从旁观到接触：肯尼迪政府对首次不结盟运动峰会的应对

陆宏谋，高志平

二战后，亚洲和非洲涌现出一大批新兴国家，它们十分珍视自己的独立，渴望和平的外部环境，既警惕殖民主义卷土重来，也不愿与以美苏为首的任何一个阵营结盟，最终演变成一种举足轻重的国际政治力量。

关于肯尼迪政府时期美国与不结盟运动的关系，美国学界主要有三种观点。由肯尼迪的内阁成员及智囊组成的传统学派认为，肯尼迪对不结盟运动的接触政策是其外交政策领域的一项显著成就，他承认冷战不再是当时世界的唯一现实，同情亚非的民族主义，主张耐心争取不结盟国家。相关成果以小阿瑟·施莱辛格（Arthur M.Schlesinger，Jr.）的《一千天：约翰·菲·肯尼迪在白宫》为代表。修正学派则质疑肯尼迪尊重不结盟运动的说法，认为其动机不纯，拉拢印度等不结盟大国，是想把它们拉入美国的冷战阵营。相关成果以托马斯·帕特森（Thomas Paterson）的《肯尼迪对胜利的追求：美国外交政策（1961—1963）》为代表。后修正学派认为，肯尼迪是一个矛盾体，一方面他已经意识到美国权力在非殖民化世界的局限性，同情第三世界的民族主义；但另一方面他又是一个根深蒂固的冷战斗士，其教条式的反共主义，常让他对其同情的力量失去判断。相关成果以伯顿·考夫曼（Burton Kaufman）的《作为世界领袖的约翰·菲·肯尼迪：一种文献的视角》为代表。

国内学界的相关研究以分析美国对单个不结盟国家的政策为主，而从整体上探讨美国与不结盟运动互动关系的则不多见。本文将在国内外相关研究的基础上，系统探讨肯尼迪政府对首次不结盟运动峰会的应对，从而揭示美国与不结盟运动的互动关系以及不结盟运动在冷战中的地位变化。

一、肯尼迪政府对不结盟运动的初步认知

艾森豪威尔政府时期，美国从两大意识形态斗争的角度看待国际关系，认为所有国家必须在两大阵营中做出选择，不愿接受不结盟状态的存在，宣称不结盟是不道德的。当时，美国在盟国与不结盟国家的冲突中，表面袖手旁观，实则袒护盟国。因此，美国与主要不结盟国家之间的关系十分糟糕。当时，作为国会参议员的肯尼迪对艾森豪威尔政府有关亚非不结盟国家的政策提出了批评，并在此基础上形成了他对不结盟运动的认识。

肯尼迪认为，自1955 年万隆会议后，苏联就积极行动，开展卢布外交，进行经济渗透和政治操纵，而艾森豪威尔政府的对外政策僵化，未能很好顺应形势的变化。这是因为艾森豪威尔政府没有认识到当时民族主义力量正在改写世界地缘政治地图，导致其在对外决策过程中犹疑不决，缺乏明确目标。他指出，在非殖民化浪潮下涌现的众多亚非新兴国家，已经成为重要的国际政治因素，导致了一种更加复杂和易变的均势状态。虽然美国和苏联能够吸引一些国家与二者结盟，但同时对其他国家表现出了很大的排斥力。如果刚独立的国家选择不结盟，美国应该促进他们健康发展，不应鼓励在西方殖民主义已经走向穷途末路的地方继续推行殖民主义，这样美国反对苏联在东欧的帝国主义之立场，才不会因为西方在亚非的帝国主义行径而削弱。对于盟国和不结盟国家，肯尼迪承认应该把盟国置于优先地位，但这并不意味着放弃争取广大没有加入美苏阵营的国家。可见，作为国会参议员的肯尼迪已经认识到非殖民化是大势所趋，应尊重有关国家的不结盟选择，采取更加积极的姿态去接触和争取那些刚独立且选择不结盟的国家。但他并未提出具体的政策建议，而且作为反对党参议员，他的观点可能还含有党派政治的成分，此时他对不结盟运动的认知应是初步的。

