印太视阈下美国与印尼的海上安全合作
2022-11-08王勇辉程春林
王勇辉 程春林
引 言
为应对世界大变局和确保全球战略平衡，美国逐渐将“印太”概念扩展至“印太战略”，并不断充实“印太战略”的内涵，使其更加“实心化”和“战略化”。2017年12月，特朗普政府推出《美国国家安全战略报告》，首次在国家战略层面提出“自由开放的印太”构想。2018年以来，随着美国“印太战略”的“实心化”，印尼在其“印太战略”布局中的位置逐渐清晰起来。2018年6月，美国国防部长马蒂斯(James Mattis)在香格里拉对话会上明确提出“印太战略”，并强调印尼在其中的重要作用。2019年6月，美国国防部发布的《印太战略报告》指出，印尼作为东盟中的“关键国家”，是美国确保印太地区和平与繁荣的核心力量之一。值得注意的是，该报告是美国政府首个专门针对印太地区的系统化战略表述，标志着其“印太战略”进入系统化推进时期。拜登政府上台后，全面继承了特朗普政府的“印太战略”，并进一步提升了印尼在其中的作用。2021年11月，拜登在与佐科首次会晤时表示，美国支持印尼作为世界第三大民主国家在印太地区的领导地位。同年12月，美国国务卿布林肯(Antony Blinken)在印尼首次阐述了拜登政府“印太战略”的基本轮廓，并强调美国将与印尼等地区伙伴合作，捍卫“基于规则的国际秩序”。2022年2月，拜登政府在《美国的印太战略》中将印尼定位为优先区域合作伙伴。
基于发展自身利益的考量，印尼视美国“印太战略”为合作机会，在强调与美国合作的同时提倡“开放、透明”。2018年8月，印尼国防部长里亚米扎尔德(Ryamizard Ryacudu)与马蒂斯会晤时表示，印尼赞同美国“自由开放的印太政策”，并寻求确保其不是针对某些国家。2020年10月，印尼外交部长蕾特诺(Retno Marsudi)表示，印尼高度重视与美国的战略伙伴关系，两国共同致力于促进开放、包容、透明和基于规则的印太合作。在“印太战略”下，美国与印尼彼此认知的接近为两国海上安全合作创造了重要前提。因此，系统探讨“印太战略”下美国与印尼海上安全合作的发展动向及其内在机理，将有助于中国把握印太海上安全局势的走向，并及早做出相应的策略性安排。
目前，国内外专门研究美国与印尼海上安全合作的文献较为少见，现有相关研究大致可分为以下几类：其一，在美国对印尼政策框架内探讨两国的海上安全合作。余建川等指出，特朗普政府对印尼政策的变化为两国海上安全合作提供了机遇。而墨菲(Ann Marie Murphy)却认为，美国与印尼的政策分歧给两国海上安全合作蒙上了阴影。其二，以美国—印尼安全关系为视角，重点探讨两国海上安全合作的可能性、互动实践及逻辑动因等问题。凯尔顿(Maryanne Kelton)和威利斯(David Willis)研究发现，在关键海域的共同利益为“美国—印尼—澳大利亚”三边安全合作提供了可能性。卡皮(David Capie)则认为，两国海上安全合作的深化是为了应对中国近年来试图改变区域安全的“深层规则”。而费布里亚(Senia Febria)通过考察两国海上安全合作现状，发现印尼能够从与美国双边海上安全合作中获取足够的收益，因此其并没有参与美国主导的部分多边海上安全机制。印尼学者古纳万(Michelle Vicky Gunawan)、伊斯瓦尔德纳(Muhammad Ridha Iswardhana)则指出，佐科政府的“全球海上支点”战略对美国与印尼海上安全合作有明显的正向作用。其三，美国战略与国际研究中心、新美国安全中心、太平洋论坛等智库也适时发布了相关研究报告，内容涉及美国与印尼海上安全合作的具体实践、趋向与政策建议等。
