美国与东盟的数字经济合作及分歧
2022-10-15肖莹莹张建岗
肖莹莹 张建岗
东盟因地处太平洋和印度洋交汇处，也因其政治上“中立但不沉默”，成为美、中、日等大国推进贸易转型和调整生产布局的首选平台。2022年5月，美国总统拜登访日期间宣布启动由美主导的“印太经济框架”，在目前已有的14个成员国中，东盟国家占据半壁江山(只有柬埔寨、缅甸和老挝未加入)。可见，东盟将是美国推动“印太经济框架”建设的重要倚重对象。值得关注的是，该框架的重要合作内容之一就是要在包括数字经济在内的贸易领域制定规则，凸显数字经济对当下世界经济发展和国际经贸合作的重要推动作用。在总体表现为“东升西降”的国际格局变迁和美国战略重心向“印太”转移的背景下，东盟对美国的地缘战略意义得到提升，“东盟+数字经济”的战略叠加影响为双方开展合作提供了难得的历史契机。
美国是世界第一数字经济大国， 2020年其数字经济规模达到13.6万亿美元，占本国国内生产总值的比重超过65%，占全球数字经济比重的41.7%。在全球排名前70位的数字经济企业中，美国企业占68%。出于维护自身在世界经济中主导地位的战略需要，美国积极推动本国数字跨国公司开拓更大的国际市场，谋求在全球数字经济产业与贸易竞争中自身利益的优先性以及在数字经济治理秩序中权力的主导性。
与美国相比，东盟的数字经济发展整体上尚处于起步阶段。数据显示，2018年东盟数字经济的生产值仅占国内生产总值的7%，远远落后于美国(35%)和中国(16%)等国家和地区。据东盟秘书处预计，这一比例有望在2025年提高到8.5%。东盟以人工智能、云计算为代表的新技术基础设施仍处于早期发展阶段，相关技术与发达国家领先水平相比仍有较大差距。作为致力于推动地区经济发展繁荣的重要组织，东盟十分重视发展数字经济——自2016年以来先后出台了多项政策文件，推动东盟地区的数字经济进程。从人口结构来看，青年目前约占东盟总人口的1/3，是东盟有史以来规模最大的青年群体；预计到2038年，东盟的青年人口将达到历史峰值，超过2.2亿。大量的年轻人口和充满活力的经济基础，使东盟拥有发展数字经济的巨大潜力，该地区已进入“数字十年”——到2030年，其互联网经济商品成交总额有望从2021年的1740亿美元增长至1万亿美元。
美国与东盟在数字经济发展格局中的差序地位和开展国际合作的意愿，为双方提供了较大的合作空间。新冠肺炎疫情的暴发和国际政治博弈的加剧，则加速了美国与东盟数字经济合作发展的步伐。对美国与东盟数字经济合作的深入研究有助于管窥美国“印太经济框架”的发展前景，对“一带一路”倡议的推进以及拓展中国与东盟的数字经济合作也有较大的现实意义。
一 数字经济分析框架
自1996年唐·塔斯考特(Don Tapscolt)首次将“数字经济”引入人们的视野以来，学界对数字经济的观察已有近30年历史，但目前各方对数字经济的内涵尚无统一的认识。塔斯考特将数字经济视为“把智慧、知识和创造力结合起来，实现财富创造和社会发展的突破”，强调数字经济“解释了新经济、新业务和新技术之间的关系，以及它们如何相互促进”。在世纪交会之际，人们对数字经济的认识主要集中在互联网领域，常常称其为“互联网经济”或“信息经济”。21世纪以来，随着移动通讯、传感器网络、云计算、大数据的发展，各方倾向于围绕数字技术领域对数字经济进行界定。2014年，欧盟委员会认为数字经济是信息通信领域新通用技术转化的结果，其影响辐射到经济社会的所有领域。二十国集团(G20)杭州峰会期间，数字经济被定义为“以使用数字化的知识和信息作为关键生产要素、以现代信息网络作为重要载体、以信息通信技术的有效使用作为效率提升和经济结构优化的重要推动力的一系列经济活动”。经济合作与发展组织坎昆会议则将数字经济定义为“由数字技术驱动的在经济社会领域发生持续数字化转型的生态体系”。此后，主要国际组织关于数字经济的研究、报告等，主要围绕数据的跨界流动、应用、分析、管理等展开，倾向于将数字经济视为以数据为基础衍生出来的经济体系。
