从战争赔偿到经济合作：二战后日缅关系的发展与挫折*
2022-11-08史勤
史 勤
东南亚地区是中国增强经济外循环、落实“一带一路”倡议的重要对象。2020年，东盟不仅成为中国最大的贸易伙伴，还与中国一道签署了《区域全面经济伙伴关系协定》(RCEP)。随着双边贸易、投资与贷款金额的增长，中国亟需更多的理论与方法作为参照，来应对经济合作中的挑战。从战争赔偿开始，二战后日本长期参与东南亚地区的经济开发，经历了坎坷的发展历程。日本在此过程中遭遇的挫折及其应对方式，对当前中国处理与东南亚的经济合作问题有较高的参考价值。战后日缅经济合作虽然失败了，但它是战后日本首个对外双边经济合作，具有开创性意义与重要的研究价值。
在日本与东南亚经济合作史研究中，学者们关注的焦点问题之一是日本对东南亚地区的战争赔偿与经济合作的影响和意义。主流观点认为，战争赔偿与经济合作推动日本重返东南亚地区，改善了日本与东南亚国家的关系，有助于其开拓东南亚市场。日本学者宫城大藏指出，战争赔偿与经济合作一体化，强化了战争赔偿的商业色彩与日本企业开拓市场的桥头堡作用。日缅经济合作的失败让笔者对于“开拓东南亚市场”说法产生了质疑。因此，深入挖掘日缅经济合作失败的原因，不仅有助于全面评估战争赔偿与经济合作的实际效果，而且对于理解日本对外经济合作发展史以及日本与东南亚的关系亦大有裨益。鉴于此，本文以1954—1965年的日缅经济合作作为研究对象，立足于日本外务省的档案资料、日本国会议事录和厦门大学南洋研究院馆藏的缅甸报刊等文献，在梳理经济合作进程的基础上，考察其受挫缘由与教训，并透过日缅经济合作来审视日缅关系。
一 战争赔偿与日缅经济合作的嵌入
和解与发展是二战后亚洲地区绕不开的两大主题。日本的侵略给本国与亚洲人民带来了深重的灾难。一方面，日本需要重塑自身与其他亚洲国家间的关系，恢复彼此间的信任；另一方面，包括日本在内的亚洲各国投入到国家重建与发展的工作中。但冷战的发轫打破了亚洲的和解进程。在美苏两大阵营的划分下，日本从属于西方阵营，难以与其在亚洲的主要经贸对象国——中国实现和解。在此情况下，日本只能将自身的发展寄托在与拥有丰富资源的东南亚国家的合作上，提出“东南亚开发计划”(也被称为亚洲版“马歇尔计划”)，试图整合美国的资金、日本的技术与东南亚地区的资源，实施对东南亚的经济开发。日本亦注意到东南亚人民的排外情绪和曾经被侵略造成的心理创伤，认为以战争赔偿的名义挺进东南亚为上策。与此同时，东南亚诸国在摆脱殖民统治之后，亟需外援来推进工业建设与经济发展。于是，日本与东南亚国家率先开启了和解进程，先后与缅甸、菲律宾、印度尼西亚、南越当局签订了战争赔偿协议。赔偿协议的落实有望推动亚洲的和解与发展。
毋庸置疑，战争赔偿能否有助于亚洲的和解与发展，取决于其协议的内容与实际执行情况。《旧金山对日和约》是以美国为首的盟国与战败国日本所签订的和平条约。该和约仅规定日本须在自身能力允许的范围内履行劳务赔偿。由此，赔偿不仅没有给日本带来沉重的财政压力，反而促进了其经济的发展，也在一定程度上满足了战后东南亚开启工业化与经济建设的需要。更值得注意的是，日本和缅甸的赔偿协议中首次出现了经济合作条款。经济合作与战争赔偿性质迥异。战争赔偿是指战败国对战争造成的伤害或损失情况的补偿。相较而言，经济合作一般强调经济联系中的互助互惠或者是发达国家对相对落后国家的发展援助。那么，日缅经济合作条款是如何诞生的？其对赔偿协议的执行又产生了什么影响？
实际上，经济合作条款载入战争赔偿协议并无先例。就一战后德国的赔偿问题而言，《凡尔赛和约》没有经济合作的内容。尽管和约中有经济条款，包括通商、条约及债务等几项内容，但其目的在于保护协约国的通商利益，并非为了促进各方同德国的经济合作与互利互惠。同一时期协约国对奥地利、保加利亚以及匈牙利的和约亦是如此。再观二战后盟国分别与意大利、保加利亚、匈牙利、罗马尼亚、芬兰等国签署的和约，其内容均不包含经济合作条款。在“日缅赔偿协议”之前，日本与菲律宾、印尼达成的临时赔偿协议中同样没有提及经济合作事宜。
及至日缅赔偿谈判前夕，日本政府拟定的谈判对策中仍不涉及经济合作内容。最初，日缅赔偿问题一直处于停滞状态。1951年，缅甸没有出席旧金山和会，也没有成为《旧金山对日和约》的缔约国。直到1954年初，两国才决定举行谈判。同年7月31日，日本外务省拟订了一份“对缅赔偿交涉要领”文件。该文件的内容涉及日本的谈判方针和赔偿方案，且在背景部分提到日缅经贸关系发展顺利，但并没有将经济合作视作战争赔偿谈判的一部分。
