“两区”建设背景下北京市法律服务市场的对外开放

靳 也

一、引言

北京市作为中国的首都，承载着国际经贸交往中心的重要功能。日前，北京市正在大力筹备和推动国家服务业扩大开放综合示范区和自由贸易试验区(以下简称“两区”)建设，以期构建以科技创新、服务业开放、数字经济为主要特征的更高层次的改革开放新格局。在这一过程中，为维护国际经贸交往秩序的稳定，北京市须提供充分的法治保障。构建法治化的国际交流环境离不开发达的法律服务业，在利用本土优质法律人才资源和服务机构的同时，北京市法律服务市场的对外开放制度设计更是“两区”建设中的关键环节。法律服务行业以具有法执业资格的律师和律师事务所为核心主体，随着仲裁和调解等替代性争端解决机制在民商事领域的迅速发展，仲裁员、仲裁机构和调解机构也日渐成为重要的服务提供者。法律服务区别于其他服务行业，其本身具有深刻的主权性、政治性和专业性。北京市在推进法律服务市场对外开放的进程中，如何处理北京市相关政策措施与国际条约和国家上位法的关系，如何确定法律服务市场对外开放的空间和限度，如何平衡法律服务市场国际化水平与维护国家安全之间的关系，采取何种具体的开放模式和政策措施，均是极具有现实意义的问题。

二、北京市法律服务市场对外开放现状

(一)北京市法律服务市场对外国法律服务提供者具有较强的吸引力

根据司法部相关统计信息，截至2020年，共有74家外国律师事务所在北京市设立代表机构并提供法律服务，这一数量已远超全国其他城市。就外国律师事务所来源来看，其中38家律师事务所来自美国，14家来自英国，其余的多来自日本、韩国、瑞士、法国、新加坡等发达国家。就其规模来看，外国律所规模均不大，多为10人以下。在“一带一路”倡议下，中国参与国际贸易投资活动日益频繁，交易的复杂程度不断增加，伴生了大量涉外法律服务需求。随着中国企业“走出去”的步伐加快，国际贸易、境外上市、海外并购、外商直接投资、中资企业对外投资、涉外争议解决等都是北京市法律服务市场热门的涉外法律业务。在这些涉外业务中，当事人通常对熟悉外国法和国际经贸规则的外国律师团队有较高的需求，且相关涉外业务可为律师事务所带来高额收益。因此，近年来外国律师事务所驻京代表机构的数量稳步上升，北京市法律服务市场对境外法律服务提供者的吸引力日益增强。

(二)北京市外国法律服务提供者的经营模式和业务范围较为单一

首先，在法律服务提供主体的经营模式方面，主要为在京设立代表办公室，即外国律师事务所的分支机构。外国律师尚不能取得中华人民共和国律师执业资格，也无法以自然人流动的形式在京提供法律服务。其他类别的法律服务提供主体目前无法进入北京法律服务市场。在国际经贸领域，商事仲裁机制逐渐成为当事人的重要法律争端解决途径，但目前境外知名仲裁机构尚未在北京市建立常设机构并开展业务经营。虽然部分中国仲裁机构在仲裁员名册中引入了外籍仲裁员，但仅能在个别当事人选择外国仲裁机构仲裁或仲裁员，且选择北京作为仲裁地的情况下开展临时仲裁。

其次，中国法律对外国律所代表机构的业务范围进行了严格限制，在京外国律所在经营发展方面也面临着一定的障碍和挑战，其可以开展的具体业务主要限制在以下范围：第一，向当事人提供该外国律师事务所律师已获准从事律师执业业务的国家法律的咨询，以及有关国际条约、国际惯例的咨询；第二，接受当事人或者中国律师事务所的委托，办理在该外国律师事务所律师已获准从事律师执业业务的国家的法律事务；第三，代表外国当事人，委托中国律师事务所办理中国法律事务；第四，通过订立合同与中国律师事务所保持长期的委托关系办理法律事务；第五，提供有关中国法律环境影响的信息。实践中，外国律所的大部分工作多为交易性非诉讼业务，无法参与涉及中国国内法和各类涉及诉讼程序的案件。