尽管对数字经济的定义存在不同看法，但学界、政界和国际组织在数字经济的层次性分析框架方面已逐渐形成共识。鲁马纳·布赫特(Rumana Bukht)和理查德·希克斯(Richard Heeks)将数字经济分为“核心层—中间层—外围层”三个层次：核心层主要包括硬件制造、信息服务、软件和IT咨询、电信等，中间层主要包括数字服务和平台经济，外围层主要包括电子商务、工业4.0、精准农业和算法经济等。联合国贸易和发展会议《2019年数字经济报告》也将数字经济分为三大组成部分：(1)核心或基础部分，包括基础创新(半导体、处理器等)、核心技术(计算机、电信设备等)和支持设施(互联网、电信网络等)；(2)数字和信息技术部分，包括数字平台、移动应用程序和支付服务等；(3)其他更广泛的数字化行业，主要是指越来越多地使用数字产品和服务的行业，例如金融、媒体、交通、旅游、教育等。2018年11月，东盟秘书处发布的《2018年东盟投资报告》亦承袭了上述分类标准，将数字经济分为由电信和IT硬件、软件构成的基础部分，由互联网平台、数字解决方案、电子商务、数字媒体构成的数字行为体部分，以及由广泛应用数字技术的传统工业构成的经济数字化部分。2022年5月，美国经济分析局发布的《新修订的美国数字经济统计(2005—2020)》同样认为，数字经济主要由三部分组成：由信息通信技术支持的硬件和软件基础设施，以B2C和B2B为代表的电子商务，以云服务、电信服务、互联网和数据服务等为代表的有偿数字服务。
随着数字技术和数字经济的进一步扩散和发展，数字治理的重要性开始得到各国重视并上升到十分重要的位置。美国、中国等数字经济发达的国家，相继出台法律法规规范数字经济的发展秩序，联合国贸易和发展会议的《2021年数字经济报告》有三章内容在讨论数字的跨界流动治理问题，经合组织《2020年数字经济展望》也用大量篇幅介绍了各国的数字经济政策。
综上，在数字经济的“核心层—中间层—外围层”基础上，加上数字经济治理的要素，当属观察数字经济国际合作现状更为全面的分析框架。本文将采用由数字经济基础领域、数字行为体领域、数字化应用领域和数字经济治理四个要素构成的分析框架，来探讨美国与东盟数字经济合作的特点与前景。
二 美国与东盟数字经济合作的特点
早在20世纪60-70年代，美国超威半导体、英特尔、摩托罗拉、美国国家半导体等通信公司就在马来西亚、新加坡等国家开办工厂，开启了双方在数字经济领域合作的大幕。总体来看，20世纪下半叶美国与东盟的数字经济合作主要集中在电子、电气制造业领域的投资和贸易方面，其地位并不突出。21世纪以来，美国与东盟在经济领域的合作得到加强，《美国—东盟科技创新区域伙伴协定》《美国—东盟扩大经济合作计划》等经贸合作文件的出台，为双方的数字经济合作提供了顶层设计，双方致力于加强科技合作交流，共同推动东盟电子政务、电子商务、信息技术基础设施、通信技术服务和应用等高技术产业的发展。当前美国与东盟在数字经济领域的合作，主要有以下四个特点。
(一)在数字经济基础领域投资与贸易并重
长期以来，美国一直将东盟视为重要的投资目的地，尤其是对东盟制造业的直接投资稳步增长，从2005年的224亿美元增至2014年的近460亿美元，其中约50%的投资集中在计算机和电子产品领域。美国对东盟计算机及电子产品领域的投资，始终占据美国对亚太各地区同类投资中的最大比重(见表1)。
表1 2015—2021年美国在东盟及亚太地区计算机及电子产品领域投资情况
多年来，东盟地区一直是英特尔、希捷、西部数据、德州仪器等美国IT公司的重要生产基地。东盟国家也是美国公司生产硬盘驱动器、半导体以及相关设备、组件的重要基地。美国的希捷和西部数据是东盟三大硬盘驱动器生产厂商中的两个。希捷在泰国有两家工厂，主要生产硬盘驱动和驱动组件。2014年，该公司在马来西亚投资3.275亿美元，以扩大其业务。2015年，希捷投资1亿新元在新加坡成立了研发中心，专注于2.5英寸小型硬盘以及其他技术的开发。西部数据在东南亚的制造业务分布在马来西亚、菲律宾、新加坡和泰国等地，主要生产硬盘驱动器、媒体及相关配件。该公司在泰国雇佣了2.9万名员工，是美国在泰国雇佣员工最多的公司。上述两家美国公司在泰国生产的电脑硬盘驱动器，大约占全球份额的一半左右。
英特尔从1973年开始在马来西亚槟榔屿开展业务，至2013年累计投资超40亿美元，用于设计和制造从核心处理器到中央处理器的一系列产品，槟城工厂成为英特尔在美国本土以外最大的制造测试团队。英特尔在越南的工厂从2010年开始组装和测试半导体零件，目前世界上80%的个人电脑中央处理器都在越南生产。2021年，英特尔对越南工厂增资4.75亿美元，使其成为全球英特尔系统中无尘室规模最大的组装和检查工厂。