总之，国内外学界既有研究有助于我们了解美国与印尼的海上安全合作，但也存在明显不足，仍有进一步拓展的空间：第一，对两国海上安全合作的专门性研究较少。既有研究较少专门就两国海上安全合作的进展、逻辑动因、现实约束等进行全面分析。第二，动态研究不足，尚未有成果将两国海上安全合作置于“印太战略”下予以考察。“印太战略”下美国对印尼海上地缘战略的重视，与印尼对“印太战略”的正向回应共同推动了两国海上安全合作。因此，本文在既有研究基础之上，着重分析“印太战略”下美国与印尼海上安全合作的主要进展及其内在逻辑，并研判其存在的现实约束与发展前景。
一 美国与印尼海上安全合作的进展
作为海洋国家，美国与印尼共享建立在相互尊重基础上的全面的、不断增强的海上安全伙伴关系。近年来，在“印太战略”的推动下美国与印尼海上安全合作加速提质，主要体现在海上安全的顶层协调频密、双多边海上联合演习规模拓展、涉海军售与安全援助取得新突破等方面。
(一)加强有关海上安全的顶层协调
“印太战略”的出台抬高了印尼对美国的地缘战略价值，而印尼也较为重视与美国的战略伙伴关系，在这一背景下，两国海上安全的顶层协调频密。2018年1月，马蒂斯访问印尼期间，宣布美国将向印尼海事安全局提供培训与硬件支持，并帮助印尼提升在纳土纳群岛及其附近海域的态势感知能力。同年3月，在第二届印尼—美国海洋法与海洋政策对话会议期间，两国正式签署《加强海警合作备忘录》，美国首次邀请印尼加入安全海洋网络指导委员会。同年8月，里亚米扎尔德赴美与马蒂斯举行会谈，双方在强化海上侦察合作，打击海盗、非法捕鱼和走私等方面落实联合国安理会决议达成的共识，马蒂斯也明确表示支持“印尼—马来西亚—菲律宾”三边海上安全合作的推进。同年11月，美国副总统彭斯(Mike Pence)会见佐科，双方同意在安全问题上加强合作，包括维护南海航行自由。此外，针对印尼苏拉威西岛发生的地震和海啸，美国承诺将向该地提供1200万美元的救灾援助。2019年12月，印尼国防部长普拉博沃(Prabowo Subianto)与美国国防部长埃斯柏(Mark Esper)首次会晤，双方就印尼学员赴美海军学院参加培训等事宜达成共识。2020年10月，美国首次邀请因侵犯人权而被列入黑名单的普拉博沃入境访问，期间普拉博沃与埃斯柏在会后发表的联合声明中称“加强双边军事合作，共同致力于海上安全”。同年10月底，蕾特诺在会见美国国务卿蓬佩奥(Mike Pompeo)时表示，双方同意在防御能力提升、军事采购、联合演习、情报共享和区域海上安全等防务领域加强合作。
拜登政府上台之后，加强与印尼的战略伙伴关系成为美国外交政策的优先事项。2021年5月，美国副国务卿舍曼(Wendy R. Sherman)作为拜登政府首位对东南亚进行外交访问的高级官员，访问第一站便是印尼。舍曼与印尼副外长马亨德拉(Mahendra Siregar)举行了会谈，在会后的联合声明中表示，印尼是东盟的领导者，印太平洋地区规则秩序的支柱，印尼和美国拥有自由开放的印太地区的共同愿景，包括承诺航行、飞越和其他合法利用该海域的自由。同年8月，布林肯与蕾特诺共同宣布启动美国与印尼首轮“战略对话”，双方就海上安全发表共同看法，并表示会在维护南海航行自由上开展合作。同年11月，拜登在与佐科会晤时重点讨论了海上自由的议题，折射南海问题的意图十分明显。同年 12月，布林肯东南亚之行的第一站便是印尼。期间双方将两国于2015年达成的《海上合作谅解备忘录》延长至2026年，该备忘录涉及两国在海上安全、海洋资源、渔业养护和管理以及航行方面的合作。同时，为进一步加强海上安全政策协调，双方同意筹建外长与防长的“2+2”对话机制。2022年6月，普拉博沃会见美国国防部长奥斯丁(Lloyd J. Austin III )时表示，印尼有意参与“印太海域意识伙伴关系” (Indo-Pacific Partnership for Maritime Domain Awareness)。两国高层互访频率之高在整个东盟实属罕见，并且双方会晤聚焦于推动两国海上安全合作。