1960 年11 月，肯尼迪以微弱优势赢得总统大选，并于次年1月发表了就职演说。肯尼迪的就职演说在对外关系方面强调了两点：一是抛出了著名的冷战宣言，即“美国准备付出任何代价，挑起任何重担，对付任何困难，支持任何朋友，反对任何敌人，以确保自由的存在与胜利”；二是在一定程度上表达了对亚非新兴国家保持独立自主愿望的理解，即“对那些我们欢迎其加入自由国家行列的新国家……我们不应总是指望它们会支持我们的观点，但我们始终希望看到它们坚定地维护自己的自由”。这表明，肯尼迪政府可能已经认识到亚非新兴国家追求独立自主和不结盟的努力势不可挡，认为他们将在冷战中发挥重要作用，影响当时美苏两大阵营的均势格局。正是基于此，肯尼迪精心挑选了其内阁成员及智囊。

肯尼迪政府的内阁成员及智囊大多是各界精英，他们认为共产主义在第三世界的传播对美国构成了根本威胁，不结盟是遏制共产主义扩张的一种有效方式，支持政府去接触和争取不结盟国家。由于在方法上存在区别，以及关注的地区或国家不同，他们可以分为务实派、自由派和怀疑派。务实派主要来自国家安全委员会，以国家安全事务助理麦克乔治·邦迪（McGeorge Bundy）和工作人员罗伯特·科默（Robert Komer）为代表。务实派认为，二战后，新的国家和权力中心出现，使美国必须在与盟国和不结盟国家的关系中寻找新的平衡，在不结盟国家中应该尤其关注埃及、印度、印尼这三个大国，因为三国在各自区域的影响力远超美国的盟国。另外，全球冷战的现实、经济上进入某些关键区域的重要性、盟国的软弱等因素，也要求美国立即依据不结盟大国的诉求调整自己的外交目标。自由派主要来自国务院，以副国务卿切斯特·鲍尔斯（Chester Bowles）、非洲事务助理国务卿G·门侬·威廉姆斯（G.Mennen Williams）和美国驻联合国大使阿德莱·史蒂文森（Adlai Stevenson）为代表。自由派认为，非殖民化给亚非国家带来了发展的可能，与不结盟国家接触是一种道德使命，美国对于这些新独立的国家肩负独特的历史责任，应尽可能与更多的不结盟国家接触，尤其是小国。他们最为关注的是这些国家的发展，认为美国应帮助这些国家消除历史遗留的殖民剥削和欠发达问题。怀疑派则主要以国务卿迪安·腊斯克（Dean Rusk）和副国务卿乔治·波尔（George Ball）为代表，他们关注的焦点是西欧，认为很多不结盟国家及其领导人是不可信的，质疑第三世界正成为冷战战场的说法，尽管不反对与不结盟国家接触，但认为最终的结果可能得不偿失。上述三个派别的意见对肯尼迪政府关于不结盟运动的政策走向具有决定性影响。

1961 年5 月底，美国国务院政策设计委员会（Policy Planning Council）应副国务卿鲍尔斯的要求，起草了一份题为《中立主义：建议美国对不结盟国家采取的政策》的报告。报告主要包括如下三点：

第一，界定了“中立主义”（neutralism）的概念。该报告认为，“中立主义”是战后涌现的民族主义在对外关系上的表现，反映了新独立的国家在美苏两大阵营冷战对峙的格局之下，保持“不结盟”（unaligned）和“不选边站”（uncommitted）的姿态；中立主义并不是冷战的副产品，它表达了一种不满，即对冷战扰乱不结盟国家主要事业（独立）的厌恶。此外，中立主义有别于国际法中的“中立”（neutrality）概念，它是一种政治态度，而不是一种法律状态，这种态度不仅仅是要声明不结盟，更是要积极显示不结盟国家的目标，在事关它们的利益时，期望参与国际事务并发挥积极作用，因此它们并非完全脱离国际事务。报告对中立主义的解释，立足于对不结盟运动本身的观察，和艾森豪威尔政府的观点相比，具有一定进步性。