(三)北京市外国法律服务提供者面临着较大的行业竞争压力

除业务领域的硬性限制外，外国律所在京的经营活动还面临着中国国内律所高速成长和外国律所之间强势竞争的双重压力，近年来也出现了一些外国律所因经营状况不佳而关闭驻京代表机构的情况，例如法朗克、凯威莱德、长盛等律所关闭中国办公室，路伟、高伟绅、年利达等律所出现合伙人转入国内律所的情况。虽然北京市涉外法律服务行业起步较晚，但近年来在全国居于领先水平，拥有律师事务所近三千家、律师队伍超过3.7万人，约占全国总数的8.5%和7.2%。与此同时，近年来国家大力推进涉外法制人才培养，北京市众多一流高校提供了丰富的法律专业人才储备，为北京市本土法律服务行业注入了巨大活力。上述因素为在京外国律所带来了强劲的业务竞争压力。

但是，高强度的竞争压力并不意味着北京市不存在进一步开放法律服务市场的必要性。当前外国律所的发展主要囿于较为紧缩的经营模式和业务范围管理政策。在“两区”建设过程中，中外商事主体在货物贸易、服务贸易和技术贸易等领域的交往会进一步催生大量的涉外法律服务需求。尤其在当下国际经贸摩擦频发的背景下，无论是与国际律所合作还是与境外企业、司法机构接洽，乃至参与境外诉讼或仲裁，外国法律服务提供者因其国际化程度较高而更具业务优势。法律服务市场综合开放水平的提升可以为国际经贸交往主体提供更加便捷高效的专业服务选择空间，从而进一步为国内外律师事务所吸引更多案源和客户，最终形成法律服务提供者和服务接受者双向激励的良性循环。

三、北京市提升法律服务市场对外开放水平的政策空间

(一)中国在国际条约中的承诺是北京市法律服务市场对外开放的最低标准

在多边国际贸易规则下，中国加入世界贸易组织(World Trade Organization,以下简称WTO)时，在《关税与服务贸易总协定》(General Agreement on Trade in Services，以下简称GATS)中对服务贸易的市场准入和国民待遇等问题做出了承诺。法律服务业作为服务贸易的一种具体类型受到了GATS的规制，但行使国家司法权的行为不在法律服务的范畴内。具体而言，国际法律服务的提供方式主要为四种类型：第一，跨境提供，即东道国法律服务提供者通过电讯、网络等各类通讯手段向境外当事人提供法律服务；第二，境外消费，即东道国当事人出国，在境外获得外国服务提供者所提供的法律服务；第三，商业存在，即外国律师事务所或其他法律服务机构在东道国设立分所或办事机构，为东道国当事人提供法律服务；第四，自然人流动，即外国法律服务提供者以自然人身份直接进入东道国为该国当事人提供法律服务。

GATS下的市场准入与国民待遇义务并非一项普遍义务，而需成员方就各个服务贸易具体部门给予承诺。由于各成员方服务贸易的发展水平并不均衡，GATS允许各成员方逐步开放本地市场。1994 年乌拉圭回合谈判中，仅有25%的发展中国家就法律服务做出了开放承诺。中国加入WTO时在《中华人民共和国加入议定书》附件九《服务贸易具体承诺减让表第2条最惠国豁免清单》中对法律服务部门进行了特殊承诺，在市场准入和国民待遇方面做出了相当水平的开放。对于法律服务的四种具体形式，中国对其他成员方的跨境服务和境外消费未做任何市场准入和国民待遇限制。但是对于法律服务部门的商业存在，我国通常仅承诺外国律师事务所以代表处的形式提供法律服务并限制其经营范围。对于自然人流动模式，中国则未在市场准入和国民待遇方面做任何承诺。尽管与美国、英国、澳大利亚、中国香港等国家或地区相比，中国法律服务市场的开放程度尚不够充分，但相对于WTO大多数成员，中国法律服务市场对外开放的时间是及时的，开放的力度和进度也走在了世界前列。

自WTO多哈回合谈判陷入僵局后，区域性自由贸易协定迅速发展，随着对外经贸交往的日益深化，中国也在积极加入或牵头商谈重要的双边或区域性自由贸易协定，并在部分协定下承担一定的法律服务市场准入和国民待遇义务，承诺水平与GATS基本保持一致。在中国区域自由贸易协定的最新成果《区域全面经济伙伴关系协定》(Regional Comprehensive Economic Partnership，简称RCEP)中，中国对法律服务部门的开放水平有进一步提升，在自然人流动方面做出了特殊承诺，允许协定缔约方根据中国法律、法规和规则，在特定自由贸易区范围内以互派律师的形式开展经营活动。