(二)拓展双多边海上联合演习规模
在“印太战略”的推动下，美国与印尼之间的军事接触和演习频繁，两国每年开展的双边军事接触和演习超过200次，频次远超美越和美马。一方面，两国海军定期举行“卡拉特”联合演习。2018年，美国海军首次与新成立的印尼海军第一舰队举行“卡拉特”联合演习。2019年7月，美国“斯特拉顿号”抵达印尼泗水港并参加“卡拉特”联合演习，这是自2012年之后时隔7年美国海岸船再次参加该演习。2021年11月，两国正式恢复因疫情而中断的“卡拉特”演习，并首次派出“波塞冬”反潜巡逻机参加该演习。另一方面，两国还频繁举行不定期的海上联合训练和交流，推动两国海洋伙伴关系建设。2017年9月，美国海军“科罗纳多号”对印尼进行为期2天的访问，这是时隔2年美国舰艇再次访问印尼，期间与印尼海军举行了代号为“交汇”的演习。2018年5月，美国海军远征快速运输船“米利诺克特号”抵达望加锡港，这是美国海军首次访问该港口。对此，美国国防部指出，对望加锡港的访问有助于加强两国的伙伴关系、两国双边和多边联合演习，以及兑现今后对印尼港口访问的承诺。2019年8月，美国海岸警卫队首次与印尼海事安全局举行联合海上演习，此次演习的重点是能力建设、信息共享和海岸警卫队之间的交流。
除双边演习与交流之外，印尼还积极参与美国主导的区域多边涉海演习，例如“海猫”演习、“环太平洋”演习。2018年10月，印尼海军“望加锡号”船坞登陆舰和 “拉登艾迪马塔迪纳号”巡防舰参加了美国主导的 “环太平洋”演习。2019年9月，美国与东盟在泰国附近海域举行首次海上联合军演，标志着美国与东盟海上安全关系的深化。2021年8月，美日印澳四国与包括印尼在内的21个伙伴国海军举行规模最大的一次“海猫”演习，凸显了美日印澳“四边合作”机制对东南亚海上安全的关注力度。此外，美国也主动参加印尼海军主办的“科摩多”多国联合系列演习。2018年5月，美国海军派遣第7驱逐舰中队、远征快速运输船“米利诺基特号”等参加印尼主导的“科摩多-2018”演习。
(三)涉海军售与安全援助取得新突破
对外军售与安全援助是美国对盟友及伙伴国外交行为施加影响最重要且较常见的途径。为配合“印太战略”的实施，美国对印尼涉海军售与安全援助在质与量上均取得突破。在军售方面，2017年12月—2018年3月，美国陆续向印尼军方移交此前出售的8架“阿帕奇”直升机，用以开展海上反恐、反海盗行动，确保马六甲海峡的船只能够自由通行。时任印尼陆军参谋长布迪曼(Jen Budiman)透露：“部分‘阿帕奇’直升机将部署到纳土纳群岛。”2020年7月，美国国会批准向印尼出售8架“鱼鹰”运输机及相关设备(总价值为20亿美元)，主要用于印尼军队的两栖军事行动、救灾、人道主义救援等领域。由于这种运输机性能先进，美国只向盟国日本出售过，因此有专家认为印尼购买运输机的主要目的在于应对南海问题，尤其是纳土纳群岛附近海域的突发情况。2022年2月，美国国务院批准了向印尼出售36架“先进鹰”战斗机及相关设备(总价值约为139亿美元)的军售方案。对此，美国国防部的声明指出，军售计划能为印尼复杂的空中和海上领域提供更强的威慑力。如该军售方案得以落实，将成为印尼历史上最大的军事采购订单。
