黑色五月暴动”中的排华运动，并解除对中华传统节日和文化产品的禁令；梅加瓦蒂政府则肯定华人的经济贡献，并将春节列为官方节假日。随着政治氛围的改善，参加全国大选的华裔候选人在1999—2004年间从不足50人增至近150人，郭建义、钟万学等华人政治家也开始在印尼政坛出任党政要职。然而，印尼华人问题植根于殖民地历史和现实政治，给华人留下的严重创伤无法迅速抚平，印尼国家能力的不足也使其难以全面消除对华人的歧视政策，族群政治的影响依旧在印尼社会中徘徊。如钟万学就于2017年因“亵渎《古兰经》”的罪名而被罢免雅加达特区首长职位，并被判处两年有期徒刑。印尼多元包容的华人政策能否稳健发展，仍有待时间的检验。
(三)马来西亚：“治理不自主+多族群竞争”模式下的“温和同化+区别”政策
历史上，马来半岛曾出现过因海上贸易而兴的马来政权——马六甲苏丹国，并与中国明朝有着密切的官方往来。1511年，葡萄牙为垄断香料贸易而占领了马六甲。之后荷兰于1641年占领马六甲，并以锡矿贸易为主开展殖民统治。工业革命之后，英国陆续取得槟榔屿、新加坡等殖民地，并排挤其他欧洲殖民势力，建立英属马来亚。英国殖民者需要大量劳动力投入锡矿开采和橡胶种植等经济开发活动，于是从19世纪中后期起，华人和印度人开始大量向马来亚移民，极大改变了当地的族群结构，形成了马华印三大族群并立的局面。
对此，英国殖民当局也采取了“分而治之”的政策。在政治方面，殖民者允许苏丹管辖马来人，对华人则先后通过华社领袖“甲必丹”和英国官员主理的华民护卫司署(后改组为“华民政务司署”)来管辖，而印度人则由移民劳工机构管辖。在经济方面，殖民当局将华人和印度人限制在锡矿采掘和种植园行业，又通过《土地保留法》将马来人捆绑在传统农业部门。在文教方面，殖民当局积极建立英式学校选拔培养马来人公务员，而华人和印度人则只能自行建立学校解决教育问题。上述殖民政策阻隔了族群间的社会交流，行业的分隔也造成了族际经济实力的差异。这些都导致了马来人对华人和印度人的不信任，甚至将其视为自己未来的威胁。二战期间日军侵占马来亚，既大力打击以华人为主体的抗日力量，又积极拉拢马来人，致使乡区的马华矛盾进一步激化。马来西亚前首相马哈蒂尔曾感叹道：“(马来西亚)真正的种族和谐从来未出现过”，“而他们(马来人和华人)的价值观念，不但不同，更往往是相触相克的”。
二战后英国重返马来亚，并于1946年抛出“马来亚联邦”(Malayan Union)计划，希望放宽华人取得公民权的条件，谋求华人对其殖民统治的支持。然而此时马来人的民族主义思潮已然高涨，对该计划强烈抵制。英国迫于压力又提出“马来亚联合邦”计划(Persekutuan Tanah Melayu)，收紧了非马来人对公民权的申请。根据1950年的估算，联合邦公民的总人数为320万，其中马来人就占250万。这一安排逐渐引发了非马来人的抗争。最终，三大族群通过协商达成妥协：非马来人承认马来人的特殊地位，马来人承认非马来人的公民权。公民权之争与殖民地时期形成的族群结构密切相关。在1947年全马来亚580.8万人口中，马来人只占43.3%，而华人则占44.9%，印度人占10.4%。再考虑到与华人经济实力的差距，马来人普遍认为自己将无法和华人竞争，进而陷入被华人统治的困境。因此，马来精英对当地族群的人口比例和权力分配极为关切，而华人则因其可观的人口规模和经济实力而具有开展政治竞争的潜力。当代马来西亚的华人政策正是在这一背景下生成与发展的。
1957年，马来亚独立建国。新生效的宪法既肯定了马来人的特殊地位，也注重保护非马来人的利益。由此，马来亚开始了相对温和的多族共治时期。在政治生活中，巫统、马华公会和国大党分别代表马来人、华人和印度人结成政党联盟共同执政；在经济政策上，拉赫曼政府虽注重对农村马来人的帮扶，但总体遵循了“自由放任”的治理思路；在文教方面，政府计划建立以马来文为中心的国民教育体系，并于1967年将官方语言转为马来语。但由于非马来人的激烈反对，国会于1967年通过的《国语法案》又规定：最高元首可允许英语继续服务于适当官方用途，立法机关和政府也可继续使用英文。