在国际投资条约中，中国在既往条约框架下多采取准入后国民待遇的模式，市场准入问题由缔约国国内法加以规范。在此种模式下法律服务领域的外商投资受到了较为严格的限制。但近年来，中国逐步开始在国际投资条约中采取准入前国民+负面清单的缔约模式，在最新谈判完成的《中欧全面投资协定》(EU-China Comprehensive Agreement on Investment，以下简称中欧CAI)中，中国改变了以往与欧盟各成员国签订投资协定的传统模式，转而采用准入前国民+负面清单的新做法。不过，根据目前公布的条约文本附件，中国在负面清单中依然对法律服务行业进行了严格限制，禁止外国投资者参与中国法律事务，禁止外国国民参加中国法律职业资格考试并成为中国律师事务所合伙人，而只允许外国投资者以代表办公室的形式进入中国市场。

虽然中国在多边条约和区域性经贸条约中对法律服务市场仍存在着诸多限制，但这并不意味着北京市在国际规则的制约下不再具有进一步开放市场的空间。条约对市场准入和国民待遇等问题的有限承诺是中国在加入签署该条约时对其他缔约国做出的最低承诺，若中国政府和各级地方政府在相关领域对外国法律服务提供者的管理和限制措施比条约中的规制更加严格，则意味着中国违反了国际条约下承诺承担的义务。但中国政府和各级地方政府在条约承诺基础上进一步开放市场，促进法律服务部门的自由化，则是中国遵守并履行国际条约下义务的表现。换言之，中国在国际条约中的承诺是中国法律服务市场开放的最低标准，国家在条约下的市场准入规则和给予外国法律服务的待遇标准并非一成不变的。在大多数国际经贸条约中，进一步推动贸易和投资自由化均被视为条约的目的和宗旨，缔约方对此通常保有更高的期许。例如GATS规定各成员方应自 WTO 协定生效之日起五年内和此后期间定期进行谈判，以期逐步实现更高水平的自由化。因此，在国际法层面，中国签订的国际经贸条约并不会对北京市法律服务市场的进一步对外开放造成任何限制和障碍。

(二)北京市法律服务市场在国内法规则下的开放空间

中国加入WTO后对国内法中涉及对外贸易管理体系的法律、法规和政策进行了修改，以履行中国在国际多边经贸法律体系下的义务。司法部在2001年和2004年制定颁布了《外国律师事务所驻华代表机构管理条例》和《司法部关于执行〈外国律师事务所驻华代表机构管理条例〉的规定》，专门调整外国律师事务所驻华代表机构的准入和管理问题，确立了中国法律服务市场以对外国律所开放为中心的制度模式，对外国律所的准入方式、许可程序、律所及其代表资格、业务范围、人员聘用和居留收费等问题进行规制。上述两份文件在法律性质上属于行政规章，是当前我国有关法律服务市场对外开放和管理的专门性规定中具有最高效力层级的国内法规范。规章中的条文内容均为被管理者不可根据其主观意志加以改变的强制性行政规定，具体条文模式多为禁止性规范和命令性规范。除此类专门性规定外，2020年生效的《中华人民共和国外商投资法》也对法律服务领域的投资活动进行了规制。在《外商投资准入特别管理措施(负面清单)(2020 年版)》中，中国禁止外国投资者投资中国法律事务(提供有关中国法律环境影响的信息除外)，不得成为国内律师事务所合伙人。这意味着，外国律所和律师个人依然不得在中国通过设立企业的形式开办经营独立的律所或其他法律服务机构，也不得以合伙形式参与中国境内律所或其他法律服务机构的经营活动。

因此，对于此类强制性法律法规，在无其他相同或更高效力等级的规范对其内容做例外性变更或修改的情况下，北京市政府在制定相关地方性法规和政策措施时不得违反上述规则对外国法律主体服务形式、程序、资质和范围的规定。为配合和保障上位法的有效实施，北京市司法局已制定了《北京市律师事务所管理办法实施细则》，将上位法中有关法律服务市场开放的强制性规则转化为地方性法律规范。在未来“两区”建设过程中，积极提升法律服务市场开放水平的同时，北京市在未经上级政府部门批准或授权的情况下，仍不得准许外国法律服务提供主体采取其他经营模式，不得扩张其经营范围或降低其资质要求，在准入过程中和准入后均应根据上位法和地方性法律法规的要求对外国法律服务提供者的经营活动进行监管。