在海上安全援助方面，美国继续对印尼执行外国军事融资项目，2016—2019年援助额从1400万美元增至2186万美元。蓬佩奥表示，该项目主要用于加强海上安全、人道主义援助和救灾以及维和能力。此外，美国还推出多个专门提升印尼海上安保能力的援助项目。美国将印尼列为“印太海上安全倡议”优先国家，2017—2019年间通过该项目共向印尼提供4219万美元的援助，以提升其海域态势感知、信息共享及海上安保能力。值得关注的是， 2019年5月，美国通过“印太海上安全倡议”向印尼提供总价值990万美元的8架“扫描鹰”无人机及其设备，该型无人机具备不依赖跑道、长航时等优点，拥有自主的无人机系统设计，可以有效提升印尼在其附近海域的海上监视与观察、情报搜集以及目标搜捕能力。2016—2020财年，美国国防部通过机构能力建设项目向印尼提供了500多万美元资金支持，侧重于提升印尼的战略规划与海上安全能力。此外，2020年6月，美国政府表示已与军工巨头洛克希德·马丁公司签订价值7700万美元的合同，用于采购3套由该公司生产的远程多用途监视雷达，并计划在两年内将上述装备以“赠予”方式，正式交付马来西亚和印尼两国军方，以提升两国的海空监视能力。拜登政府上台伊始，就宣布与印尼共同斥资350万美元在马六甲海峡与南海战略交汇点巴淡岛建立海上培训中心。美国驻印尼大使宋金(Sung Kim)对此表示：“修建海事中心是两国持续加强本区域安全努力的一部分。”显然，拜登政府将继续通过对印尼加大涉海军售和安全援助来巩固和提升两国的海上安全合作。
二 美国与印尼强化海上安全合作的基本逻辑
近年来，美国与印尼海上安全合作的加速提质是两国为应对印太局势变化，基于对自身战略目标、利益的认知和评估而做出的主动选择。具体而言，在合作过程中，美国聚焦于地区秩序，期望通过提升与印尼的海上安全合作将印尼这个过往所“忽视”的关键国家整合到“印太战略”中，完善印太地区安全秩序。印尼则聚焦于能力提升及周边安全，期望通过发挥与美国海上安全合作的“联动效应”，在地区复杂互动中占据主动地位。
(一)美国：整合地区伙伴资源，推进“印太战略”
首先，美国在印尼附近海域拥有极其重要的战略利益，对全球重点海域和关键海上航道的控制是维系其世界霸权的重要基础。美国学者卡普兰(Robert Kaplan)曾把“苏门答腊半岛—马来西亚—新加坡”地区描述为“亚洲海洋的心脏”，并将贯穿该地区的马六甲海峡描述为21世纪多极世界的“富尔达峡谷”。印尼是世界上最大的群岛国家，地处亚洲东南部、西太平洋中部，毗邻印度洋，其作为印度洋与太平洋的交通枢纽，在国际海上安全中一直发挥着重要作用，每年世界上大约一半的货物和石油贸易都要经过马六甲海峡、龙目海峡以及巽他海峡。印尼拥有的海上地缘战略优势为美国介入并解决印太海上安全问题提供了必要的通道。因此，对美国来说，控制这些关键航道不仅能确保在该地区的“航行自由行动”和全球军力的前沿部署，更能掌握东亚国家对外贸易的命脉。
其次，通过不断提升与印尼的海上安全关系，有助于将印尼整合到美国的印太“安全网络结构”之中。在“印太战略”布局中，日本和澳大利亚是美国安全网络的南北轴辐，而美国与印尼等东南亚合作伙伴的安全关系则相当于这一网络的关键内环。2018年1月，马蒂斯访问印尼的一项重要议题就是讨论两国军事情报保护协定，协定涉及两国海事信息共享和防务合作等诸多内容。2018年6月，在第17届香格里拉对话会上，马蒂斯强调美国正致力于与该地区的关键国家发展新的伙伴关系，如印尼、马来西亚和越南，并协助合作伙伴发展海军与执法能力，提升其对海上利益的监测和保护能力。美国随后推出的《亚洲再保证倡议法案》要求美国政府深化与印尼的外交、经济和安全合作，特别是在海上安全和反恐领域的合作，试图建立海域关注项目；在情报、信息共享领域，则希望通过与日本、澳大利亚和印度的合作来提升印尼等东南亚国家的海上态势感知能力。美国国防部发布的《印太战略报告》指出，要优先与印尼建立新的关系，支持印尼成为跨越印度洋和太平洋的“全球海上支点”。拜登政府上台以来，更加重视印尼在美国战略规划中的作用。2021年4月，美国国会通过《战略竞争法案》，要求美国政府优先向印尼等国提供超额防御物品。为强化安全领域的合作，两国正式启动“战略对话”，并同意筹建两国外长与防长的“2+2”对话机制。拜登政府在《美国的印太战略》中也明确指出，美国将扩大在东南亚地区的存在，并将印尼定位为优先区域合作伙伴。从作战需求和军事基地布局来看，美国正在加强在东南亚的海外基地建设，以完善其在印太地区的军事基地体系。如在印尼，美国已建立了海军后勤维修补给基地，并正在努力加强军事合作，以使用印尼靠近南海的军事基地。