1969年“5·13”事件的爆发标志着马来西亚建国早期的族群政策遭遇挫折。拉扎克政府上台后，将族群政策中的“马来人至上”原则上升成为刚性社会契约。在政治方面，原有的政党联盟被改组，通过吸纳伊斯兰教党、民政党、人民进步党等多个政党组建“国民阵线”(Barisan Nasional)，极大地削弱了马华公会和国大党的权力基础，树立了巫统的主导地位。此外，1971年宪法修正案还规定禁止在议会内外公开讨论可能引起种族冲突以及对政府表达不信任的话题，议员在国会发言的司法豁免权也被取消。
在经济方面，拉扎克政府针对族群间的财富分配问题和外资势力推出了“新经济政策”。该政策计划在1970—1990年间降低全国贫困率，并使得国民经济中的职业和股权结构反映族群人口结构。譬如，土著居民在第一、第二、第三产业中所占比例从67.7%、38%、37.9%调整为61.4%、51.9%、48.4%；土著、非土著和外资在西马的持股比例从2.4%、34.3%、63.3%调整为30%、40%、30%。此外，1975年通过的《工业协调法》规定：企业和厂家的马来人股权及马来员工比例都须达到30%以上。政府还在银行贷款、营业执照发放等方面给予土著诸多照顾，并通过政府投资在石油、金融等关键领域建立政联企业，增强土著资本实力。
在文教方面，1971召开的“全国文化大会”确立了以土著文化为核心的“国家文化三原则”。以此为指导，马来西亚自20世纪70年代启动了教学改组计划，极力推动将马来语作为各层级学校的教学媒介语。政府在大学招生方面也实施向土著倾斜的“固打制”和奖助补贴。1985年时，马来西亚各大专院校的马来学生比例已上升至75.5%。上述族群政策的调整对缩小马来人和非马来人之间的经济差距具有积极意义，也缓解了马来人对华人经济实力的恐惧情绪。然而这些政策是以公民的族群身份而非实际阶层状况来分配社会经济资源，反而固化了族群认同的界限，也造成了华人人才与资本的外流。
长期以来的土著扶植政策使得族群分裂成为当代马来西亚最难解的政治问题之一。不过总体而言，马来西亚政府对华人实施的“同化+区别”政策仍相对温和。这是因为华人较大的人口规模以及在经济、文化上的雄厚实力强化了其制衡政府的杠杆。在政治方面，虽然国民阵线削弱了马华公会的力量，但仍有民主行动党等华基政党牵制政府的行动。在经济领域，鉴于华人资源对推动国家现代化发展的重要价值，政府也不能无视华人的经济活动空间和利益诉求。从1986年起，政府开始陆续修改《工业协调法》、颁布《投资促进法》、推行小型工业奖励措施，放松了对中小型华人企业的限制。到1990年，马来西亚经济中非土著的持股比例已上升至46.2%。文教方面，政府在扶植马来文化的同时也为华族文化的存续留有一定空间，而华人则通过开展多种抗争行动来捍卫自身的文教体系。譬如，1987年，华社为抗议政府任命不具备华教资格的人士担任华小行政高级职务而组织了多达3000人参加的“全国华团政党抗议大会”以及罢课行动。而根据1992年的统计，马来西亚共有华小1283所，华文“独中”60所，华文报刊25种，几乎是东南亚其他国家华文学校和报刊的总和；到2020年，全马华小数量又增至1298所，华文“独中”也形成了“60+2+1”的体系(即60所“独中”、2所“独中”分校以及参加华文“独中”统考的关丹中华中学)，华文报纸在网络新媒体的竞争冲击之下仍保有14家。