伴随着中国国内法律服务行业的迅速发展和涉外法律服务实践经验的不断丰富，近年来国家积极尝试在前述规范的基础上进一步提升中国法律服务市场的总体对外开放水平，引进更多优质境外法律服务资源。例如，在律师服务领域，2016年中共中央办公厅、国务院办公厅在《关于深化律师制度改革的意见》中将加强涉外法律服务工作作为充分发挥律师在全面依法治国中的重要作用的举措之一，并强调要“探索律师事务所聘请外籍律师担任顾问，增强律师事务所办理国际法律业务的能力”。2017年司法部、外交部、商务部、国务院法制办联合出台《关于发展涉外法律服务业的意见》，指出发展涉外法律服务业是适应经济全球化进程、形成对外开放新体制、应对维护国家安全稳定新挑战的需要。随后，司法部又下发了《关于开展国内律师事务所聘请外籍律师担任法律顾问试点工作的通知》，对国内律所聘请外籍法律顾问的具体资质要求、聘任程序和业务范围等问题进行了具体规定。在上述改革举措之下，外国律师以自然人流动的形式在中国市场提供法律服务具有了制度空间和实践可能性，北京、上海和广州等城市由司法部赋予审查备案权力，可以率先通过特定区域试点形式发展中外律所互派法律顾问等合作模式。此外，近年来国家在自由贸易区建设过程中不断加大律师服务行业和争端解决机制发展的支持力度，这也为自贸区所在城市的法律服务市场进一步开放提供了机遇。在国家各类涉外法律服务政策改革举措的综合作用下，北京市在“两区”建设过程中获得了充分的法律服务市场开放规则创新空间。

四、上海市自贸区法律服务市场开放经验及成效

上海市与北京市一样受到前文提及的国际条约和国家立法关于法律服务市场对外开放管理体系的调整和制约，但上海自由贸易区建立以来，上海市依托自由贸易区的特殊地位，在法律服务市场方面进行诸多新尝试，其制度和政策的实施路径对北京市“两区”建设过程中提升法律服务市场开放水平具有重要示范作用。

(一)国家对上海自贸区法律服务市场开放的政策支持

上海自贸区对外国律所、外国律师与仲裁机构开放和管理的探索与尝试来自国务院规范性文件的特别授权，自2013年起，国务院四次发布的规范性文件均重点关注了上海自贸区内法律服务行业和争议解决机制的开放与发展。首先，在律师服务和律所制度方面，国务院在2013年发布的《中国(上海)自由贸易试验区总体方案》中强调，要进一步扩大服务业开放范围，在其附件《中国(上海)自由贸易试验区服务业扩大开放措施》中，律师服务行业受到了重点关注，授权上海自贸区探索密切中国律师事务所与外国(港澳台地区)律师事务所业务合作的方式和机制。2017年，国务院印发《全面深化中国(上海)自由贸易试验区改革开放方案》，文件再次强调要在律师服务等领域开展国际合作。其次，在商事争端解决方面，国务院在2015年和2017年先后发布的《进一步深化中国(上海)自由贸易试验区改革开放方案》和《全面深化中国(上海)自由贸易试验区改革开放方案》两份文件中，均明确提出要将国际知名仲裁和调解等争议解决机构引入上海自贸区，从而为经贸争议的解决提供便利，加强中外商事主体的权益保障，进而打造亚太地区的争议解决中心。2019年7月，国务院又发布《中国(上海)自由贸易试验区临港新片区总体方案》，扩大上海自贸区运营范围，文件再次强调允许境外知名仲裁及争议解决机构经上海市人民政府司法行政部门登记并报国务院司法行政部门备案，在新片区内设立业务机构，就国际商事、海事、投资等领域发生的民商事争议开展仲裁业务，并对仲裁程序的顺利开展提供司法支持。

(二)上海市有关法律服务市场开放的具体措施及相应成果

在国务院的授权下，上海市政府及相关部门迅速响应，制定了相关政策的具体实施细则。《中国(上海)自由贸易试验区管理办法》和《中国(上海)自由贸易试验区条例》为法律服务行业的进一步开放提供了制度框架。