再次，维持美国主导的海洋秩序，联手印尼制衡中国在南海的“扩张”。南海是美国 “印太战略”关注的重点区域之一。美国认为，中国在南海的“扩张”行为对南海秩序构成直接挑战，如果想要确保美国的海上地位，就必须借助印尼的支持，同时印尼与中国在南海海域的矛盾也为其提供了机会。因此，美国日渐重视印尼在南海问题中的作用，利用印尼与中国在南海的矛盾，极力拉拢印尼，搅局南海，达到制衡中国的目的。2018年1月，马蒂斯在与里亚扎米尔德会谈后就指出，美国能够帮助印尼在南海、北纳土纳群岛海域维护海上安全，并期望就此与印尼合作。2020年7月，美国国务院发布所谓的“南海政策声明”，首次否认中国的南海“九段线”主张，认定中国在纳土纳群岛海域的捕鱼和油气开发行为都是“非法”的。蓬佩奥更是直接指出，美国将寻找与印尼在南海合作的新途径，拒绝中国在南海地区的“非法”主张。拜登政府上台之后，继续利用南海问题离间中国与印尼的关系。2021年7月，布林肯重新确认2020年美国国务院发表的“南海政策声明”的有效性，继续承认印尼等国在南海海域拥有的权利。同年12月，美国国务院发表声明，支持印尼为维护南海权利而对中国的“侵略”行为进行有力抵抗。此外，美国还支持其他国家参与印尼在南海的所谓“维权”行动。2019年5月，美国海军作战部长理查德森(John Richardson)在接受媒体采访时明确表示：“希望澳大利亚和印尼共同增加在南海争议海域的存在，开展‘航行自由’行动以对抗中国的主权声索。”美国的上述言行使得南海问题进一步复杂化。
最后，争夺印尼军火销售市场，抵消俄罗斯的地缘政治影响。印尼海军现役6.1万人，主要编成东西两个舰队司令部和海军陆战队、军事海运司令部。近年来，印尼大力推动“海上力量现代化计划”，对现役舰艇进行升级换代。2020年6月，印尼国防部对外公布高达1250亿美元的国防预算，用于未来20年的对外军购，升级海空军装备。对美国来说，印尼“海上力量现代化计划”无疑创造了巨大的军火需求。此外，俄罗斯仍是印尼的主要武器供应商之一，并且两国海军交流比较频繁，推动与印尼的军备贸易也有利于与俄罗斯争夺印尼市场，减少俄罗斯在东南亚地区的影响力。如迫于美国的压力，印尼2021年12月不得不宣布放弃与俄罗斯在2015年达成的购买“超侧卫”战斗机的军备合同。
(二) 印尼：发挥合作的“联动效应”
首先，倚重美国实现印尼的大国政治诉求。作为传统的地区性大国，印尼致力于在东南亚地区发挥领导与协调作用的同时，也期望在全球发挥更大的作用。苏西洛时期确立了印尼外交战略的终极需求，即依靠自身综合实力的不断提高，最终成为世界性大国。在2014年的总统竞选中，佐科和其竞选对手普拉博沃都将国际领导权作为自己竞选纲领的中心议题。世界地缘经济、政治重心正在从西方向东方转移，亚洲国家正在崛起，在这种动态变化中，海洋将在印尼未来的发展中发挥越来越重要的作用。作为一个海洋国家，印尼必须将自身定位为印度洋和太平洋之间的重要力量。基于此认识，佐科政府上台后提出“全球海上支点”战略，其五大支柱为：(1)重塑印尼海洋身份的文化支柱；(2)管理海洋资源的经济支柱；(3)改善海上基础设施的发展支柱；(4)促进海上冲突解决的外交支柱；(5)强化海上防御支柱。在该战略的主导下，佐科政府在重视太平洋地区事务的同时关注印度洋区域，将印尼打造成连接太平洋和印度洋的重要桥梁和海上支点。从国家战略层面上看，印尼的“全球海上支点”战略与美国的“印太战略”存在诸多可对接之处，为两国的海上互动奠定了一定基础。