在谈判中，日本方面为了弥补赔偿金额的短缺而提出经济合作方案。1954年8月19日起，日本外相冈崎胜男与缅甸赔偿代表团团长、代理外交部长吴觉迎举行战争赔偿谈判。吴觉迎提出4亿美元的索赔方案，而日本仅打算支付1亿美元的赔款，双方提出的金额存在较大的差距，谈判由此陷入僵局。面对吴觉迎的强硬态度，冈崎在谈判中表示，考虑在战争赔偿之外增加经济合作金额，并称：“希望采用‘合资企业’的方式。”吴觉迎随后接受了日方提出的战争赔偿与经济合作相结合的赔偿方案。是故，将经济合作嵌入战争赔偿的办法成为推动赔偿问题解决的新思路。
不难看出，经济合作条款是满足两国共同需求的产物。推进经济合作是日本解决对东南亚赔偿问题的动机之一。1953年12 月，吉田茂内阁提出“对亚洲诸国的经济合作方针”。其中，赔偿与经济合作均是重要的组成部分。1954年1月27日，吉田首相和冈崎外相的国会演讲也反映了赔偿与经济合作一体化的想法。吉田言道：“希望尽快与东南亚国家解决赔偿问题，建立正常的邦交关系。与此同时，日方希望通过经济合作，促进对方的发展，与邻国互帮互助。”冈崎外相的发言进一步细化了上述说法：“战后东南亚国家的经济恢复得较差，购买力有限。只有这些国家富裕起来，才能提升购买力。为此，政府将在经济能力允许的范围内支付赔偿。如果能通过经济合作提高资源开发的机会，更是我方所乐见的。”缅甸方面同样对经济合作表现出极大的热情。早在1952年8月，缅甸就推出“福利国家八年计划”，开始实施有计划的工业化。为了推进本国的经济建设计划，缅甸政府对合资企业抱有较高的期望。1954年8月30日，吴觉迎发表公开讲话，指出合资企业是为了促进缅甸工业化，并与日本产业界人士座谈，进行招商引资。在日缅赔偿谈判中，吴觉迎亦很快拿出了赔偿与经济合作大纲，与日方展开磋商。鉴于缅甸的态度，冈崎推断缅方似有一并处理战争赔偿与经济合作问题的想法，因此才提出了经济合作与赔偿相结合的方案。
日方还试图以商界为日缅经济合作开展的主体。吉田茂内阁的“对亚洲诸国的经济合作方针”明确指出，经济合作原则上将立足于民间的创意，同时政府给予必要的援助。日本之所以坚持“民间的创意”，主要有以下几个原因：首先，朝鲜战争停战后，日本经济不景气，财政与外汇情况紧张，且未能在东南亚开发上得到美国的资金支持，政府不愿意承受沉重的经济合作负担。其次，在战后初期，日本面临修复与亚洲国家间关系的难题，通过以商界为代表的民间力量展开交往及经济活动，易于打消这些国家对日本可能会再次侵略与扩张的担忧，从而改善国家间的关系。再者，日本商界人士在赔偿谈判中扮演了重要角色。在对缅谈判期间，日本商界人士积极从旁协助，对缅甸代表团发动友好攻势并居中调解。因此，日本政府相当倚重和支持民间(商界)发挥作用。事实上，官民之间形成了一定程度的分工：外务省负责赔偿问题，商界代表亚洲协会负责民间的经济合作问题。
在缅方强烈要求日本政府直接投资的情况下，1954年9月25日，两国间最终达成了“为期10年，每年2000万美元战争赔款、500万美元经济合作经费(其中200万美元为政府贷款)”的方案。此外，由于缅甸是首个与日本正式达成赔偿协议的国家，双方约定在《日缅和约》中加入“赔偿再协商条款”，规定在日本与所有索赔国家达成赔偿协议之后，重新研究对缅甸的赔偿是否公平合理。同年11月5日，日本和缅甸正式签订《日缅赔偿及经济合作协定》(以下简称“《协定》”)。简单对比一下就会发现，战争赔偿与经济合作有着明显的不同：就实施主体而言，战争赔偿是政府行为，经济合作则立足于民间基础之上；在资金来源上，战争赔偿有日本政府无偿性质的赔款作为保障，经济合作的主要资金来源为3000万美元的日本民间投资和2000万美元的日本政府贷款，且均为有偿性质。1955年4月16日，《协定》生效，日缅两国开始着手赔偿及经济合作实施事宜。
经济合作的嵌入拉开了二战后日本与东南亚经济合作的大幕。经济合作作为战争赔偿的补充，满足了日缅双方的需要，推动了赔偿问题的解决。随后，日本在解决对菲律宾、印尼的赔偿问题上，沿用了战争赔偿与经济合作的捆绑模式。由此，经济合作的落实有望加强日本与东南亚国家间的经济联系。同时，经济合作立足于民间基础，辅以政府的协助，是战后首次以协定形式明确日本对外经济合作中的官民协作模式，故在日本对外经济合作史上具有标志性意义。