综上所述，当代马来西亚的华人政策奠基于英国殖民统治的历史实践。英国殖民者在积极引入中国和南亚劳动力的同时，又通过“分而治之”的政策隔断了族群间的经济和文化联系。独立后的马来西亚在建构民族国家的过程中为突出马来人的主体性，既在文教上追求同化非土著，又在政治、经济中将非土著置于特权群体之外。但由于华人在马来西亚人口中占比较高，可与政府开展竞争角力的杠杆也较多。马来精英在极力追求“马来至上”的同时，也需要顾及国家与社会的稳定发展，因而对华人形成了“温和同化+区别”的政策。近年来，随着中产阶级的成长壮大，马来西亚跨族群政治合作的趋势有所增强，并在2018年的全国大选中实现了独立以来的首次政党轮替。然而之后短暂执政的希盟政府对族群政策的改革却收效甚微，还引发了马来人关于自身地位的焦虑。这表明族群政治的思维与话语并未退出马来西亚的政治舞台。另外，马来西亚华人人口比例在过去数十年间持续下降，该国的族群结构也逐渐向“单一族群主导”的模式过渡，今后马来西亚华人政策的走向依旧可能存在变数。
结论 当代东南亚国家华人政策的建构逻辑及对中国周边外交的启示
东南亚是世界上海外华侨华人的主要聚居区之一，但当代东南亚各国的华人政策却存在显著差异。本文在总结与反思既有研究的基础上，重点提取出国家的“治理自主性”和“族群结构”两个核心变量，并基于两大变量的交互作用建构当代东南亚国家华人政策生成机制的类型学分析框架，进而通过对泰国、印尼和马来西亚三个典型案例的比较研究，初步验证了研究假设与分析框架的有效性，从而对当代东南亚华人政策呈现的国别差异性作出更为系统的因果解释。
通过比较分析，本文发现当代东南亚国家华人政策的制定与变迁虽然受到诸多复杂因素的影响，而且其中一些因素也具有国别特性，但各国华人政策的建构逻辑却具有共通的规律性——正是在“治理自主性”和“族群结构”两大关键变量的作用之下，当代东南亚各国的华人政策呈现出不同类型的发展轨迹。
具体而言，本文认为东南亚国家在近现代的治理自主性状况是影响其当代华人政策生成的首要因素。国家治理自主意味着一国可以能动地决定其自身的移民政策，从而避免华人群体过快膨胀而激起主体族群对本体性安全的担忧，并积极引导华人服务于本国经济与社会的发展，进而循序渐进地与主流社会融合。由此，华人的移入定居同民族国家建构与发展之间的张力得以缓解，也为当代东南亚国家生成温和同化的华人政策提供了有利条件。本文中泰国的案例即有效说明了治理自主性的重要作用。作为近现代东南亚唯一免于被殖民统治的国家，泰国在华人大规模移入的关键历史阶段中得以自主地把握移民政策，并通过管控华人移民的规模、平抑其民族主义思潮和积极发挥华人资本的功能等措施较好地实现了对华人群体的规制与动员。相应地，泰国政府在当代无需推行强硬的华人政策便实现了华泰两族的交融共存，增强了国族的凝聚力。
然而除泰国之外，东南亚大部分国家在近现代都因沦为殖民地而缺乏治理自主性。殖民者为了极力榨取殖民地的经济资源，在向殖民地引入移民的同时，还常通过“分而治之”的政策来稳固殖民统治，由此引发的族群隔阂与族际矛盾成为后续民族国家建构的障碍。二战后，随着东南亚殖民地的相继独立，华人问题的复杂性和紧迫性也迅速凸显。在此背景下，族群结构这一从属变量便成为影响东南亚新兴民族国家华人政策生成的关键因素。
当华人人口数量远少于土著群体——即在单一族群主导的模式之下，华人群体集经济优势与政治脆弱性于一身。殖民地时期的历史积怨、现实中的经济实力差距和不相称的政治权力分配，使得剥夺华人财富和“甩锅”华人成为土著精英转嫁社会矛盾、维持长期统治的便捷方式。因此，土著精英在强力推动族群同化时也往往刻意保留华人的“他者”属性，将华人群体作为缓和社会矛盾的“安全阀”。人口比例处于绝对少数、曾经长期沦为政府利用和打压对象的印尼华人便是一个典型案例。
当华人人口数量与土著群体相对接近——即在多族群竞争的模式之下，华人群体往往能将自身的经济优势与一定的政治影响力相结合，通过代表本族群的政治组织以及广泛的社会动员来维护自身权益。因此，这类国家的土著精英虽然在独立后也追求国民经济再分配和民族国家建构的目标，但政府在面对华人群体有力的竞争与反制行为时，往往形成相对温和的华人政策。譬如，马来西亚独立时华人比例曾逼近四成，华人庞大的人口基数和强大的经济实力使得马来精英必须慎重处理华人问题，力求在不引发华人激烈抗争的条件下提升主体族群的经济和文化地位，并最大限度地利用华人资本服务于国家的经济社会发展。而华人群体则通过运用既有制度框架灵活规避经济损失，并坚决捍卫本族群的文化特质。