其次，壮大自身海上实力，应对地区安全局势的变化。近年来，由于地区海洋争端的升级，印尼周边国家普遍加快海军建设，排水量为1500吨的轻型护卫舰成为各国海军的“标配”，新加坡、泰国和菲律宾还引进了排水量超3000吨的护卫舰。面对周边国家的海上军备压力，印尼不甘示弱，提出“最小必要部队”(MEF)建设计划，拟建立10个新的战斗机中队、274艘舰艇和12艘潜艇，预计在2024年前完成。印尼附近海域的海盗、恐怖主义以及非法捕鱼等非传统安全问题也日益突出。国际海事局的报告显示，2015—2019年印尼附近海域是全球发生海盗和海上武装抢劫最多的地区之一，其中2015年全球246起事故中有108起发生在印尼附近海域。与此同时，印尼境内的恐怖主义活动频发。2016年1月，印尼首都雅加达发生恐怖爆炸和枪击事件，造成至少8人死亡，23人受伤；2018年5月，印尼第二大城市泗水发生自杀式爆炸袭击，至少18人死亡，40多人受伤；2021年4月，印尼南苏拉威西省首府望加锡一处教堂发生自杀式爆炸袭击，至少15人伤亡。有观察家甚至把印尼称为“继阿富汗之后的第二个反恐战场”。此外，由于外国船只的非法捕捞，印尼渔业每年损失超过200亿美元。在这一背景下，应对上述安全问题自然就成为印尼重视与美国海上安全合作的重要考量。
最后，通过依靠美国及其盟友，维护印尼在南海的既有利益。尽管印尼并非南海岛屿主权声索国，但其主张的纳土纳群岛海域与中国的南海“九段线”存在海洋经济专属区划界的重合问题。近年来，印尼在此问题上对中国的警惕和防范有所增强。其一，对纳土纳群岛海域表态强硬。2017年7月，印尼将纳土纳群岛北部专属经济区改名为“北纳土纳海”，其中部分海域还在“九段线”内。2020年5月，印尼首次援引2016年“南海仲裁案”的内容反对中国的南海主张。其二，加强在纳土纳群岛及其海域的军事存在力度。印尼正在扩建纳吐纳群岛的军事基地，加大在该区域先进装备的部署力度，甚至派遣军舰赴纳土纳群岛北部海域监视中国海警船。其三，对域外势力插手南海问题由原先的谨慎态度转为主动拉拢引入。2015年4月，美国与印尼海军首次在纳土纳群岛海域举行演习。2017年2月，佐科在接受《澳大利亚人报》采访时表示：“如果不导致局势紧张，我认为印尼与澳大利亚共同进行南海巡航，是非常重要的。”印尼也在寻求美日增加对纳土纳群岛及其海域渔业、旅游业与能源业等领域的投资，以平衡中国在该区域的影响力。因此，对印尼而言，强化与美国及其盟友在南海的安全合作无疑会增加印尼维护既有利益的底气。正如新美国安全中心亚太安全项目高级主任克罗宁(Patrick M.Cronin)所言：“如果印尼要成功地捍卫自己的海上利益，肯定需要美国的大力支持。”
三 美国与印尼海上安全合作的现实约束
目前，随着印太地区形势的变动，以及出于美国与印尼各自的国家利益与战略需要，两国海上安全合作总体上将继续加速提质。但是，美国与印尼海上安全合作也并非毫无阻碍，合作过程中亦受诸多矛盾与分歧的约束。
(一)战略偏好的矛盾