二 摸索中前行的日缅前期经济合作
二战后日本首次从事对外双边经济合作，无论是日本政府，还是民间的企业家及公司，均缺乏在外投资与合办企业的经验。并且，日方还缺少缅甸国内情况的相关讯息。合资企业的形式意味着经济合作的实现取决于两国共同的条件，既需要日方具备一定的投资能力，亦取决于缅甸的投资环境与资本实力。同时，经济合作相关主体众多，除两国政府外，还包括双方商界人士。各方的诉求、利益和作为都会影响合资企业的创办。因此，《协定》条款的落实面临着“怎么做”的问题。
1954年8月30日，缅甸吴觉迎使团访日，打开了日缅经济合作的新局面。在吴觉迎访日之前，日缅两国间仅有一家小规模的渔业合资公司——马尔太曼渔业公司。该公司于1953年11月开业，是第一家日缅合资企业。为了推动双边经济合作，吴觉迎使团到访日本后，除了进行赔偿谈判外，还积极赴日本各地考察工农业，与日本商界人士座谈，并邀请日方参加合资企业。在大阪商工会议所主办的恳谈会上，吴觉迎谋求日本商界支援日缅经济合作，同时对日方关切的缅甸国有化政策作出了解释：(1)缅甸政府根据产业类别与规模采取不同的方针。具体而言，钢铁、船舶制造等重要基础产业为国有，稻米加工厂等小规模工业仍归个体经营，除此以外的工业部门均可合办企业；(2)关于纤维产业，特别是人造纤维等种类，缅甸政府允许同外国企业合办；(3)缅甸不会对合资企业实施国有化。若15年或者20年后有必要实行国有化，缅甸政府将采取收购的方式，不会让投资者蒙受损失。
日方对于缅甸的邀请反应积极，不久便向缅甸派出调查团并展开磋商。在战后失去中国市场与原料供应的情况下，日本商界对缅甸印象良好，非常期待开拓东南亚市场。1954年8月30日，在日本亚洲协会第三次理事会及顾问会议上，多位理事支持与缅甸的经济合作事业，肯定了缅甸领导人清廉、守信与友好的品格。待《协定》达成后，同年12月，日本贸易协会会长稻垣平太郎率团访缅，就合资企业的落实展开实地考察与磋商。日本商界人士或与之同行，或由使团代为转达合办意向及计划。1955年《协定》生效后，更多的日企受邀派出了调查团访缅，并在调查完毕后向缅甸政府提交了调查报告。调查主要涉及纺织厂、汽车装配厂、造船厂、化肥厂、石油开发、铁矿与煤矿等相关行业及项目。其中既有缅甸关心的纺织厂与化肥厂项目，也有日本期待的矿产资源项目，而纺织厂项目进展最快。长期以来，缅甸政府工业政策的重点就是发展纺织业，其目标是设立8家4万纱锭级纺织工厂和拥有5000台的自动织机工厂。缅方希望同日本工商业者合建其中的3家工厂。以1954年缅甸友好使团访日为契机，日本石川制作所和大日本纺织公司纷纷参与到该计划及商业合约的谈判中。
但是，缅甸基础条件落后，两国迟迟未能在经济合作上有所进展。日本多个赴缅调查团的调查结果综合显示，缅甸投资环境欠佳，难以确保合资企业盈利。其主要存在以下五个问题：(1)政策问题。缅甸奉行社会主义经济政策，不仅对众多产业实施国有化措施，而且经常对原料、设备及产品进行价格管制，缺乏保护或优待外资的具体法规、政策与措施。尽管缅甸多次就国有化问题作出解释，保证在一定期限内不实行国有化，依然未能彻底消除日商的疑虑。(2)治安环境堪忧。自独立以来，缅甸国内的反政府武装活动屡禁不止，有少数民族武装、共产党武装，还有中国内战后败退至缅甸的国民党残部。缅甸不少矿藏位于反政府武装活跃地区，以致日本企业望而却步。其间，日缅合作的珍珠采集及养殖项目遭到有组织的强盗袭击，损失惨重，对日方造成不小的冲击。(3)电力不足。1956年1月，日本硫铵工业协会派出调查团，对缅甸的肥料利用情况、土壤、原料、动力等有关工厂设立的基础条件进行了考察。考察报告指出，缅甸电力匮乏，在日本赔偿项目巴鲁昌发电站(原定于1957年投入运营，实际上直到1960年才建成)运转发电前，化肥厂项目只得延期。(4)英国因素。英国与缅甸的合资企业基本垄断了缅甸的采矿业，令日本颇难涉足该领域。英资的缅甸石油公司(缅甸政府出资占1/3)在缅甸石油的采掘、加工与销售领域中都具有较大的影响力，这意味着日本企业若要进军缅甸的石油开发业，需要征得缅甸石油公司的同意。(5)缅甸人的习惯与传统。饮食上，缅甸人不习惯食用海鱼，国内市场狭小，对日本海洋渔业企业的合作计划产生消极影响。农业上，缅甸人化肥使用率低下，为了创办化肥合资企业及实现盈利，日方需要事前投入大量的精力向缅甸农民普及化肥的使用知识。总而言之，调查结果使得日本商界对日缅经济合作趋于谨慎。