第二，分析了不结盟国家的不结盟政策。该报告认为，选择不结盟不仅是反殖民主义、反西方主义的情绪表达，更是不结盟国家在建国初期寻求政治独立与经济发展的基本需求。不结盟国家在不同程度上经受着社会动乱的阵痛，这使它们倾向于专注国内问题和区域问题，而不是世界冲突。而且，这些国家还未建立起坚实可靠的制度，受困于国内的政治冲突和派系斗争，普遍没有稳定的政治局势，内政和部分政治派别容易受共产主义影响。虚弱和政局不稳，令不结盟国家对战争尤其是核战争表现出深深的恐惧，所以它们拒绝承担那种会使国家卷入战争或者将国家置于毁灭性后果之下的事务。同时，由于历史原因，不结盟国家的反殖民主义情绪依然强烈，任何外国的行动，尤其是前宗主国的行动，都会让它们尤为敏感，因为这些行动可能意味着新的影响或控制。与反殖民主义密切联系的是反西方主义，不结盟国家拒绝建立与西方的从属关系或与西方结盟，拒绝任何像军事基地这样的西方存在。在此基础上，该报告认为，不结盟国家间可能有某些联系，有时会提出共同目标，但不会出现一个不结盟阵营，成为国际事务中的“第三种力量”，因为它们的国家目标各不相同，缺乏形成阵营的共同基础。

第三，提出了美国与不结盟国家接触的策略。一是要保持合理限度。美国必须重视中立主义的影响，并调整政策，但不能太过强调从不结盟国家中赢得朋友，这样会疏远美国在“自由世界”的盟友，毕竟“自由世界”的联盟才是第一位的。二是要充分利用好美国相对于共产主义国家的长远优势。报告认为，从长远来看，共产主义不能容忍真正的民族自决和民族主义的多样性，也不能接受不结盟国家自由决定内政和外交，因为它要求最终所有国家都沿着共产主义的方向发展，成为共产主义世界体系的一部分。报告认为，美国更能接受多样性，鼓励“个人自由”和“民族自决”，认同每一个国家追求“独立”的内外政策的权利。因此，不结盟国家追求民族独立、国家尊严与平等，与西方国家的理念是更相容的。如果美国巧妙利用好这一优势，不结盟国家的民族主义便能成为防止共产主义“渗透”的屏障。三是要立足于不结盟国家的需求。相关政策的调整应根据不结盟国家的正当需要和诉求，以提升它们的独立、经济社会发展和现代化程度为目的，而不应依据它们在两大阵营的对峙中能给美国带来怎样的利益，“不应把中立主义视为最终走向结盟或者认同美国生活方式的中转站”，而且把一个对“自由世界”没有任何贡献的不结盟弱国转变成盟国，是没有任何意义的。四是要保持耐心和理性。美国应该耐心对待不结盟国家，即使它们反西方的行为到了令人无法忍受的地步，也要避免激怒冒犯它们，努力缓和它们不理性的极端主义，对正当的诉求给出明智而审慎的支持。既然美国没有把结盟作为给予支持或援助的条件，就不应对不结盟国家有求必应，否则会鼓励它们期待美国给出高于苏联的“出价”，同时也不能在所有方面给出像盟国一样的待遇。

该报告是一次从整体上理解不结盟运动的尝试，分析了不结盟国家的不结盟政策，阐明了不结盟国家选择不结盟道路的内外因素，但提出的与不结盟国家接触的策略还比较宽泛，而且报告形成后，也没有立刻付诸实践。也就是说，尽管肯尼迪政府已经认识到不结盟运动的重要性，但其行动与认知有一定脱节，在一段时间里没有与不结盟国家开展实质性接触，直到首届不结盟峰会的召开。

二、从旁观到接触

20 世纪50 年代末60 年代初，非洲的民族解放运动蓬勃发展，一大批新独立的非洲国家表达了不结盟的意愿，不结盟国家的影响越来越大。

1961 年4 月，南斯拉夫总统铁托在访问埃及时，提出了在1961年晚些时候召开不结盟国家会议的建议。5 月，铁托、埃及总统纳赛尔、印度总理尼赫鲁交换了关于召开不结盟国家会议的意见。