美国重视印尼的战略地位，期望把印尼这个处于战略要道的“摇摆国家”打造成为美国全球战略服务的基石，强化与印尼的海上安全合作就是美国拉拢印尼落实“印太战略”的重要手段。然而，印尼却有着完全不一样的战略选择倾向。《印尼国防白皮书(2015)》明确指出，印尼奉行“自由积极”的外交政策，关键目标在于确保外交战略自主，在安全合作方面体现为不与任何国家结盟。面对印太地区安全环境的变化，印尼倾向于实行对冲战略，避免在大国间“选边站队”，尽量不与一国结盟或是与其他国家形成对抗，主张通过加强国际合作而非使用军事手段解决地区争端，并通过参与地区一体化合作，保持战略选择的最大化。基于此，印尼海上安全多元化色彩浓厚。在多边层面，印尼立足东盟，致力于实现地区“动态平衡”，即与周边国家建立一系列由中等强国驱动的地区机制，在这些机制中，没有一个国家占主导地位，也没有一个域内国家被排除在外。在双边层面，在巩固与强化与美国海上安全合作的同时，印尼也积极开展与中国、俄罗斯等国家的海上安全合作。例如，2020年3月，俄罗斯与印尼军事代表在海参崴达成协议，同意两国海军在当年首次举行代号为“奥鲁达”的联合军事演习。2021年6月，在美国与印尼启动首轮“战略对话”之前，中国与印尼就宣布建立“高级别对话”机制，并一致同意扩展海上安全合作的空间。印尼的“战略自主”偏好，使其不会陷入美国“战略捆绑”的陷阱之中，因此印尼很可能会根据地区局势变化，适度调整与美国海上安全合作的密度和强度。
(二)印太地区构想的分歧
美国力图通过“印太战略”打造以美日同盟为核心，美日印澳“四边机制”、美英澳“三边安全伙伴关系”(AUKUS)为基石，域内外盟友与伙伴参与的印太“网络化的安全结构”，其根本目的在于维护美国在印太地区的主导权，遏制中国的崛起。印尼等东盟国家仅仅是美国联手对抗中国的重要砝码。但是，这与印尼的“印太构想”存在诸多矛盾与分歧。
一方面，印尼“印太构想”以包容、合作与对话为主要特征。2018年1月，蕾特诺在与马蒂斯会谈时指出，印尼对“基于开放原则、合作精神和对话习惯”的“印太”概念表示欢迎。同年11月，佐科在第33届东盟峰会上强调印太概念的目的不是孤立域内的任何国家，而是促进该地区各国之间合作的开放性。印尼外交部东盟合作司总司长塔瓦雷斯(Jose Antonio Morato Tavares)更是直接指出，印尼的印太主张与美日的完全不同，印尼主张的是“软权力”和人与人之间的对话，而美国只重视军事力量，日本则侧重于对地区相关国家基础设施发展的援助。此外，印尼对AUKUS持怀疑态度，认为此举将加剧印太地区的军备竞赛和军力投射。
另一方面，印尼“印太构想”坚持东盟中心性，强调东盟主导的机制在推动印太地区和平、稳定与繁荣方面发挥核心作用。2018年11月，在第33届东盟峰会上，印尼首次提出东盟中心性对印太地区开展合作的重要性。2019年6月，在第34届东盟峰会上，印尼成功推动东盟国家集体通过《东盟印太展望》。《东盟印太展望》以东盟中心性为促进印太地区合作的基本原则，提出以东盟主导的机制(如东亚峰会)作为对话和实施印太地区合作的平台，同时还提出寻求与非东盟机制就共同关心的特定领域展开合作。尽管在多个场合宣称支持东盟中心性，但实际上美国更为看重其打造的双多边同盟体系。印尼战略与国际问题研究中心高级研究员拉克斯马纳(Evan Laksmana)指出，美国仅是口头上支持东盟中心性，相比印太其他大国而言，东盟仅扮演次要地位。由于对印太地区构想的不同认知，未来两国海上安全合作会大打折扣。
(三)南海问题立场的差异
在南海问题上，美国希望将印尼打造成制衡和对抗中国的力量之一，特别是中国在南海奉行更为积极主动的维权政策的情况下，印尼在南海问题上的制华作用被更为重视。尽管印尼对美国等域外国家插手南海问题由原先的谨慎态度转为主动拉拢引入，但总体上希望南海保持稳定，不影响自身与中国的外交关系。2018年1月，里亚米扎尔德在“瑞辛纳对话”(Raisina Dialogue)表示：“南海局势得以降温，我们必须以有利的方式保持这一势头，以维护共同利益，我们必须感谢中国更加开放的善意及合作维护亚洲区域安全架构的意愿。”为更有效地监视中国在南海的海事活动，2020年7-8月间，美国官员多次与印尼防务高层接洽，希望“海神”海上巡逻机可以在印尼着陆加油，但印尼政府断然拒绝了这一要求。