面对恶劣的投资环境，日本缺乏相应的配套措施与准备。在海外经济活动上，日本进出口银行要求企业必须提供担保才能发放融资，且融资额仅能满足所需的70%左右。日本也没有出口保险制度、生命及财产的保护对策，难以应对海外经济合作期间缅甸政局的变迁与自然灾害。这些制度与措施的缺位致使日本商界对于海外经济合作踌躇不前。在日本商界代表“经济团体联合会”的呼吁下，日本政府才出台了海外投资保险制度，但新保险仅仅赔付损失额的50%，而非“经济团体联合会”要求的90%，保险费率偏高，很难令商界满意。
与此同时，缅甸的外汇情况日渐恶化，无法为经济合作提供足够的支持。《协定》要求合资企业中的股权比例，缅方应不少于60%。而缅甸的出资仅限土地、建筑与本地劳务等，很难达到60%，缅甸方面不得不动用外汇来补足出资额。但是1953年朝鲜战争停战以后，国际米价下跌，缅甸的大米出口遭受重创，对外贸易逆差大。1955年6月底，缅甸的外汇储备仅剩4500万英镑，比1953年6月减少了5500万英镑。及至1957年，为了抑制国内高昂的物价，缅甸放宽生活必需品的进口限制，导致外汇储备跌至新低谷。在这种情况下，合资企业所需的设备、原材料等的进口对于缺乏外汇的缅甸又是一大难题。因此，在现有的经济合作条款的规定下，日缅双方难以就合资企业项目达成一致。1956年7月初，日本驻缅甸大使太田三郎在与英国驻缅大使保罗·戈布的会谈中悲观地预言道：如严格遵循《协定》的要求，最终一家日缅合资企业也不会成立。
为了克服投资风险，日本政府开始研究和修改合资企业的出资比例，试图推动日缅经济合作。在合资企业项目上，日本政府的角色是“有义务为推动经济合作而采取各种可能的措施”。日本政府认为，根据事业盈利的可能性程度，有必要考虑各种不同形式的经济合作方式，旨在确保日本企业的利益，克服国有化风险，促使缅方下定决心参与合办。于是，政府内部讨论调整合资企业的出资比例，将日本企业的风险控制在最低程度。例如，持股比例可以定为缅方90%、日方10%。同时，日本企业向缅方提供长期信贷，帮助缅方筹措资本。缅方的90%股本实际可以分为三个部分：30%是日本企业的私人信贷，30%来自日本政府的官方贷款(即2000万美元的部分)，30%由缅方自己筹措。换言之，合资企业启动之初，日方实际投入的资本占70%，缅方只需要出资30%，这样亦可以减轻缅甸的出资压力。此外，日本谋求日缅间就委托经营缔结契约，意图让日企可以通过经营企业的报酬确保收益。
随后，日本政府同缅甸工业代表团就出资比例的修改方案达成共识。1956年11月，以缅甸工业部长波钦貌为首的代表团出访日本，与日本政府及商界商议推进经济合作协议的执行。日本政府向缅方提议修改经济合作协议。日本政府建议在难以确保收益的情况下：(1)根据目前的协议，合资企业中日本占股本40%，缅甸为60%。日方建议本方的股本可以减至10%，以打消日本商号对合资企业前途(国有化)的忧虑。(2)缅方的股本将提高至90%。(3)日本政府将向缅甸提供贷款，该贷款相当于总投资的60%，最终缅方实际股本为30%。(4)日本政府的贷款将用于购买合资企业所需的机器。在此条件下，日方建议由日本进出口银行提供长期信贷，允许缅甸延期支付从日本进口机械设备的货款，把这些设备充作缅方的出资部分，并提议缅方全面委托日方经营合资企业。由于增加的缅甸股本将由日本政府的贷款补助，且有助于协议的顺利执行，缅甸接受了修改方案。
遵循新修改的方案，双方经济合作很快取得了新进展。1956年12月访日期间，缅甸工业代表团与日本一家化肥公司达成协议，拟于翌年秋天在缅甸首都仰光合资兴建一座肥料工厂。日方拟投资5亿日元，占全部资本的10%，并全权负责工厂的管理。两国在纺织业上亦取得进展。截至1957年1月，大日本纺织公司已与缅方签订合同，在仰光开设纺织厂。石川制作所与伊藤忠也计划与缅甸合建纱厂。根据计划，日本可于1958年6月以前出口工厂所需的物材至缅甸，待同年10月雨期过后，开始动工建厂。至1959年初，工厂即可投产。不过，双方就委托经营报酬产生了分歧。缅甸提出报酬为营业额的1.5%，伊藤忠方面则认为，新办的棉纺织厂最初三年正是倾注经营的心血期，难有上佳的业绩，日方所能获得的报酬会很少，因而希望前三年有固定报酬(每年2250万日元)，第四年起为营业额的1.5%。在双方交涉之际，缅甸政局愈来愈糟，成为经济合作的新隐患。