首先，在外国律所和外国律师的引入和管理方面，经上海市司法局等部门批准，在自由贸易区内创设了中外律师事务所联营制度，并在律师自然人流动方面提升了开放水平。《中国(上海)自由贸易试验区中外律师事务所联营的实施办法》规定，已在上海或者中国其他城市设立代表机构满3年且同时在上海设立代表机构，最近3年内未受过中国监管部门的行政处罚的外国律师事务所代表处可以在自贸区内与中国律所开展联营业务，但联营申请主体须为中国律师事务所。另外,在联营的业务范围方面，参与联营业务的外国律师事务所及其驻华代表机构、代表和雇员不得办理中国法律事务。对于自然人流动，《中国(上海)自由贸易试验区中外律师事务所互派律师担任法律顾问的实施办法》规定，具有5年以上在外国律师执业经历，具有较强的办理所在国及国际法律事务的能力，最近3年内未受过执业地所在国及中国律师监管部门的行政处罚或行业处分的外国律师具有担任法律顾问的资格。外国律师在自贸区担任法律顾问期间不得从事或者宣称可以从事中国法律服务，不得成为内资所的合伙人，不得参与其内部管理。2015年，美国贝克·麦坚时律师事务所驻上海代表处积极响应政策要求，与中国奋迅律师事务所合作，共同成立了第一家位于上海自贸区的中外律师事务所联营办公室。2019年8月，英国史密夫斐尔律师事务所和科伟律师事务所获上海市司法局批准，正式在上海自贸区设立联营办公室，据统计这是上海自贸区内第六家中外联营办公室。

其次，在境外仲裁机构引入方面，在国务院政策的支持下，中国大陆地区外的国际知名仲裁机构纷纷通过设立代表处的方式开展仲裁业务，自2015年香港国际仲裁中心正式入驻上海自贸区起，目前已有新加坡国际仲裁中心和国际商会仲裁院等仲裁机构在自贸区内处理国际商事仲裁业务。目前，瑞典的斯德哥尔摩商会仲裁院也表示有意向在上海自贸区设立代表处，相关政策取了积极效果。2019年，上海市司法局发布了《境外仲裁机构在中国(上海)自由贸易试验区临港新片区设立业务机构管理办法》，对境外仲裁机构在自贸区新片区内设立业务机构制定了全面的资质要求、设立程序和管理监督的具体规则。《办法》规定，符合条件的在外国和中国香港特别行政区、澳门特别行政区、台湾地区合法成立的不以营利为目的仲裁机构及中国加入的国际组织设立的开展仲裁业务的机构，可向上海市司法局提出申请在上海自贸区临港新片区登记设立业务机构。此类仲裁机构可就国际商事、海事、投资等领域发生的民商事争议开展的涉外仲裁业务包括：案件受理、庭审、听证、裁决；案件管理和服务；业务咨询、指引、培训、研讨。

五、“两区”建设背景下北京市法律服务市场的对外开放路径

(一)以国家安全为市场开放底线，建立稳定有序的市场环境

2015年《中华人民共和国国家安全法》正式实施，其条文明确国家安全是指国家政权、主权、统一和领土完整、人民福祉、经济社会可持续发展和国家其他重大利益相对处于没有危险和不受内外威胁的状态，以及保障持续安全状态的能力。国家安全工作应当坚持总体国家安全观，以人民安全为宗旨，以政治安全为根本，以经济安全为基础，以军事、文化、社会安全为保障，以促进国际安全为依托，维护各领域国家安全，构建国家安全体系，走中国特色国家安全道路。法律作为维护国家社会秩序和国家利益的重要工具，本身具有较强的政治属性，因此法律服务市场的开放与国家政治安全具有密切联系。从国家主权视角来看，司法主权是国家主权的重要表现形式，而律师制度和争端解决制度则是司法制度的重要组成部分。法律服务市场的开放固然能够在一定程度上满足经济全球化趋势下的现实需求，但若片面地站在促进经济自由化的立场，对外国法律服务行业的市场准入和经营模式不加任何限制和管理，势必会损害国家主权，扰乱社会秩序，甚至泄露国家机密，进而威胁国家安全。外国法律服务提供者在本国提供法律服务时，往往需要与当事人、证人、相关国家机关接触，收集证据或了解有关情况，这就可能使其有更多的机会接触国家机密并使这些机密泄露；在另一方面，外国法律服务提供者在提供法律服务的过程中也可能自觉或不自觉地传播其所在国主导的法律意识和法治理念，而这些意识和理念可能是本国主流意识形态所不能容忍的。此外，北京市本身具有特殊的政治属性，因而在法律服务市场对外开放的过程中不能违反国家安全的底线要求。