受美国对东盟电子产业的投资和东盟自身重视等多种因素的影响，作为数字经济基础组成部分的电子产品及相关设备等在美国—东盟贸易中长期占据首要位置，计算机和电子产品成为东盟向美国出口工业品中最大的组成部分，也成为美国—东盟繁荣的数字经济合作在贸易领域的表现之一(见表2)。
表2 2015—2021年美国与东盟贸易中前5位商品的比重
(二)在数字行为体领域集中于数据中心建设和数字媒体运营
随着工业的自动化升级和产业转型，东盟对数据存储和云计算设施的需求日益增长。基于在信息技术领域的绝对优势和在数字经济发展领域的长期领先地位，以亚马逊云科技、IBM云、谷歌云、微软云、甲骨文云等为代表的美国数据运营商或云服务跨国公司，正在东盟的互联互通与数字基础设施建设中进行扩张，为客户提供协同定位设施、云计算、数据处理、数据库访问等服务，以满足日益增长的市场需求。
数据中心建设在美国—东盟数字行为体合作中地位突出。亚马逊2021年底和 2022年初投资28.5亿美元在印尼的西爪哇省建设三个数据中心，这是印尼信息技术领域最大的一笔投资，有助于提升该国作为东盟地区数字经济中心的地位。2021年2月，亚马逊云科技、谷歌云、微软等和马来西亚电信公司达成29.6亿-37亿美元的合作计划，建设超大规模的数据中心。同年4月，马来西亚政府宣布与微软合作，推出“与马来西亚齐心共赢”计划，微软公司在未来五年内预计将在马来西亚投资10亿美元，并在马来西亚建立其首个区域数据中心。
谷歌云和易昆尼克斯等公司也是美国与东盟加强数据中心建设的典型代表。谷歌云于2011年在新加坡建立了第一个东南亚数据中心，2015年和2018年又分别建立了第二个、第三个数据中心，并于2018年将其在新加坡的数据中心总投资增加到8.5亿美元。易昆尼克斯在印尼和新加坡分别运营了5个数据中心，并向第三方提供协同定位设施。一些云服务公司，如澳大利亚电信公司在东盟的数据中心、华为云在东盟的数据中心、印尼的部分数据中心、中国电信在新加坡的数据中心、思科在新加坡的数据中心等，也使用易昆尼克斯在东南亚的数据中心设施和技术。
“脸书”(Facebook)、“瓦次艾普”(WhatsApp)、“即时”(Instagram)等美国数字媒体运营商是东盟地区最常用的数字应用程序，它们在东盟地区的业务规模不断扩大，形成了影响社会治理的数字趋势。其中，“脸书”在东南亚拥有约2.41亿用户，约占东南亚4亿在线用户的60%。2018年9月，“脸书”宣布在新加坡投资超过10亿美元建设数据中心，拟在2022年对外开放，这将会极大提高“脸书”在东盟及周边地区的数据服务效率。贝宝(PayPal)在2020年发布的调查报告指出，受访的印尼、泰国、菲律宾商户中80%以上都会通过“脸书”进行销售，其中印尼和菲律宾的比例甚至高达90%以上。
(三)在数字化应用领域以智能工厂和智慧城市建设为重点
智能工厂是美国与东盟对传统工业进行数字化改造的一项重要合作，全作方式主要有：为当地公司提供数字技术解决方案，用工业物联网解决方案建设或升级工厂，建立卓越中心展示和推广工业4.0技术等。例如，2016年美国化学品制造商雅富顿在新加坡开设的工厂使用先进的分布式控制系统来管理工厂流程和公用事业系统，具有高度的工业自动化生产水平，能够确保安全和提高生产力。它还安装了一个远程人机界面，减少了人工通信和人为错误。美国美光科技公司自1998年以来已在新加坡投资150多亿美元，用于建造生产半导体的智能工厂。2018年，该公司在新加坡完成一个卓越中心(NAND闪存制造设施)的扩建工作。该中心应用人工智能、数据分析和工业物联网技术以及自动交通技术，将废品率和产品降级率降低了22%，解决质量问题所需的时间减少了50%，而生产新产品的时间也缩短了50%。