6 月，上述三国以及古巴、加纳等国，在开罗召开筹备会议，哪些国家有资格参加不结盟国家会议成为争论焦点。会上，印度主张从最为广泛的角度定义不结盟，提倡召开一个无所不包的会议，邀请欧洲中立国参会，但这一意见未得到多数国家的支持。筹备会议最终达成一致，一个不结盟国家必须做到以下四点：第一，执行以和平共处为基础的独立政策；第二，不参加多边的军事联盟；第三，支持解放运动和独立运动；第四，不参加与大国的双边军事联盟。此外，筹备会议还决定，于9月在南斯拉夫首都贝尔格莱德召开不结盟国家峰会。

得知不结盟国家准备召开会议后，肯尼迪政府尽管给予了关注，但总体反应冷淡，对会议采取了“旁观”（Hands Off）政策。肯尼迪政府中，自由派和务实派主张美国应较大程度地参与其中，鼓励更多国家出席会议，并公开赞扬会议为世界和平做出的贡献，但以腊斯克为核心的怀疑派认为，不结盟国家准备召开的任何会议只不过是宣泄反殖民主义、反西方情绪的平台，如果美国积极影响这些会议，会被当作一种干涉行为，所以冷静旁观才是最好的办法，以免弄巧成拙。腊斯克是内阁中对外事务的最高负责人，他的意见占据优势地位。

1961 年7 月，因为巴西参会风波，美国成了贝尔格莱德峰会的破坏者，但受旁观政策影响，美国并不在意。与肯尼迪同时上台的巴西总统雅尼奥·奎德罗斯（JânioQuadros）对不结盟会议表现出极大兴趣，1961 年6 月，他派出观察员参加了开罗筹备会议，到7月中旬，巴西准备参加贝尔格莱德峰会的迹象已十分明显，这惹恼了时任美国驻巴西大使约翰·卡伯特（John Cabot），他告诫巴西其已经是一个“选边站”的国家，不要因为参加贝尔格莱德峰会而放弃与美国的结盟，放弃对西半球的义务。奎德罗斯不甘示弱，公开批评卡伯特，并宣称巴西追求独立的国际地位，不能容忍任何外部干涉。这场风波最终传到了贝尔格莱德，美国成了南斯拉夫眼中会议的破坏者，而且在这场风波之后少数国家拒绝了南斯拉夫的会议邀请，这笔账也被算在了美国头上。时任美国驻南斯拉夫大使乔治·凯南（George Kennan）请华盛顿发表声明，言明不反对峰会的召开，但国务院认为这样的声明容易被误解，保持旁观是最好的应对办法，没有采纳凯南的建议。1961 年6 月至8 月，美国对筹备中的贝尔格莱德峰会态度冷淡且趋于僵化，失去了从一开始对会议施加积极影响的机会。

美国对贝尔格莱德峰会采取旁观政策，很大程度上是因为腊斯克等国务院高层对该会议一开始就怀有偏见，认为该会议只不过是一个反西方的会议，美国是被针对的对象之一，而且这些人更习惯于以一种双边的方式与准备参会的国家打交道。同时，一些外部因素也加深了他们的偏见。1961年6月，在贝尔格莱德峰会的筹备会上，印度的主张无一实现，这令印度十分不满，印度驻埃及大使阿齐姆·侯赛因（Azim Hussein）在和美国驻埃及专员诺伯特·安许茨（Norbert Anschuetz）讨论时，抱怨会议被激进的国家主导了，而且在他看来没有足够证据表明大多数国家愿意批评苏联，而十个里面有九个准备批评美国。侯赛因的意见被安许茨转到了华盛顿，加深了肯尼迪政府对贝尔格莱德峰会的负面情绪，甚至被国务院欧洲事务助理国务卿福伊·科勒（Foy Kohler）用作支持对峰会采取旁观立场的证据。除了对贝尔格莱德峰会的偏见外，旁观政策还源于一种对不结盟国家的轻视，把不结盟运动的发展视作美苏关系的附庸。1961年6月，赫鲁晓夫与肯尼迪在维也纳会晤的前一天，凯南就指出：“如果世界的紧张局势没有实现某种程度的缓和，我认为，很有可能这个强烈反西方反美的不结盟国家集团会陷入严重分裂，进而它们就会和西方保持一种体面的关系。”