开放法律服务市场的目的是最大限度地满足中国的法律服务消费者及外国的法律服务消费者在中国对高质量法律服务的可得性要求，而非是对外国服务主体实现绝对自由化，即使在法律服务市场开放程度极高的其他国家和地区，也依然存在对外国法律服务提供主体的种种限制。为保障国家安全，北京市在法律服务市场开放过程中可以采取一定的限制性措施。首先，应当以“两区”为限，进行小范围试点。通过对试点内法律服务市场开放情况的整体评估，及时对政策和规则漏洞进行填补，随着“两区”的发展进程稳定有序地扩大开放的区域范围。其次，在准入阶段对外国法律服务提供者的资质进行审查，禁止在执业或经营过程中有违法行为的主体进入北京市的法律服务市场，在发现具有威胁国家安全的因素存在时及时终止其准入程序。再次，行政许可过程中应严格约束外国法律服务主体的经营范围，仅在非敏感行业和不涉及国家根本安全的民商事法律领域尝试制度创新，并及时观察市场动向和影响。对于外国法律服务提供者参与中国法律业务应继续采取审慎态度，严禁外国法律服务主体参与中国宪法、刑法、行政法和婚姻家庭法及诉讼等领域的业务。最后，在外国法律服务主体进入北京市场后，应继续对其经营的规范性进行持续监管，防止其在经营过程中出现侵犯国家司法主权和政治经济安全的行为。

(二)依托“两区”建设丰富外国法律服务主体的经营模式

在国家政策层面，2020年9月国务院印发《中国(北京)自由贸易试验区总体方案》的通知，并对《深化北京市新一轮服务业扩大开放综合试点建设国家服务业扩大开放综合示范区工作方案》进行了批复。两份文件明确了北京市“两区”建设的基本方向，规定要强化自由贸易试验区的多元化法治保障，推进专业服务领域的开放，这为北京市外国法律服务提供模式的多元化发展提供了政策指引。通过丰富外国法律服务主体的经营模式，推进中外律师和中外律所的合作交流，可以使客户在面临复杂的国际法律业务问题时获得高效便捷的“一站式”服务。

对于律师服务而言，虽然其所属的专业服务被纳入了“两区”建设的重点发展方向，但前述国务院发布的政策性文件中明确禁止境外人士参加中国法律职业资格考试并取得中国律师执业资格，因此短期内北京市律师服务业的自然人流动开放仍需保持在适当的范围内。参考上海自贸区的发展经验，北京市可以通过试点的方式允许外籍律师以法律顾问的身份进入北京市法律服务市场，从而增强中国本土律所处理涉外法律业务特别是外国法业务的综合能力。前已备述，北京市已被列为开展国内律师事务所聘请外籍律师担任外国法律顾问的试点城市，北京市司法局已发布《北京律师事务所聘请外籍律师担任外国法律顾问试点工作实施细则》。在“两区”范围内，北京市可充分利用司法部授权下的政策空间，进一步针对“两区”建设的实际需求制定引入外籍律师担任法律顾问的具体实施方案。在具体实施规则中，应对外籍律师的执业资格和业务范围进行明确限定，促进外籍律师与国内律所分工协作，为“两区”范围内国际跨境交往提供有关国际条约、国际惯例和外国法等领域的优质咨询和代理服务。

在“两区”建设过程中，北京市可在具体工作方案中吸收上海市法律服务市场开放经验，丰富律所的多元组织形态，尝试发展中外联营的新模式。在上海自贸区开始实施中外律师事务所联营制度后，第一家建立联营办公会的中方律所即为北京市的律师事务所，可见北京市本土律所在实际经营中具有与外国律师事务所联合经营的业务需求。对于合营机制下外国律所的经营范围，依然应当将中国国内法业务排除在外。有观点认为，联营机制下外国律所及其驻华代表处仍然不得处理与中国法律有关的事务，且原来可以执业的中方律师不能在双方合作中提供涉及刑事或行政事务的法律服务，导致外国律师在这两个“紧箍咒”下可以发挥的作用非常有限。但实际上，中外双方的法律服务者仍然具有大量的业务领域可以涉猎，且根据北京市“两区”建设的行业特点，国际民商事非诉法律业务种类将更加丰富。对于中方法律服务从业者而言，可以在提升自身的语言能力、了解外资所的工作方式的同时，为律所进一步扩展涉外业务、实现真正国际化打下坚实的基础；对于外国法律从业者而言，合营模式下其可以进一步了解中国客户的市场需求，更好地融入中国的涉外法律体系，从而获得更多的业务机会。在相关资质和业务范围的限制外，对于合营机构中外双方的人员、业务和收益分配的安排，应当允许合营方根据其意思自治通过合营协议灵活安排。