智慧城市建设是美国—东盟推进数字化应用的另一项重要合作内容。在2018年11月举行的第13届东亚峰会暨第6届东盟—美国峰会上，美国宣布双方建立智慧城市伙伴关系，认为这一行动将刺激东盟国家的数字基础设施投资，并且有利于东南亚地区的繁荣与安全。2019年7月，美国—东盟第一届智慧城市伙伴关系会议在华盛顿特区举行，东盟智慧城市网络26个试点城市的代表与公私部门的智慧城市专家交换了意见，并探讨了美国应对智慧城市挑战的商业解决方案。2020年初，美国驻雅加达大使馆组织印尼代表团访问圣安东尼奥市，了解智能城市的配电系统。美国国务院2021年8月发布的一份报告显示，美国—东盟智慧城市伙伴关系已在20个项目中投资1000万美元，以改善东盟智慧城市网络26个试点城市的交通、能源和健康等服务，并促进城市创新和研发，以可持续的方式应对智慧城市挑战。
(四)在数据流动的治理规则上存在较为明显的分歧
数据是数字经济的基本要素，在数据跨境流动的管理方式上，美国与部分东盟国家的主张存在较大差异。由于具备技术优势，美国在数字经济领域一直高举“数据自由流动”的大旗。2015年11月，美国商务部发布《数字经济议程》，其主要议题之一是构建自由开放的全球互联网，将数据和服务跨境流动的壁垒最小化。2018年3月，美国议会通过《澄清境外合法使用数据法案》，该法案秉承“谁拥有数据，谁就拥有数据控制权”原则，打破了以往的“服务器标准”，实施“数据控制者”标准，允许政府跨境调取数据。
以越南、印尼等为代表的东盟国家倾向于将数据存储在本地，确保其国内基础设施最高程度的数据安全和弹性。为了防止本国公民的隐私和国家安全受到威胁，马来西亚、文莱、印尼和越南等国都有数据本地化法律。对于迫切希望打开国际市场、方便美国大型跨国科技企业在海外获得垄断利益的美国政府来说，这些法律法规无异于“绊脚石”。美国贸易代表办公室每年发布的《国别贸易评估报告》都将“数据本地化”列入美国与东盟国家开展数字贸易面临的主要障碍。例如，2022年3月发布的最新一期《国别贸易评估报告》指出，美国与印尼、马来西亚、泰国、越南等东盟国家的数字贸易都面临数据本土化的障碍。
美国与东盟在数字经济治理规则方面存在的分歧，增加了双方深入开展数字经济合作的成本，影响双方进一步开展合作，导致美国—东盟数字经济合作呈现出明显的不平衡性。美国在与越南等东盟新兴国家开展数字经济合作时，关于数据自由流动的分歧常常成为合作的争议点，消耗了双方决策者大量的精力。 因此，美国数字公司在东盟主要与新加坡、马来西亚等数字经济较为发达且数字治理理念与美国较为一致的国家开展业务活动。
三 美国与东盟数字经济合作面临的挑战
基于长期的经贸合作基础和数字经济发展水平差异带来的合作需求，美国与东盟成为彼此重要的数字经济合作对象，并且仍然存在进一步合作的空间。但是，在进一步推动数字经济合作过程中，双方也面临较多的挑战。这些挑战既来自美国和东盟内部，也来自第三方竞争带来的压力，主要体现在以下四个方面。
(一)东盟内部数字经济发展水平和模式理念存在明显差异
东盟各国数字化发展水平不一。在东盟所有的数据中心中，约有70%集中在新加坡、印尼和马来西亚。截至2022年7月，文莱的互联网渗透率为119.7%，而老挝和缅甸分别仅为57.5%、51.9%。谷歌、淡马锡控股和贝恩公司的报告显示，2021年印尼的互联网经济商品成交总额为700亿美元，比泰国(300亿美元)、马来西亚(210亿美元)、越南(210亿美元)、菲律宾(170亿美元)和新加坡(150亿美元)成交总额的2-4倍还要多。据预测，至2025年，这些国家互联网经济商品成交总额的排序虽会出现小幅调整，但它们的绝对值之间的差距将进一步扩大(见表3)。
表3 东盟六国的互联网经济商品成交总额 (单位：亿美元)
基于上述因素，东盟国家间的数字经济发展战略体现出截然不同的政策考量。作为区域内的领头羊，新加坡具有较高的互联网渗透率及完备的数字经济发展规划，《新加坡智慧国家2025年规划》将数字经济发展重点放在数字技术的系统整合之上，期望以高效的数字生态模式来发挥区域引领作用。与之相比，数字经济后发国家更为重视互联网普及性的建设。例如，老挝发布的《2016—2025年信息通信技术战略发展计划及2030年发展愿景》将数字经济发展的重点放在邮政、电信服务行业的数字化上，先奠定数字通信的基础，满足民众的基本需求；柬埔寨在《数字经济和数字社会政策框架》中也提出数字基础设施建设是本国的重点工作领域。