缅甸中央政府的更替，打断了日缅经济合作的进程。自1956年起，缅甸历任总理在任仅一年左右。先是1956年吴努辞职，吴巴瑞出任总理，随后1957年吴努复任总理，再到1958年执政党反法西斯人民自由同盟发生分裂，最后以奈温为首的军人集团介入并夺取了政权。政府的频繁更迭使得缅甸经济政策逐年调整，以致工业计划缺乏稳定性。鉴于1952年版“福利国家八年计划”的可行性不足，吴巴瑞内阁时期，副总理吴觉迎制定了1956年版的“四年投资计划”。1957年春，吴努重新担任总理后，在自由同盟中央执委会会议上指责前述计划是失败的，力主修改计划，停止一切交通运输、工矿、电力工程项目，增加对农业的投资，并兴办短期可以见效的建设项目。同年9月，吴努推出偏农业的“新四年计划”。时隔一年，“新四年计划”由于执政党的分裂与奈温政权的成立而落空。政府的更迭也带来人事上的变动。在缅甸政府内部，吴觉迎及其派系长期把持缅甸的工业事务，负责对日交涉及统筹合资企业项目。日本极为重视吴觉迎，并积极与之交好。1958年，吴觉迎在执政党内斗中下台，对日缅经济合作造成了较大的打击。当时的缅甸政局十分混乱，自由同盟两派对立与武斗不断，亦恶化了治安局势。摇摇欲坠的吴努政府为了挽救政权与经济，决定搁置企业的兴办，转而向日本谋求2000万美元的贷款，以代替过去四年每年500万美元的日缅经济合作款。
由此可见，日缅经济合作在缅甸反法西斯人民自由同盟政府时期未能取得实质成果。同期，战争赔偿与经济合作迎来了不同的命运。尽管《协定》生效之初，日缅双方围绕如何落实战争赔偿发生了诸多争执，导致赔偿执行一度延宕。但随着第一年度计划与支付方式的确立，赔偿执行走上了正轨。在赔偿协议框架下，日本企业无论是在缅甸建设水电站、工厂，还是经营企业，都可从赔款中获得报酬与收益。相较而言，合资企业以民间合作为基础，日本企业的投资和经营缺乏本国政府财力的支持，其主要收益和报酬来自合资企业的盈利。在企业收益前景不佳的情况下，日方谋求高额的经营报酬又被缅方拒绝。于是，日本企业更愿意选择赔偿协议框架下的项目。例如，首个赔偿项目巴鲁昌水电站是《协定》生效前达成的经济合作项目，之后转入赔偿协议框架。概言之，对日企而言，赔偿比经济合作更有保障与吸引力。另外，日本商人“斤斤计较”的行为与谨慎保守的态度也激怒了缅甸政府。1957年5月，缅甸领导人向来访的日本首相岸信介指出：“经济合作之所以不顺利，责任不在日本政府，而在日本商界。”由此可见，民间的经济合作原本是为了减少东南亚方面的担忧，但在实际执行中，日本商人却成了缅甸政府的眼中钉。
三 深陷生存危机的日缅后期经济合作
缅甸政局的剧变导致缅甸国家经济与外交政策的调整，波及日缅关系，进而威胁到合资企业的生存空间。在缅甸国内一系列政治经济问题的冲击下，日本企业认为，对缅甸的投资存在巨大的风险，几乎没有盈利的前景。与此同时，在解决了与菲律宾、印尼、泰国的战争遗留问题后，日本与这些东南亚国家的经贸关系愈发升温，日企的对外投资有了更多选择。于是，日本方面对缅甸经济合作的积极性逐渐丧失殆尽。日本政府在此情况下仍坚持其辅助角色，被动回应缅甸的主张，并没有为实现双边经济合作而积极采取措施。日缅经济合作由此深陷生存危机。
奈温政府的经济政策加剧了日本对缅甸社会主义经济体制的担忧。1958年执政党的分裂与中央政府的垮台使得缅甸脆弱的治安和经济进一步恶化。鉴于此，奈温政府将确保治安与稳定物价作为施政重点。一方面，奈温政府强化整治力度，收缴民间武器，降低了缅甸国内的犯罪率；另一方面，奈温政府对所有商品实施价格管制，禁止物资囤积，企图稳定物价，但日本方面认为价格管制措施限制了投资的利润。此外，国有化是令日本人更为忌惮的政策。根据缅甸1947年宪法第23条的规定，如为公共利益需要，可以对私人企业进行国有化。1959年9月，奈温政府制定了缅甸首部《联邦投资法》，保证10年内不对外资实施国有化。《投资法》的保证期有限、适用范围不清，故此举未能令日方信服。