但旁观政策是不可持续的。一方面，肯尼迪政府中的务实派与自由派对该政策逐渐失去耐心，通过各种方式影响外交决策，力图实现他们的主张。另一方面，4 月至7 月，因为发动猪湾入侵，并且在法国与突尼斯关于比塞大海军基地的冲突中支持法国，美国遭到了包括主要不结盟国家在内诸多国家的批评，在国际上声名狼藉。与此同时，柏林问题正在发酵，为在柏林对抗中占据优势，美国需要争取国际舆论的支持。随着柏林问题日益升级，国务院和白宫幕僚逐渐将国际舆论，尤其是处于两大阵营之外的不结盟国家的态度，视为打破僵局的关键因素，因此开始重视贝尔格莱德峰会，而且担心不结盟国家会接受并传播苏联关于柏林问题的解释，并给予东德外交承认。最终，在8月底会议召开前夕，肯尼迪当局改变了旁观政策，通过外交渠道与贝尔格莱德峰会建立了直接接触。

1961 年6 月3 日，赫鲁晓夫与肯尼迪在维也纳举行会谈，赫鲁晓夫要求限期解决对德和约与柏林问题，并再次要求英、美、法从西柏林撤军，让柏林成为自由城市，如果三国拒绝，苏联便会与东德单独媾和。美国拒绝了赫鲁晓夫的要求，并坚持西方在西柏林的权力，要求保障西方进出西柏林通道的畅通。自7月起，双方开始了一系列剑拔弩张的军事准备，局势逐渐升温。到8 月13 日，东德在西柏林四周拉起铁丝网，后又建起高墙，把紧张的局势推向白热化。

整个1961年夏，柏林问题让肯尼迪政府承受了巨大压力，在强硬应对的同时，肯尼迪政府也逐渐认识到寻求国际舆论支持的重要性。7月19日，美国国家安全委员会召开会议，讨论柏林问题，腊斯克强调，“我们必须让公共舆论站在我们这边，这种国际舆论对苏联领导人的影响是非常大的”。8月5日，在与英国外交大臣、法国外长讨论柏林问题时，腊斯克再次提醒二者，“我们不应过于低估国际上的反应，这些反应无论是对赫鲁晓夫，还是对我们自己都很重要，如果我们能向世界其他地区揭露不结盟国家在柏林问题上的立场，那么这一政治因素是共产主义阵营不得不加以考虑的”。“公共舆论”“国际上的反应”都是指排除两大阵营后其余国家的态度，当时正在形成气候且影响较大的就是不结盟国家。

那么，如何争取不结盟国家的支持呢？7月底，国务院在所准备的探讨柏林问题的文件中指出：“西方在较早的阶段采取外交主动是可取的……在8月晚些时候，即贝尔格莱德峰会以前，发出这样的邀请是有利的，但愿早于苏联的任何倡议。”也就是说，要先于苏联，且在贝尔格莱德峰会召开前，表达谈判解决柏林问题的意愿。但这一提议没有得到腊斯克的支持，因为他虽不反对争取国际舆论支持，但不主张在四国（美、英、法、西德）达成一致立场前表达与苏联谈判的意愿。8月14日，东德封锁西柏林的第二天，务实派的国家安全事务助理邦迪就致信肯尼迪，称“我发现在您的直属工作人员中形成了一种共识，那就是在接下来的一周或十天内，比较有把握地在不结盟国家召开会议以前，主动寻求谈判”。务实派希望在贝尔格莱德峰会召开前，美国先于苏联表现出谈判意愿，制造舆论导向。但是，美国最终没有发出谈判邀请。