东盟十国在数字经济发展水平和模式理念上的差异导致它们对数字经济国际合作的态度有分歧，将给美国与东盟开展数字经济合作带来困难。东盟成员国对待数字贸易的态度大致可以分为两类：一类是国家希望推动更加开放和标准化的合作，如新加坡等国本身就是数字经济发展的佼佼者，是数字贸易领域设定全球规范和标准的领头羊。这类国家的数字经济发展理念与美国较为接近，是美国—东盟数字经济合作的排头兵。另一类是国家希望推动更加本地化、保护主义的体系。例如，印尼、越南等国以公共安全和隐私的名义采取数据存储本地化的措施，限制数据的自由流动。这类国家与美国的数字经济发展理念相差较远，在推动合作中需要付出较大的努力。
(二)美国政府对外战略变动使其经济战略缺乏稳定性
2017年特朗普政府上台后，打着“美国利益优先”的大旗，在对外经贸合作中大张旗鼓地推行贸易保护主义，尤其是将对中国的科技封杀政策蔓延至东盟国家，强行将东盟国家拉进中美科技竞争的漩涡中，给美国与东盟的数字经济合作造成了不利影响。
2021年拜登政府上台后，美国面临在东南亚地区重建信任和领导力的挑战，因而提出了“印太经济框架”的设想，意在补足其 “印太战略”在经济领域的短板。2022年2月，拜登政府发布了备受瞩目的《美国印太战略》，该文件的第三部分描述了美国的印太地区经济构想，希望通过“印太经济框架”在印太地区促成新的贸易方式，提高劳工标准，管理数字经济，提高供应链的弹性和安全性。尽管拜登政府将其倡导的“印太经济框架”描绘得天花乱坠，但国内政治压力令美国这一构想缺乏经过深思熟虑的具体承诺(特别是更多进入美国市场的机会)，这让东盟国家感到失望。由于拜登政府的支持基础——美国工会和民主党左派对任何自由贸易倡议都抱有警惕，拜登政府已明确表示，“印太经济框架”不会削减关税。基于本国利益优先的原则，拜登政府首先要吸引制造业、资本、技术回流美国，而不是让该框架成员国的商品进入美国市场，对东盟国家也不例外。拜登政府的“印太经济框架”因其政治性大于经济性，恐怕难以获得长久的生命力。
此外，俄乌冲突让美国难以腾出足够的资源投入印太地区。随着俄乌冲突的全面爆发，美国国内出现了“重返欧洲”的呼声，拜登政府正在布局的“印太战略”因此蒙上阴影。在2022年3月1日拜登政府发表的任内首次国情咨文中，有关外交和安全议题的篇幅全部用来谈论俄乌冲突，拜登着力强调的是西方在强化对俄制裁和对乌克兰提供军事及人道主义援助方面展现的团结，并未提及印太议题。美国前资深外交官麦金利( P. Michael McKinley)撰文表示，美国外交政策的当务之急是重返欧洲，美国过去20年与欧洲渐行渐远是“目光短浅之举”。面对俄罗斯的行动，美国必将与西方盟友展开一场新的对俄遏制行动，以维护跨大西洋关系，防止北约机制受损。俄乌冲突带来的国际格局变动以及由此引起的美国对外战略调整目前正处于初步阶段，随着俄乌冲突的演化和国际局势的持续变动，美国的战略调整必将影响其国际经济政策，进而冲击“印太经济框架”下的美国—东盟数字经济合作。
(三)美国与东盟数字经济发展取向存在差异
美国的数字经济高标准让东盟国家难以追随。以“印太经济框架”为例，该框架涉及数据治理议题,在跨境数据流动和数据本地化要求、对电子途径分销的数字产品征收关税、进一步对地区性融资机制作出承诺等方面，美国与部分东盟国家的立场存在冲突。美国强调要设置数字经济的高标准，借此继续垄断半导体和互联网产业，确保其数字经济的领先优势。然而，东南亚地区的多样性意味着那种排外性的、一刀切的高标准议程只能吸引那些经济较发达且与美国政府价值观一致的国家。东盟内有些国家因历史传承、发展现状和内政变迁等，很难成为“美国的志同道合者”，对于美国在数字经济标准方面的要求难以认同。
尽管拜登政府的“印太经济框架”构想对特朗普政府时期的单边政策作出了调整，但是其包含的对抗中国的意图并无差异。东盟对美国以中国为“假想敌”的“印太”概念始终抱有戒心，对“印太经济框架”也持怀疑态度。东盟国家在第34届东盟峰会上通过“东盟印太展望”文件，表达了不同于美国“印太战略”的区域构想，即“印太”是东盟中心框架下的地区，“印太”被视为一个对话与合作而非竞争的区域。“印太经济框架”只有成为一个真正的经济项目，而不仅仅是为了推动美国的安全目标，才能吸引东盟国家的兴趣。