(三)落实境外仲裁机构的引入，建设具有吸引力的国际争议解决中心

商事仲裁的发展状况已经被世界银行集团列为衡量投资环境和法治环境的重要指标。高度发达的仲裁业和完善的仲裁机制，将为国家或仲裁机构所在城市发展全球性的金融、商务、物流、贸易中心提供有力的保障。对于仲裁机构是否受制于GATS下中国做出的开放承诺，目前尚有争议，但前已备述，GATS下的中方法律服务市场开放义务仅是最低标准，对承诺中未提及的仲裁机构开放市场并不会违反中国在GATS下的条约义务。国务院在《中国(北京)自由贸易试验区总体方案》中已明确允许境外知名仲裁机构在区内开展国际商事、投资等领域争议的仲裁业务。在引入仲裁机构的过程中，北京市的政策目标应当是打造仲裁目的地，而非单纯的仲裁机构聚集地。所谓仲裁目的地，是要真正把国际商事仲裁案件提交到中国来，由中国仲裁机构或者在中国的仲裁机构解决。

打造仲裁目的地的前提是吸引国际仲裁机构在北京市开展常设性运营，对国际商事仲裁案件进行程序管理，为法律争议当事方提供多元化的服务选择。吸引仲裁机构落户北京市并以北京作为仲裁地，既可以实现仲裁机构管理的属地化，又可以实现仲裁司法审查的属地化，从而降低争议解决过程中的法律风险。为此，需要通过便利的行政措施降低境外仲裁机构和仲裁员在准入和经营过程中的障碍，提供更加宽松的运营空间。

首先，在境外仲裁机构的准入程序方面，应当提供具有可操作性的实施细则，明确境外仲裁机构的业务范围、设立业务机构的资质条件和申请程序，保障符合要求的国际知名仲裁机构能够高效便捷地完成行政审批流程。对此，2020年北京市司法局发布《境外仲裁机构在中国(北京)自由贸易试验区设立业务机构登记管理办法》，为在自由贸易区内引入境外仲裁机构提供了行政管理层面的指引。其次，具有专业背景的高水平仲裁员是仲裁机构顺利运行并吸引案源的核心要素，仲裁员并非仲裁机构的常任雇员，而是需要根据案件需求在特定时间和地点提供服务。为吸引国际知名仲裁员，北京市相关机构可以在“两区”范围内针对仲裁员出入境、工作居留、外汇结算和税收缴纳等问题提供合理的优惠政策。最后，境外仲裁机构和仲裁员引入过程中将面临着融入与适应北京市法律服务市场环境的问题，北京市相关机构应在行政层面支持中外仲裁机构和相关行业开展交流，帮助境外仲裁机构了解“两区”建设的制度规则，促进仲裁行业的有序发展和良性竞争。

外国仲裁机构进入北京市提供争端解决法律服务需要仲裁地司法体系的配合与支持。外国仲裁机构将北京市作为仲裁地的仲裁实践虽早已存在，但仲裁裁决承认与执行一直是难以解决的问题，其原因就在于中国现行法律制度中存在着诸多与国际商事仲裁通行理论和实践不一致之处。若不能寻找到有效的解决途径，即使通过行政支持将境外仲裁机构引入北京，根据当事人意思自治原则，中外当事人考虑到仲裁裁决在未来得到执行过程中的便利性问题，依然有可能选择其他更具司法保障优势的城市作为仲裁地，从而使得仲裁机构的引入成为徒劳。以上海自贸区为例，虽然国际商会仲裁院、新加坡国际仲裁中心和香港国际仲裁中心等国际知名仲裁机构均已入驻，但这些机构目前均未能在自贸区内受理并管理案件，只是停留在市场推广和协助境外受理案件在大陆开庭等领域。北京市在引入境外仲裁机构的过程中应着力解决这一问题。