整体而言，不结盟国家没有过多表达对柏林墙的好恶，也没有被美国关于西柏林的主张吸引，肯尼迪政府没有得到期望的舆论支持。肯尼迪对此愤愤不平，他不明白为什么在柏林等问题上得不到不结盟国家的支持，而且这些国家对美国的要求要比对苏联苛刻得多。为此，8 月20 日，肯尼迪向熟悉第三世界事务的鲍尔斯和史蒂文森寻求答案。原本在国务院处于边缘地位的二人抓住了机会，阐述了他们的理解，并引导肯尼迪采取更加积极的措施。两人认为，问题的根本在于，这些热点事件与不结盟国家的根本利益无关，重要的不是美国想告诉这些国家什么，而是这些国家想听什么，应该把柏林问题当成一个“民族自决”的问题，与不结盟国家关于反殖民主义的问题联系在一起，而不是强调美国在西柏林的占领权力和职责。另外，鲍尔斯还建议肯尼迪在贝尔格莱德峰会召开前，发表一个声明，强调西柏林人的自决权，把柏林危机和世界范围内反抗殖民压迫、争取民族自决的努力联系在一起，这样的声明将极大影响参会国。与此同时，美国驻印度大使约翰·加尔布雷斯（John Galbratith）也建议肯尼迪向峰会发去贺电，表达他的良好祝愿及对和平的向往。

支持肯尼迪向贝尔格莱德峰会发去贺电的还有总统特别助理小阿瑟·施莱辛格。当施莱辛格获悉国务院正准备发电告知美国驻南斯拉夫大使馆不向会议发贺电后，他立即把电报内容告知肯尼迪，肯尼迪否决了电报，这也意味着否决了国务院一直以来的旁观政策。8月25日，得知苏联已准备向会议发贺电后，肯尼迪召开会议，要求起草一份总统致辞。科默负责起草了一稿，具体提及了柏林问题等，但连他自己对这一稿都不甚满意。28 日，负责公共事务的助理国务卿卡尔·罗文（Carl Rowan）起草了新稿，内容简洁且宽泛，没有提及具体的国际问题。经肯尼迪细微修改，新稿于29日发给了各参会国驻美大使馆，30 日在总统新闻发布会公布，发给了贝尔格莱德峰会。肯尼迪在致辞中指出，虽然大多数出席贝尔格莱德峰会的国家未对“某些美国面临的问题”表态，但他们“致力于形成一个这样的世界，在这个世界中，每个民族都有决定其命运的权利与自由，一个民族不受另一个民族的奴役，也没有恃强凌弱，每个民族都有选择政治经济体制和生活方式的自由”，而所有的这些追求和美国民众的价值观是一致的，与美国建国以来致力的方向也是一致的。显然，这篇致辞是把不结盟国家对民族自决的基本诉求上升成一种与所谓的美国价值匹配的追求，塑造一种“同感”，以赢得不结盟国家的理解，在柏林问题上支持美国。事实上，这种想法是一厢情愿的，因为美国并不占领维护民族自决的道德高地，其只欢迎符合美国利益的“民族自决”，猪湾入侵就是鲜明例证，不结盟国家对此记忆犹新。

这一次口头上的“付出”，提高了肯尼迪政府对贝尔格莱德峰会的期待，希望在会上能出现一些约束苏联的言论，特别是希望在柏林问题上能予美国以声援。31 日，会议召开的前一天，赫鲁晓夫宣布撕毁美苏为期三年的禁止核试协议，恢复核试验，苏联这种挑衅世界和平的行为进一步提高了肯尼迪政府对会议的期待。然而，正如9 月5 日美国情报部门总结的一样，会议的基调还是传统的反西方、反殖民主义。在核试问题上，许多发言者对苏联恢复核试表示遗憾或关切，只有尼赫鲁明确批评苏联，说苏联恢复核试把世界推向了“战争边缘”。在柏林问题上，绝大多数发言者的观点“和苏联的观点更为接近，而不是西方的观点”，他们普遍呼吁承认现状，接受两个德国的现实。

面对这样事与愿违的结果，肯尼迪政府相当失望。在禁止核试问题上，肯尼迪政府认为贝尔格莱德峰会没有发挥“惩恶扬善”的作用，既没有谴责苏联破坏禁止核试协议的做法，也漠视了肯尼迪政府以和解姿态努力达成新的禁止核试协议的工作，而这是肯尼迪的主要竞选承诺，肯尼迪和他的智囊尤为看重。在柏林问题上，肯尼迪政府原以为唤起不结盟国家对“民族自决”的认同，就可以使它们发出一些支持美国的声音，却不料峰会在这一问题上基本倒向了苏联。无怪乎气急败坏的肯尼迪把怒火撒在了教他打出“民族自决牌”的两位顾问身上，抱怨道：“你知道贝尔格莱德会议上真正的输家是谁吗？是史蒂文森和鲍尔斯。”