美国的社交媒体平台正试图重塑东盟地区的政治秩序和话语权，引起了部分东盟国家的不满。例如，2018年，美国社交通讯软件“瓦次艾普”帮助推翻了马来西亚长达50年的一党统治，美国约会应用软件Tinder则在2020年的泰国抗议运动中发挥了作用。由于数字技术的发展影响到东盟地区的政府权力和公民自由，东盟国家在监管社交媒体和数字应用的必要性上基本达成了共识，部分东盟国家为了阻止虚假信息在网络平台上传播，采取了严厉的数字监管措施。马来西亚和新加坡都颁布了范围广泛的假新闻法，赋予政府定义和审查虚假网络言论的权力。同样，越南也采用了互联网主权的概念，实施了支持政府审查机构的数据本地化法律。上述做法与美国希望建立自由数字秩序的原则存在较大分歧，成为影响双方在数字经济领域开展合作的障碍。
(四)东盟面临在中美之间“选边站”的更大压力
中美竞争的加剧影响了东盟赖以存续的地区与国际环境，在一定程度上压缩了东盟的战略自主空间。东盟一贯奉行在与所有域外大国保持友好关系的同时获取经济利益的方针。在中美竞争加剧的背景下，东盟国家面临被迫在中美之间做出选择的更大压力，这将进一步影响东盟的向心力、中心地位与机制效能,也会给东盟与美国的数字经济合作带来不小的冲击。
中国与东盟数字经济合作的快速发展引发了美国的担忧。最近几年来，中国在东盟地区开展了大量的数字基础设施投资，中国倡议的数字丝绸之路也给中国扩大在东盟的数字经济影响打下了坚实的基础，华为公司在覆盖东盟的5G竞赛中确立了领先地位，腾讯和阿里巴巴等公司在区域扩张方面也远比美国同行更为积极，东盟各国变得愈发依赖中国的数字基础设施。为进一步推动中国与东盟的数字经济合作，习近平主席2021年在“中国—东盟建立对话关系30周年纪念峰会”上宣布，将启动科技创新提升计划，向东盟提供1000项先进适用技术，未来5年支持300名东盟青年科学家来华交流；倡议开展数字治理对话，深化数字技术创新应用。中国各种惠及东盟国家的政策以及《区域全面经济伙伴关系协定》的签署，使中国在东盟未来发展中的作用越来越重要。美国学者认为，中国在东盟数字经济发展中的地位给美国及其盟友和伙伴的利益带来了一系列挑战，美国在塑造亚洲数字化未来的竞争中面临失势的风险。中国在东盟数字经济领域的努力，能够在国家安全、情报和网络安全等问题上帮助中国实现地缘政治目标。中美在印太地区数字领域的竞争结果，将成为双方塑造地区秩序的更广泛地缘政治斗争的决定性因素。
美国政府以国家安全为由推动与中国的经济和技术脱钩，东盟难以从中受益。拜登政府上台后，通过培育“民主国家技术联盟”、建立半导体等关键产品的本土产业基地、提出“重建更美好世界”计划等方式推动与中国的经济和技术脱钩。而且，美国执意将5G等技术问题政治化，在东南亚封锁、打压以华为公司为代表的中国企业，扭曲生产要素配置，将经济、技术问题意识形态化，施压东盟国家减少采购中国企业的5G设备。但当前东盟面临的外部经济环境是，自2009 年以来，中国一直是东盟最大的贸易伙伴，2021 年中国与东盟的贸易总额达到8000亿美元左右，而美国在2021年与东盟的贸易总额仅3940亿美元。并且，无论是2022年5月召开的美国—东盟特别峰会，还是之后很快启动的“印太经济框架”，都缺乏东盟成员国所寻求的贸易和投资承诺，这无疑让东盟倍感失落。更进一步说，即使是在华的美国科技企业和技术供应商因“脱钩”政策迁往东盟国家(而不是回迁到美国)，美国在国内孤立主义情绪蔓延的情况下也极有可能对东盟国家，特别是没有加入“民主国家技术联盟”的国家实施惩罚性经济措施。
四 美国与东盟数字经济合作的前景
东盟的数字经济总体实力与发达经济体相比还有相当大的差距，新冠肺炎疫情的冲击，也给东盟国家进一步发展数字经济带来了压力，东盟将“中小企业+数字经济”的发展模式视为克服疫情影响、增强经济竞争力的重要举措，各国纷纷颁布相关政策以推动数字经济发展。然而，中小企业固有的分散性、各国政策的差异性、东盟成员国的多样性和“东盟方式”的独特性，导致东盟数字经济发展呈现出某种“碎片化”的趋势，不利于东盟经济共同体建设目标的实现。美国在数字经济领域的绝对实力和对数字经济发展的高标准要求，为东盟促进数字经济发展提供了重要的外部条件。尽管美国与东盟在开展数字经济合作时存在种种挑战，但双方在数字经济治理及基础建设领域的合作仍将持续向前发展。受制于国际政治博弈的影响，美国在合作进程中会呈现出较强的地缘政治色彩，但东盟国家会尽量避免在大国博弈中“选边站”，以最有利于本国利益的方式推动自身的数字经济发展。