雪上加霜的是，日缅关系的恶化冲击了经济合作的基础。20世纪50年代，缅甸大米出口是缅甸国家财政的主要来源。1953年12月8日，日缅签订4年期《贸易协定》。该条约规定，自1954年起4年内，日本每年将向缅甸购买20万吨到30万吨大米。1954年，日本进口了24万吨缅甸大米。同年度，缅甸对日贸易出超1700万美元。此后，由于国内粮食丰收和从美国、中国台湾等国家与地区购入粮食，日本减少了缅甸大米的进口量。而日本对缅出口却逐年递增，造成贸易关系趋于失衡。从两国间的贸易额来看，1955—1956年缅方入超4620万元，1956—1957年入超4200万元，1957—1958年入超4490万元，1958—1959年入超6840万元。缅甸原本就缺少外汇储备，其对外汇的流失与长期的贸易逆差状态不能坐视不管，多次与日方交涉。
缅甸还援引赔偿再协商条款，希望日本追加赔偿。随着日本先后与菲律宾、印尼、南越达成赔偿协议，1959年4月，缅甸政府征引《日缅和约》的规定，主张日本对缅甸的赔款金额欠缺公平，要求追加赔款。日本政府试图通过经济合作来满足缅方的要求，担心答应其要求会引起菲律宾和印尼的连锁反应。缅甸驻日大使吴吞盛、赔偿代表吴拉旺和日本外务省举行了预备谈判。缅甸代表拒绝日本的“经济合作”方案，申明赔偿与“经济合作”是两个问题。因双方互不相让，赔偿再协商问题愈演愈烈。
在贸易逆差问题及赔偿再协商问题的冲击下，日缅关系急剧恶化。为了抵制日货，1959年12月21日缅甸联邦银行通知仰光各大银行：从即日起，一概停开对日贸易的信用凭证。缅甸希望借此扭转贸易逆差局面，迫使日本让步。鉴于日本每年仅从缅甸进口2.5万吨大米，缅甸认为，假如日本以拒绝购买缅米的方式回击，对缅甸没有多大影响，反而日本会失去缅甸市场。缅甸舆论拥护政府抵制日货的措施，认为此举是由日本的片面经济扩张以及没有履行《协定》中应尽的义务所致。甚至有舆论建议，若日本仍无理坚持其顽固的态度，政府应该考虑关闭日本在缅的一切经贸机构。实际上，缅甸政府确实曾考虑取消所有在缅日本商人滞留缅甸的资格。此举一旦施行，日缅两国实际上走上了经济断交之路。最终日方作出让步，1960年2月2日，日本内阁会议决定增加进口1.5万吨缅甸大米。同年2月10日，缅方撤销停发对日进口信用证的命令。
日缅贸易逆差问题与赔偿问题亦促使缅甸国内对日缅经济合作的态度趋于负面。1960年重新执政的吴努政府在处理赔偿再协商问题时，提出了2亿美元的赔偿和2亿美元的经济合作方案。其中，关于经济合作的形式，缅甸政府仍主张为合资企业。缅甸媒体知悉日缅就合资企业原则上达成一致的消息后，纷纷反对与日本的经济合作，认为这会威胁缅甸的经济自立与安全，建议政府在此问题上采取谨慎态度。军方领导人奈温同样不支持日缅合办企业。1961年10月访华时，奈温就曾向罗瑞卿表达了反对缅甸政府与日本进行经济合营的想法。
其实，不仅缅甸国内反对，由于《协定》中的经济合作部分直到1961年仍没有成功的案例，日本也质疑合资企业的可行性。在日方看来，未能成功的责任在于缅甸的社会主义经济政策，即国有化、价格管制及严苛的外资引进条件。1961年10月，缅甸财政部长德钦丁赴日，就赔偿问题与日本政府展开谈判。为了打消日方的疑虑，德钦丁表示缅甸政府奉行工业化优先的政策，积极引进外资，并作出保证：(1)根据法律，缅甸原则上将在10年后对全部企业实行国有化，但缅方保证绝对不会对将来设立的日缅合资企业执行国有化。(2)缅方已停止价格管制措施，该措施不再是双方经济合作的障碍。(3)缅方绝对不限制红利分配和汇款。德钦丁还承诺将合资企业的经营委托给日方。至此，日本政府接受了合资企业的提议。然而，赔偿谈判以失败告终引发缅甸媒体的强烈不满，一时间缅甸要驱逐日本商人的谣言盛行。在这种情况下，日本企业不可能改变消极的态度。
缅甸国内资本的匮乏亦阻碍了经济合作。吴努政府虽然对引进外资持积极态度，但是将重心放在改善民生与稳定物价上。1960年4月，吴努在施政方针中指出，今后四年政府不会创办新企业。随后，缅甸政府制定了“第二个四年经济计划”，仅打算在万不得已的情况下才允许新设国有企业。为了落实“第二个四年计划”，缅甸亟需引进外资，故积极接洽日本。同时，为稳定物价，缅甸政府扩大了进口生活必需品来稳定物价，以致缅甸外汇储备显著减少。于是，缅甸政府试图将日缅合资企业的重任交给本国民间企业。1961年7月3日，日缅就合办棉纺织厂达成协议。两家日本纺织厂将占55%的股本，缅甸政府指定的私人商号分摊45%的股本。不过，日本政府怀疑缅甸能否负担其股本以及这家企业的可靠性。这不仅因为缅甸政府财政不充裕，也因为民间储蓄同样极为匮乏。