在研究典型案例的基础上，我们也可探索运用本文的理论框架来分析当代东南亚其他国家的华人政策。在东南亚各国中，无论是泰国持续保留的治理自主性，还是马来西亚多族群竞争的社会结构，都具有其特殊性。而其他国家则基本属于“治理不自主+单一族群主导”的模式，在当代的华人政策也往往呈现出“严酷同化+区别”的特征。如在政治方面，纲领党执政下的缅甸华人被长期视为次等公民，菲律宾对华侨入籍采取了数十年的严苛限制，文莱的大多数华人至今仍未获得公民身份，越老柬三国在当代对华人采取过的极端政治打压则致使大批华人沦为难民。在经济方面，二战后独立以来，上述各国都曾对华资经营采取过限制、禁止或者没收等强硬措施。在文教方面，这些国家现存的华教体系也普遍薄弱。由于华人在这些东南亚国家中都是缺乏有效制衡杠杆的绝对少数群体，所以每每遭遇严苛政策时也表现出被动性与脆弱性。值得注意的是，越南在封建王朝时期对南来的中国移民曾进行自主规制与引导，从而将其形塑为融入当地的“明乡人”。然而，之后法国殖民者的入侵与“分而治之”却令华人在当代独立后的越南再度成为“问题”。这也有力印证了本文提出的“治理自主性”变量具有关键的影响力。由此可见，未来我们可通过拓展细致的案例比较研究来深入验证与优化本文的理论框架。
当代东南亚国家华人政策的生成背后实际上反映了各新兴民族国家在建构过程中存在的普遍性困惑。近现代的世界殖民体系极大地改变了东南亚的政治版图与族群结构，让诸多具有异质背景的族群在新的政治共同体内相遇与互动。而二战后随着去殖民化运动风起云涌，东南亚各地又被迅速卷入民族国家建构的潮流之中。面对存在于“一族一国”理想与多元族群之间、土著居民与外来移民之间的矛盾张力，当代东南亚国家的政治精英普遍感受到在缺乏民族国家集体记忆和深厚传统的土地上形塑国族认同的难度。而经济上活跃、被殖民者赋予“他者”色彩的华人群体便往往成为国族建构过程中被重点关注与处理的对象。由此，当代东南亚各国基于自身国情与生存发展需求的华人政策便应运而生。而随着华人本土化程度的提升、中国与东南亚国家关系走向正常化并日益紧密，以及东南亚国家民主化转型的推进，东南亚国家华人政策总体走向温和也是大势所趋。不过，许多东南亚国家在近现代因为治理自主性缺位而造成的族群问题后遗症在当代尚未完全消除。在某些族际差异显著、族群政治色彩强烈的国家，若华人的人口比例持续下降，其政府的华人政策也并非没有恶化反转的可能。
当代东南亚国家的华人问题与华人政策不仅是关乎各民族国家建构、巩固与发展的重要议题，也是我国在推进与东南亚国家睦邻合作时不可忽视的因素。在当今中国综合国力持续增强以及中美战略竞争明朗化的大背景下，周边外交在我国的全球外交布局中被赋予更为突出的战略价值。而东南亚又是我国的周边关键区域，东南亚数量众多的华人也有潜力扮演中国推进“一带一路”合作的特殊桥梁。然而鉴于东南亚各国国情的差异以及华人在东南亚近代以来的历史上所扮演的特殊角色，我国在利用东南亚华人资源服务于对外关系以及“一带一路”建设的过程中也不宜一概而论。在对华人推行温和同化政策的国家中，华人群体已较好地融入了当地主流社会，发挥当地华人的跨国纽带作用也有着更为广阔的社会容忍空间。而在华人的“他者”色彩较强的国家中，若过于强调以华人为纽带开展交往合作，则可能受到当地族群政治话语的牵连，甚至导致我国与当地国的合作项目被“政治化”乃至“安全化”。如今我国与东南亚各国的交往与合作常以政府间谈判和磋商为重要平台，而华人在东南亚大多数国家都缺乏足够的政治话语权和影响力，在参与政府决策等方面也存在局限性。因此，如何在推进中国与东南亚各国友好往来以及“一带一路”合作中适当而有针对性地发挥华人的作用，并妥善平衡华人与当地主体族群的关系，是我国未来进一步优化对东南亚外交工作时需要审慎思考的重要课题。