(一)加强数字经济治理合作，双方或将签署数字贸易协定
加强与东盟在数字经济治理领域的接触和合作，寻求培育一个自由、开放和包容的数字经济生态体系，是美国与东盟开展数字经济合作的努力方向。早在特朗普政府时期，美国就向东盟国家施压，寻求建设所谓的“可信和安全的”网络空间和信息通讯技术，鼓吹开展“透明、可持续和包容的”基础设施项目。拜登政府上台后，开始摒弃特朗普政府在经济领域的单边政策，探索建设“印太经济框架”。虽然美国政府尚未就“印太经济框架”提供过多的细节，但种种迹象表明，制定数字领域共同规则是该框架的重要内容。美国贸易部长戴琪(Katherine Tai)在2021年8月就曾指出，数字贸易“是我们和伙伴国积极努力构建规则的领域”。为兜售“印太经济框架”构想，美国商务部长雷蒙多(Gina Raimondo)和贸易部长戴琪2021年11月访问了包括新加坡、马来西亚在内的亚洲多国，之后，国务卿布林肯(Antony J. Blinken)也访问了印尼和马来西亚，推进前期准备工作。
东盟国家越来越认识到数字贸易在本国经济中的重要性，与美国达成数字贸易协定将给东南亚快速发展的数字经济领域释放新的增长潜力。由于该地区目前尚未有一个地区性的数字贸易协定，与东盟签署数字贸易协定将表明美国在传统的政治或军事合作之外重申对伙伴关系的承诺。当前东盟地区存在《数字经济伙伴关系协定》《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》等多个数字经济合作协定或涉数字经济合作协定。此外，美国与日本也签订有数字贸易协定，美国或借助这些协定开展与东盟国家数字经济规则的磋商，而非另起炉灶。但相比《美日数字贸易协定》或《美墨加协定》，东盟国家希望与美国未来的数字贸易协定能更多地借鉴《数字经济伙伴关系协定》。《数字经济伙伴关系协定》将重点放在小企业的准入、跨境数据流动、数字包容性和网络安全上，在弥合数字鸿沟、支持亚洲可持续数字经济增长方面可能具有更大的影响。该协议不具有法律约束力，因此批准该协议在国内不需要太多的政治资本。它的模块化形式还允许成员国选择争议较少的潜在合作领域，作为实现更广泛承诺的第一步。美国可能会先和东盟成员国中的数字经济先进国家(比如新加坡、马来西亚等)签署数字自由贸易协定，利用这些协定带来的互惠伙伴关系，激励其他东盟成员国签署类似的数字合作文件。
(二)在数字经济基础建设领域加强多边合作
推动数字基础设施建设是美国与东盟开展数字经济合作的努力方向。由于在该领域面临较大的投资成本挑战，美国与东盟的相关合作将更多地依托美国主导的多边合作机制推进，更加注重与其民主盟友或友好伙伴相互协调。
美日印澳“四边机制”是美国在东盟地区推行数字经济合作的一个重要多边合作机制。该机制在2021年3月举行首次视频峰会，将“四边安全对话”升级为首脑级，宣布成立关键与新兴技术工作组，加强四国在该领域的协调与合作。在此之前，由四国智库联合发起的“四边安全对话技术网络”于同年2月在澳大利亚堪培拉启动，旨在“推进区域内关于网络和关键技术问题的二轨研究和公共对话”。随着四国技术网络联盟的成立，“四边机制”逐步从传统安全领域向数字、网络等非传统安全领域覆盖。由于东盟在“四边机制”覆盖的地理范围中处于地缘中枢位置，东盟很有可能成为该机制中有关数字经济合作安排的重要部分。
此外，美国还注重与其他技术先进的印太盟国和友好伙伴(如韩国)在数字基础设施建设领域开展多边合作。2019年11月，在曼谷举行的“印太商业论坛”上，美国携同澳大利亚、日本提出了“蓝点网络”计划，旨在开展“透明、可持续和包容的”基础设施项目，并大力鼓吹以此为蓝本制定的数字基础设施标准的好处。2020年1月，该计划倡议国召开了督导委员会第一次会议，2021年6月召开行政咨询组首次会议，并得到经合组织的支持。尽管该计划尚未在东盟地区引起足够的重视，但是随着它在地区进一步落地生根，将会对地区国家产生较大的吸引力。2020年10月，美国与澳大利亚、日本合作，资助了一条通往太平洋岛国帕劳的海底互联网电缆支线，这一合作是在2018年三国签署的谅解备忘录下实现的。该谅解备忘录希望通过共同动员民间资本，为地区主要基础设施项目提供支持。美国能在多大程度上与民主盟友和伙伴合作，集中资源和能力为使用数字技术制定协商一致的标准和指导方针，将决定美国的数字经济治理主张能否顺利地在东盟地区得到贯彻。