三、最后一试

9月6日，除了《会议宣言》外，鉴于紧张的国际局势，贝尔格莱德峰会还通过了《关于战争的危险和呼吁和平的声明》（以下简称“《声明》”），并派出两组特使，将《声明》以信件形式分别交给苏联和美国。受命前往美国的是印尼总统苏加诺和马里总统莫迪博·凯塔（Modibo Keita），《声明》的核心内容如下：

我们对国际局势的恶化和威胁着人类的爆发战争的可能性表示遗憾和深深关切。阁下曾多次指出现代战争和使用能够毁灭人类的核武器是多么可怕，我们正处于这种威胁世界与人类的危险边缘，我们要求阁下和苏联部长会议主席尼基塔·赫鲁晓夫先生，作为目前对决定和平或战争起关键作用的两个最强大国家的代表，直接举行谈判。

请求美苏首脑直接谈判，反映了不结盟国家对当时美苏之间剑拔弩张局势的深深担忧以及对和平外部环境的渴望。7 日，《声明》已由凯南从贝尔格莱德发回华盛顿。得知苏加诺和凯塔作为贝尔格莱德峰会的代表即将到访，肯尼迪的内阁和幕僚迅速向总统提出了相关建议。

8 日，腊斯克向肯尼迪提出了关于会谈要点及美方立场的建议。首先，腊斯克建议肯尼迪在会谈中表达美国对和平的向往，同时说明破坏和平的责任在苏联，美国愿意通过谈判谋求和平，但前提是谈判要有充分准备，而且苏联要展现谈判的意愿。其次，腊斯克建议肯尼迪声明，“如果《会议宣言》中关于殖民主义和民族自决的内容能运用于德国，美国对这些内容的看法才能是正面的”。这实际上是对不结盟国家在柏林问题上持亲苏立场的批评。再次，鉴于不结盟国家要求恢复禁止核试的谈判，且要求或作为全面裁军问题的一部分谈，或与全面裁军问题分开谈，腊斯克建议，坚决要求分开谈，因为禁止核试的谈判迫在眉睫，和全面裁军搅在一起，会拖延达成禁止核试协议的时间。

10 日，国家安全事务副助理沃尔特·罗斯托（Walt Rostow）也向肯尼迪提交了备忘录，主要围绕柏林问题以及苏联恢复核试的问题。罗斯托指出，从他与不结盟国家外交人员的接触来看，他们没有搞清楚柏林问题的实质，被赫鲁晓夫“迷惑”了。为此，他建议肯尼迪向两位代表说明，柏林问题的核心不是赫鲁晓夫是否与东德签订和平条约，而是西方进入西柏林的权力将听凭东德支配。另外，罗斯托认为苏联宣布恢复核试是一种讹诈，希望肯尼迪能够帮助两位代表识破苏联的核讹诈。相较而言，罗斯托侧重于就事论事分析当时国际关系中的问题，而腊斯克则鲜明表达了美国在重大问题上的态度，因而肯尼迪更多地接受了腊斯克的意见。

12日至13日，肯尼迪会见了苏加诺和凯塔，三人谈论最多的话题是柏林问题。原本应是一场调解美苏矛盾、促成美苏直接谈判的调解活动，变成了一场美国解释政策立场的“说明会”。对于美苏首脑会晤的请求，肯尼迪强调：第一，原则上他不反对会见赫鲁晓夫，但最好是两国外长先就哪些方面可能达成协议充分沟通后，再考虑他和赫鲁晓夫会面的事，否则两人的会晤将会是一场灾难；第二，当下他拒绝直接与赫鲁晓夫会面，主要原因不是赫鲁晓夫威胁要与东德签订和约，而是赫鲁晓夫将在和约中主张终结西方在柏林的权力，这是不能接受的。关于对局势发展的预测，肯尼迪认为如果赫鲁晓夫一意孤行，签订和约，干涉西方进入西柏林的权力，那么年底之前就有可能开战；如果签订了和约，但保证了西方自由进入西柏林的权力，那还有对话的可能。