目前，中国《仲裁法》的修改工作已启动，完善涉外仲裁机构的运行规则和涉外仲裁裁决承认与执行制度已成为立法趋势，但法律规则修改仍有一个较为漫长的过程。在《仲裁法》得到最终修改前，需要通过司法机构在实践中发挥能动性，突破当前仲裁立法中的局限。例如，在判断仲裁协议效力问题时，中国法院常按照法院地法要求当事人约定明确仲裁机构，并从字面含义上将其限定于在中国设立的仲裁委员会，进而认定当事方选任境外仲裁机构的协议无效。为解决这一问题，最高人民法院近年来逐渐改变了不认可约定境外仲裁机构在中国内地仲裁的仲裁协议效力的立场，在司法实践中开始承认其合法性和有效性。在最高人民法院的指导下，北京市中级人民法院在仲裁裁决承认与执行问题上应当采取更为宽松合理的法律解释方法。2021年最高人民法院发布《最高人民法院关于人民法院为北京市国家服务业扩大开放综合示范区、中国(北京)自由贸易试验区建设提供司法服务和保障的意见》，再次强调支持境外知名仲裁及争议解决机构在自由贸易试验区内设立业务机构，提供相应的司法保障和支持。因此，北京市司法机关可以借此路径在“两区”范围内就司法审查的相关问题采取创新举措。

在行政支持和司法保障之外，实现打造仲裁目的地的建设目标还需要重点解决北京市作为仲裁中心与其他国际仲裁中心所产生的竞争问题，突出北京市在争议解决领域的优势和特色。在亚太地区，新加坡和中国香港已在国际商事仲裁和替代性争端解决机制领域处于领先地位，吸引了大量中国民商事争议案件；上海市已在其先行的自贸区建设过程中吸引了众多国际知名仲裁机构的入驻。上述情况将不可避免地对北京市国际争端解决中心的筹建带来一定抑制作用。根据《中国(北京)自由贸易试验区总体方案》和《深化北京市新一轮服务业扩大开放综合试点建设国家服务业扩大开放综合示范区工作方案》的相关规划，“两区”发展目标并非限定在传统货物贸易领域，而是聚焦于高新技术产业的服务贸易和投资活动自由化，在自贸区内设立了科技创新片区、国际商务服务片区和高端产业片区，着眼于发展新一代信息技术、生物与健康、科技服务、数字贸易、文化贸易和跨境金融等产业，具有鲜明的产业结构特色。在引入境外仲裁机构的过程中，北京市相关行政和司法部门应当积极引导境外仲裁机构重点服务“两区”范围内特色产业出现的知识产权、技术转让和电子商务等热点法律问题。

六、结语

北京市法律服务市场在中国现行的法律框架下进行了一定程度的对外开放，取得了良好的发展成果，但面对“两区”建设过程中法治保障的新需求，与其他具有影响力的法律服务和国际争端解决中心城市相比，北京市的法律服务业对外开放程度依然相对保守。服务业的创新发展是北京市“两区”建设中的核心关切，在国家相关政策支持下，北京市在法律服务市场对外开放的制度和规则创新方面享有较大的发展空间。上海市依托其城市特点，在外国律师、外国律所和以商事仲裁为核心的国际争议解决领域积累了一定的准入和管理经验，可以为北京市的相关制度构建提供参考。同时，在“两区”建设过程中，北京市不应忽视其自身的政治属性，须谨慎处理国家安全与对外开放的平衡关系，在制度和规则发展中划定底线。在非敏感的民商事领域，北京市应通过规则创设、行政措施和司法保障等多重路径，积极增强外国法律服务主体和服务模式的多样性与灵活性，充分依托“两区”的产业结构特点，打造争端解决领域的比较优势，最终实现立足北京城市特点，服务全球市场的根本目标。

① 《外国律师事务所驻华代表机构管理条例》第十五条。

② 具体内容参见GATS第1条第3款。

③ 具体内容参见GATS第20条。

④ 具体内容参见《区域全面经济伙伴关系协定》附件二：《服务具体承诺表》——中国服务承诺表。

⑤ 具体内容参见《中国欧盟投资协定谈判——中方清单》附件一。

⑥ 具体内容参见GATS第19条。

⑦ 实践案例参见：《最高人民法院关于宁波市北仑利成润滑油有限公司与法莫万驰公司买卖合同纠纷一案仲裁条款效力问题请示的复函》；《最高人民法院关于申请人安徽省龙利得包装印刷有限公司与被申请人 BP Agnati S.R.L 申请确认仲裁协议效力案的请示的复函》。