对此，印尼外交政策协会创始人、前印尼驻美大使贾拉尔(Dino Patti Djalal)表示：“美国极端激进的反华政策让印尼和周边国家感到不安。”同年10月，蓬佩奥访问印尼期间，不断鼓吹“中国威胁论”，并声称美国要与印尼一道寻求在南海合作的“新方式”。雷特诺却表示：“南海要保持和平与稳定”，并强调在南海问题上“寻求包容性合作”。此外，印尼也在东盟峰会、东盟—中国峰会、东盟议会大会、东盟部长级会议等国际场合频频发声，表明其致力于通过和平外交解决南海问题。不难看出，印尼在南海问题上有着完全不同于美国的立场，主要聚焦于纳土纳群岛及其海域，对于其他南海议题则更想扮演温柔的调和者而非介入者。
结 语
随着美国“印太战略”的深入推进及印尼的积极回应，两国的海上安全合作加速提质，主要体现为海上安全的顶层协调频密、双多边海上联合演习规模拓展、涉海军售与安全援助取得新突破等。美国与印尼海上安全合作程度的提升是两国为应对印太局势的变动，根据自身地缘位置和战略需求做出的战略选择，以便更好地维护自身的权益，并对中国在南海日益提升的影响力进行“对冲”。但需要注意的是，受战略偏好、印太地区构想及南海问题等因素影响，两国海上安全合作仍面临诸多约束，短期内难以达到同盟合作的高度。
拜登政府上台以来，围堵中国的态势更加明显，试图通过介入东南亚次区域，以南海问题为切口，挑动东盟国家与中国对抗，以期对华构成“全场紧逼”的战略压制。印尼兼具海峡枢纽国家、地区领导者和南海问题相关方的三重身份，必然会成为拜登政府“印太战略”关注的重点。从未来一段时间来看，美国与印尼的海上安全合作总体上会继续强化，在南海问题上的合作尤其值得关注。印尼作为印太与重要的区域强国，与美国海上安全合作的深化无疑会对地区秩序产生重要影响。一方面，两国海上安全合作完善了“印太战略”布局，有助于美国打造遏制中国的区域安全网络。美国“印太战略”根本目的就是要在传统的同盟“轴辐结构”基础之上，加强前沿部署，扩展安全伙伴国，构建一个以美国为中心的区域安全网络。作为印太海上中心枢纽的印尼深受美国关注，两国的海上安全合作深化有助于美国将南北向、东西向的同盟与伙伴串联起来，推动印太安全结构真正网络化，这将使中国面临的地缘安全环境愈加严峻。另一方面，两国的海上安全合作将使南海局势更趋复杂化，会加大中国在南海维权的成本和难度。与印尼等南海域内国家打造双多边海上安全合作机制是美国南海政策的重要策略性安排。近年来，印尼与中国围绕纳土纳群岛海域争端频现，龃龉不断。印尼期望借美日等域外势力来提升自身的海上能力，这使美国与印尼在南海问题上相互靠拢。在这一背景下，两国的海上安全合作会令南海局势更加波谲云诡，使中国在南海的战略压力上升。美国与印尼的海上安全合作在一定程度上反映了两国安全关系的新动向，也是对中国周边地缘安全环境状况，尤其是南海局势变动的映射。
在中美战略竞争的大背景下，稳步发展与印尼的关系是中国消解上述影响较为现实的选择。鉴于此，中国可从以下三个方面重点推进与印尼的关系：首先，充分利用现有的官方与非官方对话机制，不断增进中国与印尼对彼此的理解与信任，降低战略误判。由于历史与现实因素的叠加，印尼国内存在对华负面认知，这也是印尼欲借助美日等国平衡中国影响力的重要原因。因此，中国应充分发挥各层级对话机制的作用，加深印尼各界对中国的了解，降低印尼对华负面认知。其次，积极推进“全球海上支点”战略与“一带一路”倡议的对接，深化投资、技术、疫苗、医疗卫生等领域的合作，充分释放中国与印尼之间合作的潜力，打造“中国—印尼命运共同体”。最后，努力排除美国等域外国家的干扰，加强与印尼等南海争端有关方的沟通与协商，推动“南海行为准则”的机制化磋商乃至最终签署，让合作成为南海形势的主旋律。