因为短短的两天时间还需用来接待和讨论双边关系，所以实际上肯尼迪和苏加诺、凯塔讨论和平问题的时间十分有限，也许是意识到这一点，在苏加诺和凯塔离去前，肯尼迪对于他们此访的目的给出了书面答复。他的回复在思路上和腊斯克9月8 日的备忘录一致，甚至许多内容都一样。在回复中，肯尼迪婉拒了贝尔格莱德峰会提出的请其与赫鲁晓夫直接谈判的倡议，并给出了理由。一是，肯尼迪认为谈判的时机还不成熟。他指出，所有负责任的政府都有职责探索包括谈判在内的一切手段，寻找解决国际问题的方案。但是，谈判必须有细致的准备，否则就有失败的风险，并将导致形势恶化。二是，肯尼迪强调苏联需要展现出谈判的意愿。他认为，柏林和德国的危机是由苏联挑起的，只有苏联停止“单边行动”，和平进程才有可能，如果美国遭遇武力对抗，将以牙还牙。此外，肯尼迪还委婉表达了对不结盟国家没有做到“真正中立”的不满，他说：“在你们带来的信件和《会议宣言》中，我们注意到了一些基本点，反映了缓解紧张局势的真诚愿望，如果这些基本点以一种真正中立且客观的方式实施，在缓解世界的紧张局势时会有积极效果。”

相信从一开始，苏加诺和凯塔就已预料到美方不会轻易接受贝尔格莱德峰会的请求，毕竟不结盟国家在地位和实力上完全与美苏不对等，他们的和平呼吁必然得不到足够重视。正如学者评价的那样：“会议的喧嚣被恳求声掩盖。作为回报，莫斯科和华盛顿做出了空洞承诺，也为衡量核时代道德诉求的有限价值提供了尺度。”这样一场没有实质性结果的会谈也为肯尼迪政府从整体上与不结盟运动的接触画上了句号。此后，肯尼迪政府改变了策略，把重点转向了与印度、印尼、埃及等几个不结盟大国的个别接触。

四、结语

冷战时期美国对不结盟运动的态度经历了一个发展演变的过程，杜鲁门政府及艾森豪威尔政府总体上排斥和怀疑亚非新兴国家的不结盟立场，肯尼迪政府对不结盟国家则相对友善，对不结盟运动表现出一定的尊重，从约翰逊政府开始美国与不结盟运动的关系又走向了对立，且程度逐渐加深。总体而言，在美苏争霸激烈时，不结盟运动作为平衡美苏关系的力量，得到了美国的重视；在美苏关系缓和或是美国在争霸中占据优势时，不结盟运动作为平衡者的角色弱化，又使得美国对其态度恶化。

大体在1961年6月美苏维也纳会谈之前，尽管肯尼迪政府已经认识到了首次不结盟运动峰会的重要性，但在国务卿腊斯克的领导下，对筹备中的峰会采取了旁观政策，把该会议看作一个宣泄反殖民主义的平台，未对其施加积极影响。维也纳会谈后，美苏因柏林问题引发的对峙逐步升级，肯尼迪政府感受到巨大压力，逐渐将国际舆论视为打开僵局的关键因素，开始重视此次峰会，希望在柏林问题上得到不结盟国家的理解，以对苏联形成舆论压力。最终，在峰会召开前夕，肯尼迪政府改变了此前的政策，向峰会发去致辞，肯定了不结盟国家对世界和平与民族自决的追求，与峰会开展了直接接触。然而，这样略显仓促且单薄的行动，没有换来不结盟国家在柏林问题上的声援。对此，肯尼迪虽愤愤不平，但还是接见了首次不结盟运动峰会派出的和平特使，这意味着肯尼迪政府没有因为暂时的挫败放弃与不结盟运动的接触，而且把不结盟运动峰会的和平调解活动变成了美国在柏林等问题上的立场说明会。

肯尼迪政府与首次不结盟运动峰会的互动表明，这一时期美国在处理与不结盟运动的关系时，始终以自我为中心，完全从自身实际需求出发，没有充分尊重不结盟国家对于美苏矛盾保持中立的愿望，而且耐心不足，表现出一种投机心态，实际付出很少，却要求立竿见影的回报。这种如意算盘注定是要落空的。