不可否认的是，日本政府也只是采取了有限的措施来应对经济合作问题。一方面，日方试图借吴努政府对经济合作的热情来谋求缅甸改善投资环境。日本要求缅甸不限制海外汇款，希望在合资企业的进口及税收方面得到优待，并打探缅方是否有意向缔结防止二重课税协定、投资保证协定以及通商航海条约。但就己方的措施，日本仅打算通过进出口银行或海外经济协力基金提供最优惠的贷款给日本企业，激发企业家参与日缅合资企业的热情。从上述举措来看，日本政府着力保障本国企业的利益，较为忽视缅甸的利益。另一方面，日本政府努力撇清自己的责任。日本官员多次在国会上表示：日缅经济合作属于民间性质，政府只是有责任促进日缅经济合作，并没有义务保证经济合作开花结果。日本方面也向缅甸指出，日本民间企业是完全独立的，政府无法命令企业参与对缅甸的投资。
缅甸的军事政变及“缅甸式社会主义”路线的出台导致日缅合资企业项目彻底流产。1962年3月，奈温发动政变，推翻吴努政府，成立了军人政权。新政府主张自力更生的经济建设政策，推进主要产业的国有化，拒绝外国对合资企业的投资，转而欢迎贷款形式的外国援助。同年4月30日，奈温政府颁布执政纲领《缅甸的社会主义道路》，提出建立“缅甸式社会主义”的目标和路线。缅甸将对农业、工业等产业全面实施国有化或合作社化政策。1963年2月，缅甸政府发布了对民企(包括既存的外国企业和合资企业)实行国营化并禁止合资企业的命令。在奈温政府明确拒绝与日本兴办合资企业的情况下，合资企业已经不再具有兴办的可能性。1964年，两国间原有的合资与合作项目都被国有化。1965年，日本政府宣布赔偿执行完毕。随着《协定》到期，经济合作条款在未落实的情况下失效了。
四 日缅经济合作失败的原因及教训
回顾日缅经济合作的执行过程，可以发现，其失败在相当程度上是由缅甸的投资环境问题所致。第一，不稳定的政治经济局势。缅甸执政党的党内政争、中央政府的频繁更迭、军人干政并夺取政权导致国内政局持续动荡。政权的更替造成经济政策不稳定，一个经济计划接着一个经济计划，且计划往往缺乏可行性。数个合作项目在即将成功之际却因缅甸政局变动而落空。第二，缅甸的经济政策。由于有过被殖民统治的历史，缅甸自独立起就警惕外国势力，试图通过国有化政策排除外国的控制，实现国家的经济独立。在此过程中，缅甸还采取经济管制措施，意图稳定国内物价。上述经济政策令日方担忧在缅甸的投资风险。最终，自1962年起，缅甸走上了“缅甸式社会主义道路”，全面实施国有化政策，关上了合作的大门。第三，缅甸的治安与基础设施问题。缅甸国内的地方叛乱武装及中国国民党残部的游击活动使得缅甸缺乏稳定、和平的投资环境。而经历二战与独立后的内战后，缅甸的铁路、桥梁、船舶等交通运输设施均遭受重创，未能及时修复。此外，缅甸电力匮乏，价格昂贵。巴鲁昌水电站的落成虽然扭转了这一局面，但是数个输电线工程由于缅甸政府缺乏资金而停工。可见，缅甸的基础设施条件难以满足兴办合资企业的需要。
日缅经济合作的失败并非孤例。同时期，缅甸和联邦德国的经济合作也缺乏进展。1956年缅甸与西德签订的经济合作协定，经1959年延长三年后，至1962年失效。对于协议中的1亿马克(即2380万美元)贷款，缅甸仅仅使用了1000万马克。因此，日本政府将日缅经济合作的失败原因归于缅甸是有一定道理的。不过，把责任完全归咎于缅甸并不可取。日本与菲律宾、印尼的经济合作同样在20世纪50年代遭遇挫折，直到60年代才逐渐走上正轨。在与东南亚经济合作的起步阶段，日本不健全的对外经济合作体制与措施、经济合作协议的内在问题以及二战对战后日本与东南亚关系的影响等因素同样阻碍了经济合作的成功。下文将从官民合作模式、经济合作与赔偿挂钩的方式、双边关系的大环境三个方面来进一步挖掘经济合作失败的原因。
首先，日本的官民合作模式处于摸索阶段。在日缅经济合作中，日本坚持以民为主、以官为辅的合作模式。但问题是，日本既无官民合作的协调机制与明确的分工，亦无对外经济合作的配套措施与法规。就民间方面而言，企业是否参与对外经济合作，优先考虑的是自身的经济利益。面对缅甸糟糕的投资环境，从事对缅经济合作既难以确保收益，又不能获得政府的全力支持，故日本商界态度消极。与此同时，日本政府采取谨慎保守的态度，优先保证政府不背负财政压力，其次保护日本企业的利益不受损，最后才考虑经济合作的落实。日本政府虽然逐步颁布了对外经济合作的法规与配套措施，帮助商界应对海外投资风险并促进其开拓事业，但是这一时期国库资金紧张，日本政府未能在海外投资保险的力度、贷款的利息、偿还期限等方面满足商界的诉求。总之，官民合作模式尚处于草创与磨合期，未能充分发挥民间的积极性与政府的指导、支持作用。