(三)数字经济合作中的地缘战略意味将进一步增强
美国认为未来东盟地区的技术将直接影响美国的国家安全。为此，美国在推动与东盟的数字经济合作时带有极强的地缘战略意图，将进一步推进与中国在东南亚地区科技影响力的竞争，建立自由流动的数字经济秩序，谋求巩固并加强其数字经济霸权，以便服务于美国所宣传的自由地区秩序。
美国将持续视中国为地区内的主要竞争对手。美国认为中国政府过度影响了5G技术标准的制定过程，而现在塑造的5G生态系统将为未来10年美中更广泛的技术竞争奠定基础，因而美国寻求可以提供安全、可靠和具有成本效益的中国产品替代方案，开放式无线接入网(Open RAN)系统有可能成为其首选。拜登政府将意识形态因素融入对华数字竞争战略，认为中国在东盟地区执行的数据本地化的政策与美、日等国家倡导的“大阪轨道”不一致，损害了美国的利益，企图在数字领域筑起排挤、防范中国的数字多边联盟。
2022年1月，美国东亚及太平洋事务局负责地区和安全政策及多边事务的副助理国务卿大卫·费斯(David Feith)在美国众议院外交事务委员会的证言中表示，若要给数据时代设立全球规则并与中国展开竞争，仅仅凭借与伙伴国拓展数字贸易是远远不够的，美国还需要限制与中国的数字贸易；除了建立高标准的印太数字贸易协议，对中美数据流动进行合理的国家安全限制(并鼓励同盟效仿)也是可行的方式。也就是说，鼓励在民主盟友和其他志同道合的国家之间的数据流动，限制与中国之间的数据流动。因此，可以预测美国政府将会继续排斥和限制中国高科技企业在东盟的扩展。
(四)东盟推动开放性数字经济合作，避免在中美之间“选边站”
近些年，东盟国家多次发出不打算与美中任何一方对峙、不希望被迫选择美中之间任何一方的声音。新加坡总理李显龙在2019年香格里拉对话上的主旨演讲提到，任何包容并且加深地区整合的“印太合作”建议都值得欢迎，但这不应该损害东盟的地区安排或“制造相互竞争的集团、加深分裂或强迫国家‘选边站’”。印尼总统佐科重申，印太愿景一定要包括中国，东盟与中国除了合作没有其他选择。印尼政府邀请中国在印太理念下与东盟进行更加密切的合作。新加坡外交部长维维安·巴拉克里什南(Vivian Balakrishnan)2021年9月访问华盛顿时，再次提醒美国应就东盟本身进行考虑，而不是将其视为美中竞争的延伸。
在明确表达不愿意“选边站”的同时，东盟继续推进与中国的数字经济合作向纵深发展。一是中国与东盟国家的数字经济合作机制逐步建立并不断完善。如中国与泰国建立“数字经济合作部级对话机制”，与越南、柬埔寨签署“电子商务合作谅解备忘录”，与马来西亚启动双边“跨境电子商务合作谅解备忘录”的商签进程等。二是中国积极参与东盟国家数字基础设施联通建设。2020年，中国与东盟发布《中国—东盟关于建立数字经济合作伙伴关系的倡议》，明确强调加强双方数字基础设施合作，“强化双方在通信、互联网、卫星导航等各领域合作，共同致力于推进4G网络普及，促进5G网络应用，探索以可负担的价格扩大高速互联网的接入和连接，包括对《东盟互联互通总体规划2025》框架下东盟数字枢纽的支持”。三是中国企业多以股权投资、并购等方式与东盟当地企业合作。2016年至2019年上半年，中国企业参与东盟国家科技类创业投融资总规模达132.1亿美元，成为东盟科创企业第一大外资来源国。
此外，东盟国家积极构建自身主导的数字次级联盟，增加数字经济话语权，加大对全球数字治理的参与度。一方面，以新加坡为中心的数字经济协定网络形成，包括目前涵盖数字经济领域最广泛的《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》，新加坡、新西兰和智利签署的《数字经济伙伴关系协定》，新加坡分别和澳大利亚、韩国、英国签署的《数字经济协议》等，形成了以新加坡为中枢、不包含中美的数字经济网络；另一方面，以《东盟数字化行动议程》《东盟数字融合框架》《东盟电子商务协定》为代表的东盟整体层面的数字经济合作进程也在有条不紊地推进中。