其次，经济合作与赔偿挂钩的方式在实践中存在难题。一方面，赔偿与经济合作形成了竞争。在赔偿协议框架下，日本企业可以从政府的赔款中获得报酬与收益。相较之，经济合作是以民间合作为基础，缺乏足够的日本官方财力的支撑。在恶劣的投资环境下，合资企业盈利前景堪忧。因此，日本企业更愿意选择在赔偿协议框架下开展对缅的经济开发。另一方面，作为赔偿协议框架内的经济合作也让日本承受了更大的条约责任与道德压力。一般的经济合作中，投资方与被投资方往往是一种不对等的相互依存关系，投资方相对强势。若被投资方拒绝投资方的要求，投资方撤资不会引起太大争议。但是赔偿协议框架内的经济合作既有补充赔偿的内涵，又是日本所应履行的条约义务。在这种情况下，日方迟迟不落实经济合作，更容易引发缅甸的不满。
最后，日本和缅甸间尚未建立互信关系。在经济合作的落实过程中，日方始终怀疑缅甸的政策，对缅甸政府不实施国有化的保证不太信服。同时，缅甸也极为警惕日本，不相信日本的商业方式和动机，限制日本企业的入境许可。缅甸认为，经济合作没有进展的真正原因在于日本商界不希望缅甸发展工业，意图让缅甸成为日本产品的出口市场。在20世纪50年代末日本和缅甸关系恶化的背景下，缅甸媒体一边表示已经原谅日本、忘记日本过去的侵略行为，另一边却仍把日本过去的侵略行为挂在嘴边，并将批判矛头对准了日缅经济合作。可见日本过往的侵略行为与殖民统治对东南亚地区的伤害，并非凭一纸赔偿协议就能抚平的，需要日本诚心落实战争赔偿与经济合作。
综合以上原因分析，日缅经济合作遭遇的挫折留下了以下三点值得反思的教训：首先，投资国宜建设与完善对外经济合作的体制，努力减少对外经济合作面临的政治经济风险。这一体制的关键在于如何协调好国家和企业的关系。在维护本国利益的前提下，国家应在风险管控和资金两方面支援企业，增强企业参与对外经济合作的能力与积极性。其次，合作双方须加强经济合作协议的可行性研究。在战后日缅经济合作中，两国在签署合作协议时，既没有过往的案例或经验可以因循，亦未进行前期的实地调查，更没注意到协议内部还存在战争赔偿与经济合作间的矛盾，这是造成合作失败的重要原因。最后，合作双方须为经济合作营造良好的双边关系环境，并以高质量的经济合作进一步推动双边关系的发展。经济合作的顺利落地仰赖于双边关系的大环境。就战后日缅经济合作而言，日缅关系的恶化冲击了双方合作的民意基础，而经济合作的停滞也令日缅关系雪上加霜，形成恶性循环。
结 语
纵观日缅经济合作的开启与发展过程，我们可以明显看出经济合作和日缅关系的互动情况。起初，在日本和缅甸的战争赔偿谈判陷入僵局之际，经济合作的提出，缩小了两国有关赔款金额的分歧，推动了赔偿问题的解决以及日缅的建交。自此，经济合作进程便与日缅关系的发展紧密联系在一起。缅甸总理吴努曾期盼通过合资企业学习日本的技术，甚至雄心勃勃地希望日缅经济合作能成为其他东南亚国家学习的榜样。但日本未依约落实经济合作，令缅甸领导人对日本萌生不满，恶化了日缅关系。双边关系的退步又进一步冲击了经济合作的民意基础，加深了日缅两国对彼此的不信任程度。及至奈温政府成立以后，缅甸收紧了对外经济政策，努力清除外国在缅甸的经济影响力，不再接受包括日本在内的海外民间企业的直接投资。此举在一定程度上导致日缅关系进入了短暂的疏远期。1966年以后，日缅关系经两国领导人互访后逐渐升温并趋于亲密。应缅甸的请求，1969年日本和缅甸签署《对缅日元贷款协定》，揭开对缅甸政府开发援助的帷幕，亦开启了日缅长达约20年的友好关系。
日缅经济合作也是同一时期日本与东南亚经济合作的重要缩影。二战后，日本与东南亚国家的首批经济合作多起源于战争赔偿问题，并与战争赔偿一道拉开了战后日本对东南亚经济开发的帷幕。然而，20世纪50年代，在缺乏美国资金支援的情况下，日本受限于本国的经济实力，难以独自落实所谓的“东南亚开发计划”。同时，东南亚国家刚实现独立，既缺乏相应的经济合作制度、经济实力与基础设施条件，又对曾经的侵略者日本心存芥蒂。最终，这些经济合作并没有如日本所预期的起到“开拓市场”的作用。及至60年代，日本经济高速发展，并加盟经济合作与发展组织，成为资本主义世界的经济大国。在此背景下，日本发起成立亚洲开发银行与召开东南亚开发部长级会议，标志着日本与东南亚地区经济合作的全面启动。
